“放管服”背景下科研经费管理问题探讨

闫磊（高级会计师）

（中国计量科学研究院 北京 100029）

一、“放管服”背景下科研项目的管理变化

（一）强化顶层设计，优化科技项目管理

党的十八大以来，为落实创新驱动发展战略，促进科技体制改革，解决科技计划分散化、碎片化及各部门管理要求不一致的现状，2014年国务院印发了《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》，将原来近百项科技计划，通过撤、并、转等方式，优化整合形成国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地和人才专项等五大类，并通过建立统一的国家科技管理平台，形成了总体布局合理、功能定位清晰、绩效目标明确、监督管理科学的管理体系，规范了项目精细化管理，增强了顶层设计，实现了资源合理配置和高效使用。

（二）推动科技创新，加大经费投入力度

近年来，我国科技经费投入力度不断加大。国家统计局《2020年全国科技经费投入统计公报》显示，“十三五”期间，全国研究与试验发展（R&D）经费投入保持较快增长，财政科技支出持续增加，研究与试验发展（R&D）经费投入强度稳步提高，结构持续优化。2020年，研究与试验发展（R&D）经费共投入24 393.1亿元，比上年增加2 249.5亿元，增长10.2%。国家财政科学技术支出在2016年到2019年也在不断加大，年增幅基本保持在10%以上，2020年受新冠肺炎疫情影响，出现了投入放缓，国家财政科学技术支出为10 095亿元，比上年减少622.4亿元，下降5.8%。从整体趋势来看，我国科技经费投入规模的稳步上升，为科技创新能力提供了有力支撑。世界知识产权组织发布的《2021年全球创新指数报告》显示，中国排名第12位，这是中国自2013年起，全球创新指数排名连续9年稳步上升，同时，高度评价了我国在创新方面取得的进步，强调了政府决策对于促进创新的重要引导作用。

（三）持续推进科技领域“放管服”改革

2016年6月1日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定完善中央财政科研项目资金管理的措施，激发科研人员创新创造活力，形成充满活力的科技管理和运行机制，并提出推进科研领域“放管服”改革。随后，党中央、国务院及相关部门出台了一系列政策文件，如《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》等，在简化预算编制下放调剂权限、提高间接费用比重、明确劳务费开支范围、改进结转结余资金留用方式、规范横向经费管理、改进差旅费会议费管理、完善科研仪器设备采购、加大科技成果转化激励力度、优化基本建设项目管理和设置科研财务助理等方面，赋予科研院所更大的自主权，从科研活动的实际出发，充分调动科研人员的积极性和创造性，为科研人员潜心研究创造了良好的环境。

综上，在优化项目管理、加大经费投入、推进科技领域“放管服”改革的进程中，无论是从资金投入，还是政策保障等方面，国家都给予科研院所最大程度的支持。这对项目承担单位来说既是机遇，也是挑战。尤其是科研项目经费的管理和使用问题，成为每一个项目承担单位和项目管理者必须面对的问题。

二、科研经费管理存在的问题——以甲院为例

甲院是社会公益型科研单位，“十三五”期间承担了多项国家重点研发计划、国家自然科学基金、基地和人才专项及基本科研业务费等。A专项为“十三五”中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革以来首批启动的国家重点研发计划重点专项之一，共计31个项目160个课题，总经费61 714万元（见表1）。

表1 A专项“十三五”期间项目经费统计表

为贯彻落实项目牵头单位是项目任务实施和资金管理使用第一责任主体的要求，甲院以中国注册会计师协会制定的《中央财政科技计划项目（课题）结题审计指引》为基本框架，并结合该院经费管理的实际情况，科学制定经费检查实施方案。以项目任务书和预算书为检查依据，以审计指引中的检查环节、检查要点和关注重点为核心内容，围绕预算执行效率和预算执行质量两个方面，对项目合作单位进行经费检查。检查发现，科研经费管理主要存在以下问题：

（一）内部控制建设不健全

1.财务制度建设待规范。一是对于首次承担国家科研项目或承担科研项目较少的单位，在制度建设方面较薄弱，个别单位甚至没有制订管理办法；二是对于部分曾经承担过国家科研项目的单位，未能按照“放管服”的精神要求，及时修订本单位管理办法，将改革的红利制度化；三是制度建设不能结合本单位实际情况，几乎照搬国家管理规定或者转发了之。

2.审批流程环节待完善。一是合同管理形式化，无专人审核，出现合同签订日期晚于付款日期，未按照合同约定付款方式进行结算，以部门章代替合同专用章等情况；二是授权审批权限不明确，出现申请人和批准人为同一人的现象，无法形成有效的相互监督机制；三是项目调整手续不健全。承担单位名称发生变更后，未履行相关的调整审批手续，直接转拨项目经费。

（二）预算执行质量有待提升

1.核算管理要求不规范。一是项目资金未独立核算，部分单位对承担单位应当将项目资金纳入单位财务统一管理、对中央财政资金和其他来源的资金分别单独核算、确保专款专用的要求，理解不到位，出现项目资金与其他资金混合使用，仅在记账凭证的摘要中区分，而不是进行项目辅助核算的情况；二是报销手续不齐全，存在专家咨询费、劳务费未签字，会议费无签到表或者以复印件代替原件，出国费支出没有批件等情况。

2.预算管理流于形式。一是经费支出与项目预算书不一致，存在无预算、超预算或超标准支出，以及列支与科研活动不相关支出的情况；二是核算科目与预算申报科目不一致，如本应计入差旅费科目的支出，计入了培训费；三是集中突击花钱，在项目结题前支付多笔设备费、加工费、材料费等不应该在项目后期发生的费用，或者支出内容明显与本项目关联性不强等。

（三）预算执行效率有待提高

预算执行率与项目进度不匹配。主要表现为项目经费预算执行率、自筹经费到位率及执行率较低，与项目的研究进度、执行周期不匹配。资金支付渠道不合理，以零余额资金代替项目资金，这种情况大多发生在有财政拨款的参与单位，这些单位普遍存在预算执行考核压力，在年度经费使用过程中，用财政零余额资金支付本项目支出，影响本项目执行率。

三、科研经费管理问题的成因

（一）落实牵头单位管理责任难度大

项目承担单位不能有效地落实牵头单位法人责任，无法规范统一管理。在“十三五”期间直接参与A专项的单位共有228家，包括科研院所、高等院校、企业、医院和其他单位等五大类，这些单位性质差异较大，执行的会计制度不同，核算要求也不一样，而且这些单位的项目管理经验也存在明显差异，科研院所、高等院校和医院等单位，因为承担国家科技计划项目较多，无论是项目管理还是科研经费管理，经验较为丰富，而企业由于承担国家科技计划项目较少，没有专职科研经费核算岗位，在经费管理方面差距较大。个别单位收到项目资金后，不知如何使用，甚至不敢使用。而项目牵头单位和这些参与单位又没有隶属关系，对这些单位的经费管理情况只能提出建议和意见，无法实现规范化统一管理。

（二）预算编制不准确，重申报轻执行

科研项目预算编制主要由科研人员自行编写，并由科研管理部门汇总后上报，这中间缺少财务人员的参与和审核，而科研人员对各种支出标准掌握不准确，往往凭借以往的工作经验，与实际情况不相符情况时有发生，导致项目立项批复后，执行环节出现问题。在争取项目立项的过程中，科研人员往往要付出很多的时间和精力，等到批复立项后，在执行过程中，重视程度有所降低，而且科研经费管理办法变化比较大，科研人员不能及时了解并掌握，导致在经费执行时容易出现各种不规范使用的情况。

（三）预算执行与预算编报科目存在差异

科研项目预算申报有一套科目测算体系，但是与实际执行过程中的会计科目体系不能一一对应。多数科研项目预算申报是按照直接费用和间接费用进行测算，“十三五”期间，直接费用预算申报包括9个具体科目，而在执行过程中，会计核算是按照政府支出经济分类科目进行的，它的科目更细、更全面，以商品和服务支出科目为例，又包含27个具体科目。科研人员在财务系统申请报销时，很容易选错科目，导致支出与预算申报不一致。

四、科研经费管理的建议与对策

（一）建立健全内部控制体系与制度

科研院所要按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的有关要求，梳理自身内部控制的风险点，优化管理流程，将内部控制的有关要素与岗位职责紧密结合，以科研项目管理为例，要以预算管理为主线，设置不同控制节点，如预算额度控制、支出标准控制、预算执行分析、信息公示制度等，实现科研项目经费管理的全覆盖。以重点研发计划为例，科技部、财政部先后出台了《国家重点研发计划管理暂行办法》《＜国家重点研发计划资金管理办法＞及其配套实施细则》《国家重点研发计划项目中期检查工作规范（试行）》《国家重点研发计划项目综合绩效评价工作规范（试行）》等，实现了从项目立项到执行，再到绩效评价的全过程经费管理链条，形成了制度建设的闭环管理。科研院所应该结合本单位的工作特点，完善相应的管理办法，明确各部门职责，充分赋予科研人员自主权。

（二）不断提升财务信息化水平

充分发挥信息化在科研经费管理中的作用，包括预算申报、预算执行与调整以及结题审计等方面。在预算申报环节，将各科目测算标准尽可能予以统一，预算科目的边界尽量明晰；在预算执行环节，将预算科目和会计科目做好对应衔接，通过信息化系统自动调整，避免预算申报科目与实际支出科目不符；在预算调整环节，将自主权充分下移，并将调整权限授予项目负责人；在结题审计环节，通过信息化系统自动提供项目支出决算表，并将每一笔支出的明细、凭证等信息一并导出。

（三）进一步增强财务综合服务能力

1.加强标准化体系建设，做到管理会计和财务会计的有机结合，设置核算中心，专职负责财务报销等日常基础工作，研究制定标准化手册，明确经费支出范围、报销标准、报销要件等，解决财务报销难的问题，同时可以避免不同财务人员对政策的不同理解。

2.完善科研财务助理制度。根据《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》的有关要求，改革和创新科研经费使用和管理方式，大多数单位都设置了科研财务助理。今后，要建立完善考核和晋升机制，合理设计科研财务助理的职业发展通道，充分调动他们的工作积极性。同时，要建立定期培训教育机制，使其更好地服务科研工作。

（四）开展科研经费全过程跟踪管理

科研经费开展过程跟踪，可以发挥预警作用，通过事前计划、事中监督和事后总结的全过程管理，可以及早发现并解决问题，避免问题扩大化，从而提高资金使用效益，确保项目顺利完成。我们可以将过程管理分成三个阶段，预算申报阶段、预算执行阶段和项目结题审计阶段。在预算申报阶段，跟踪检查人员要重点帮助科研人员熟悉项目管理办法及预算编报要求，保障各预算科目的开支范围和开支标准符合项目的管理规定，预算支出与项目研究开发任务密切相关，总预算与设定的项目任务目标、工作内容、工作量及技术路线相符，项目预算与同类科研活动支出水平相匹配，从而实现资金使用效益最大化。在预算执行阶段，分总体和具体两个层次进行检查，总体方面包括对制度建设情况、直接费用和间接费用管理情况等做出整体评估，具体层面包括项目核算设置、具体会计科目支出审核、合同签订规范、资产管理规范、支付手续规范、预算调整是否履行审批手续等。在项目结题审计阶段，要检查数据提供是否真实、准确、完整，前期问题是否已经整改完毕，经费后续支出是否合理等。

（五）强化项目承担单位主体责任

科研项目的特点是经费大、参与单位多，很少承担项目的企事业单位对国家科研项目经费政策缺乏了解，在经费执行过程中，会出现各种各样的问题。为此，在项目开展初期，项目承担单位要对政策进行宣贯和解读，对项目经费管理、报销要求等常见问题进行梳理汇总。同时，单位内部各部门也要协调合作，共同参与。科研团队要熟悉财务管理政策，合理合规使用经费；科研管理部门要做好整体规划，发挥好科研团队与项目主管部门的桥梁作用；财务部门要做好服务保障，规范经费支出；内部审计部门要根据项目经费的执行进度，开展内部审计工作。只有各部门互相配合，共同努力，才能管理和使用好科研经费，这也是“放管服”改革后做好过程管理、加强事中监管的需要。