新时代地方治理与民族地区健全地方税体系

王玉玲 胡瑞华

(中央民族大学 经济学院，北京 100081)

我国国家治理进入新时代，地方治理是国家治理的基础。地方税既是地方经济社会发展的晴雨表，也是地方治理的制度重心和核心工具。新时代国家治理将地方税体系放在了重要位置。“十四·五”规划明确提出，健全地方税体系。民族地区是我国区域均衡的短板，是国家治理的重点。健全民族地区地方税体系是新时代实现区域协调发展、推进中华民族共同体建设的重要内容，也是民族地区实现良治的关键环节。

一、新时代地方治理与地方税体系

(一)新时代国家治理中的地方治理

新时代推进国家治理体系和治理能力现代化、提升治理效能是一个系统工程，关键要抓住基本矛盾。有学者将我国国家治理的基本矛盾概括为统一体制与有效治理的矛盾[1]。笔者认为，对这一基本矛盾应进一步分析，“事物的性质，主要地是由取得支配地位的矛盾的主要方面所规定的”[2]。从历史视角看，在建立统一的社会主义市场经济目标下，20世纪90年代中期后，中央开始推行“选择性集权”改革，通过强化中央政府权力重塑国家能力，扭转了此前出现的中央权威弱化和治理能力不足的态势[3]。统一体制逐步强化，国家治理能力增强，治理效能提升。

新时代国家治理面临新问题。有学者将中央—地方治理模式概括为“三位一体”，即纵向的“行政发包制”、横向的“政治锦标赛”和中央政府的目标考核制。这一模式在发挥巨大效力的同时，也存在内生缺陷，核心问题就是地方政府主要对上级负责，而对地方社会管理与公共服务产生消极影响[4]。鲁建坤等认为，自下而上的社会力量对地方公共决策影响有限和地方人大横向监督力不强，导致地方政府行为出现偏离，民生相关公共品供给滞后于民众需求，降低了民众对国家治理绩效的评价[5]。可见，有效治理成为新时代国家治理基本矛盾的主要方面。

有效治理最终要落实于地方，地方有效治理是实现国家有效治理的关键。十九届三中全会提出，赋予省级及以下政府更多自主权。这要求地方政府不仅代表中央意志，还要回应本地居民的意愿和要求，使地方治理更契合实际。

(二)地方税在地方有效治理中的作用

新时代地方有效治理是一个综合问题，需要抓手和着力点。财政汲取形式深刻影响治理效能，是地方实现有效治理的关键环节。

地方财政收入分地方自有(地方税、地方费和地方租金)和中央给付(共享税地方分享部分和中央对地方的转移支付)两部分。和地方税相比，地方对共享税地方分享部分没有控制权，与其说是税收，不如说是转移支付。这样，实际上地方财政收入包括地方税费、地方租金和转移支付。其中，地方收费源于政府行政权，收费领域有限且特定，对地方治理影响相对小。因此，本文聚焦地方税、地方租金和转移支付。不同类型的地方政府对这三种收入依赖程度不一样，这里借鉴马骏研究成果[6]，将地方政府分为地方税依赖型、租金依赖型和转移支付依赖型(见表1)。

显然，租金依赖型和转移支付依赖型地方政府的收入来源不同，分别是“土地等资源”和“上级政府”，但影响有诸多相同之处，包括“当地居民参与度”和“对社会依赖度”低，“对社会利益回应性”弱，“回避居民监督可能性”大。不同之处在于“地方政府自主性”，由于土地等资源租金来自地方并主要受地方掌控，租金依赖型地方政府自主性高；而转移支付主要体现中央政府意志，要服从中央政府监督管理，转移支付依赖型地方政府自主性低。综上，从“治理效率”和“治理水平”看，租金依赖型和转移支付依赖型地方政府都呈现“低”的结果。

表1 三种类型地方政府收入来源及其影响

相比而言，地方税依赖型政府因其收入机制要征得纳税人同意和取得纳税人配合，公共性最高，因此，“当地居民参与度”和“对社会依赖度”高，“对社会利益回应性”强，“回避居民监督可能性”小，“地方政府自主性”受限。最终体现为“治理效率”和“治理水平”双高的良治状态。

进一步分析，作为地方治理的核心工具，地方税体系对实现地方有效治理的作用有二：一是统一地方政府税收权力和义务，引导其向辖区负责。地方税是地方政府为公共物品“融资”的基本工具，体现受益原则和稳定性原则。由于地方税来自辖区，地方政府在征收和使用地方税时，既行使税收权力，也相应承担追求公共利益、提供公共产品的义务。地方税作为政府为提供公共产品而向纳税人索取的“对价”，有助于强化地方政府权力和义务统一的意识，强化其为辖区负责的责任。同时，地方政府履行公共管理和服务职责需要稳定的收入来源，地方税在“收”的环节就能确定，方便“以收定支”，较高稳定性可强化地方政府权力和义务统一关系。二是提升纳税人权利与义务统一的意识。新时代以公民权利为国家治理现代化的根基。在公民权利得到尊重的前提下，也要承担相应的纳税义务，为国家正常运转提供支撑。对纳税人而言，纳税是一种义务；同时，义务是权利的自我保证。纳税人以履行税收义务保障自身权利，权利义务相统一。社会主义国家税收依据就是公民“权利的义务”：一方面，税收义务以税收权利为前提。只有在税收权利得到保障前提下，才能履行税收义务。没有税收权利，就没有税收义务。税收义务是税收权利的要求和实现。另一方面，税收权利要受税收义务制约。税收权利不是绝对的，只有与税收义务相对应的税收权利才是真实的。税收义务是税收权利实现的内在因素，是税收权利的自我保证。地方税纳税人不履行权利规定的义务，就无法维持地方机构运行，进而损害自身权利和相应利益。总之，地方税将纳税人权利和义务高度统一，而租金、转移支付则无法建立这种紧密关联。

地方政府税收权力和义务的统一、纳税人税收权利与义务的统一相互促进。纳税人认识到地方税更充分体现税收“取之于民，用之于民”特征，自身税收权利与义务有着紧密的关系，这既会提高纳税人地方治理事宜参与积极性和税收遵从度，也有助于地方政府履行税收权力，“应收尽收”并降低税收成本。稳定充足的地方税为地方政府履行职能提供坚实基础，“用之于民”可进一步强化“取之于民”，实现地方税“收与支”的良性循环，为地方有效治理提供基础和保障。

二、“集中税权、统一税制”下民族地区地方税体系演变及对地方治理影响

(一)“集中税权、统一税制”下的民族地区地方税体系演变

《关于实行分税制财政管理体制的决定》(以下简称《决定》)提出，根据事权与财权相结合原则，将适合地方征管的税种划为地方税。分税制改革后，国家治理的重要目标是建立统一市场，以发挥超大经济体规模优势。为此，适应统一市场发展的“统一税制”体系逐渐健全[7]。

在“统一税制”过程中，地方税种有“减”有“增”。“减”包括：(1)取消与废止农(牧)业税、屠宰税、筵席税、固定资产投资方向调节税等。(2)地方税改为共享税。先是2002年将地方企业所得税和个人所得税改为中央与地方共享，后是“营改增”。“增”主要为出台新税种。2006年开征烟叶税。2016年环境保护“费改税”，作为地方税。

总体而言，地方税种“减”的多，“增”的少，且“减”的是大税种，“增”的是小税种，财力逐渐由地方上收至中央，限制了地方税在地方治理中的作用发挥。目前，地方税包括契税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、车船税、烟叶税、环境保护税、城市维护建设税。

“统一税制”过程中，中央给予了民族地区一定差别性待遇，主要体现在企业所得税法(西部大开发和民族自治地方税收优惠)、资源税从价计征改革和扩围(重点地区)等。但总体而言，民族地区地方税系薄弱。表2显示“营改增”后的2017-2019年，民族地区地方税占地方税收比重为54.21%，略低于全国均值的54.40%；地方税占一般公共预算和支出比重为24.90%和7.42%，全国均值则为26.19%和11.88%，差距较大。图1为2017-2019年各省地方税贡献度，民族地区除内蒙古外，均低于全国平均水平。

综合表2和图1，尽管各省地方税在一般公共预算收入和支出中的占比都较低，但从民族地区看，仍与全国平均水平有较大差距，尤其是一般公共预算支出来自地方税比例只有7.42%，表明地方税对地方支出贡献度低，对地方治理支撑作用有限。

表2 2017-2019年民族地区地方税收入及占比

图1 2017-2019年各省地方税贡献度

“统一税制”的背后，是“集中税权”。税权包括税收立法权、管理权和收益权。(1)《决定》明确，中央税、共享税以及地方税的立法权在中央，一般省、市无权自定税收地方性法规。海南省、民族自治地方基于全国人民代表大会授权立法，在遵循宪法、法律和行政法规原则的基础上，可制定有关税收的地方性法规。可见，民族自治地方拥有一定的税收立法权，但实践中行使难度大。(2)分税制改革后，民族地区税收管理权不断优化，但仍存在权限、界限不清、税收管理受税收计划影响等问题，主要表现为“税收成本”指标远高于全国平均水平。(3)税收收益权是地方政府履行职能、实现有效治理的保障。民族地区只有不稳定的税收收益，地方税系薄弱。

(二)“集中税权、统一税制”下民族地区地方税体系对地方治理的影响

在“集中税权、统一税制”中，中央政府通过提高收入份额和财政管理权限，强化了统一体制，大幅提升国家层面治理效能。但从地方治理的角度看，则带来一定影响。

民族地区由于有大量转移支付，且单位土地价格低，实施土地财政的激励远低于东部地区。表3对比了2017-2019年民族地区与全国平均水平、非民族地区各种财政收入贡献度，民族地区土地出让收入对一般公共支出预算贡献度为12.29%，远低于全国平均的24.47%和非民族地区的29.60%。

表3 2017-2019年各种财政收入贡献率

随着经济社会发展水平提升，民族地区逐渐具备形成“土地财政”的条件。但笔者认为，租金依赖型地方政府对地方有效治理具有负面影响，民族地区应避免重走“土地财政”老路。由此，无论从现实还是长远看，健全民族地区地方税体系都具有重要意义。

为构建统一市场，分税制没有延续试点时对民族地区(如新疆)区别对待模式，制度的一体化强化，国家治理效能提升。但作为欠发达地区，民族地区确需中央政府扶助；为扶持民族地区，实现区域均衡发展，使国家治理效能最大化，中央不断加大对民族地区的转移支付。转移支付对民族地区一般公共预算支出的贡献度为63.56%，远高于全国平均的44.87%和非民族地区的38.37%(表3)。图2显示了2017-2019年各省转移支付贡献度，民族地区均明显高于全国平均，属于转移支付依赖型。

图2 2017-2019年各省转移支付贡献度

不同于地方税、地方租金等，转移支付突出体现中央政府的治理意志，是实现统一体制的主要工具。从国家治理角度看，这有助于强化中央政府的再分配、统领与吸纳整合能力，实现国家长治久安。但对241个民族贫困县的研究显示，转移支付对财政收入具有负向作用，人均净转移支付的增加显著降低地方政府财政动力[8]。从地方治理角度看，依赖转移支付切断了居民缴纳的税收与可获得公共服务间的成本—收益联系，抑制了财政的治理工具属性。作为“授人以鱼”的财政治理方式，转移支付具有较强负向激励效应，不利于地方财政治理改善[9]。

三、健全促进地方有效治理的民族地区地方税体系

“授人鱼不如授人以渔。”民族地区地方有效治理的治本之道在于健全地方税体系，实现由转移支付依赖型向地方税依赖型的转变。

(一)健全民族地区地方税体系的原则

民族地区地方税体系作为地方治理的核心工具，其健全的目标是实现地方有效治理。目标决定原则。新时代对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重[10]。具体到地方税体系，要进一步理顺统一税制与分级财政的关系，发挥中央和地方两个积极性，统筹顶层设计和分层对接，以系统性、整体性和协同性为原则，健全地方税体系。

1.系统性原则。要求将健全民族地区地方税体系置于政府间财政关系中。政府间财政关系要坚持“权—责”匹配原则。权力在财，责任在事，事责与财权相匹配，构建“分权分责分级制”。民族地区事责是地方公共服务，包括城乡维护建设、地方公共管理和服务供给等。民族地区财权有地方税权、收费权、收租权等，地方税权是主要财权。系统性原则要求民族地区要通过行使财权，履行自身事责，实现地方有效治理。而边疆事务等代理性和生态环境保护等外溢性支出的事责并非民族地区自身事责，与之匹配的是纵向的中央转移支付或者横向的其他地区转移支付。

2.整体性原则。要求厘清各种收入界限，统筹汲取和使用，在地方治理中发挥不同职能。地方费本质上是行政部门与特定公众间的交易行为，要用于相应政府服务。地方租表现为资源要素的“自然果实”，主要用于基础设施建设等。地方税主要用来满足经常性支出需要，维持公共部门正常运转、提供公共服务，是地方治理的主要工具。

3.协调性原则。要求在共享税地方分享部分和地方税之间、地方税各税种间实现协调。可改革共享税，以满足地方支出责任，具体包括：(1)提高共享税地方分享比例。可采取“先分成后集中再分配”方案，构建增值税地区间均衡分配机制[11]。(2)将部分中央税改为共享税。例如，消费税征收环节后移并稳步下划地方，拓展地方收入来源。中长期看，为完善地方治理，要改变“大共享税”格局，充实地方税权，完善地方税制，主要以地方税履行地方事责。这要求地方税各税种间协调，共同服务地方有效治理。

(二)增加地方税种：夯实民族地区有效治理的税权基础

新时代充实地方税权主要在地方税收立法权的完善，包括税权划分、行使和监督。

1.税种划分。赋予地方一定税收立法权，是破解地方财政困难、合理建构央地财政关系、实现地方有效治理的必然途径。可按照“适度分权”原则，发挥中央和地方两个积极性，渐进、审慎赋予地方部分税收立法权。(1)对税源较普遍、对宏观经济影响较小、税基不易转移的地方税种，如房产税、车船税、耕地占用税等，中央负责制定基本税法和实施办法，税目税率调整、税收减免等可赋予省级人大。(2)对税源不普遍、对地方经济影响较大地方税种，如资源税，由中央制定基本法律，实施办法、税目税率调整、税收减免等可下放给省级人大。(3)只有少数地方有税源的地方税种，如烟叶税，可授权省级人大自行决定是否开征，并制定具体征税办法。

2.税制立法。为贯彻税收法定原则，民族地区税收立法权的行使主体应主要是省级人大及其常委会，这有助于夯实地方有效治理的民意基石，构建完善的地方公共服务基础。具体实施时，可采取“法定+授权”的立法路径，由全国人大统一立法，并通过单行法律的具体授权，授予地方人大非基本制度以外的特定税收立法权。

3.税权监督。监督方式包括审查、批准和备案。监督主体是全国人大及其常委会。全国人大及其常委会应健全监督程序，加强对地方税收立法的合宪性与合法性审查，并接受地方性税收法规的批准和备案。同时，强化社会公众监督，完善专家咨询制度，提高地方税收立法的透明度和科学性。民族地区地方税应根据量能课税原则和法律保留原则受到限制，不得挤占中央税源或影响宏观调控，不得损害国家整体利益及其他地方公共利益，不能形成税收壁垒和任意加重纳税人负担。

(三)完善地方税制：民族地区有效治理的财力保障

1.体现差别化。地方税和地方治理相互嵌入，地方治理基础、重点不同，对地方税的要求必然不一样。民族地区地方税制的差别化集中体现在主体税种的选择上。学界普遍认为，“营改增”后，房地产税应作为地方主体税种，但从民族地区实际情况看，由于房地产市场欠发达，导致税源不足，税收收入不充分，无法作为主体税种。而依托富集的资源，资源税可作为民族地区地方税主体税种。表4显示了2017-2019年民族地区房产税和资源税收入及占比。房产税在地方税中只占比8.43%，资源税占比16.97%，远高于全国均值的9.62%，且内蒙古、青海、宁夏和新疆均超过或接近20%。

表4 2017-2019年民族地区房产税、资源税收入及占比 单位：亿元

为将资源税培育为主体税种，需要(1)明确资源税职能，包括矫正负外部性和收入职能。其中，矫正代内和代际两个负外部性是主要职能，收入职能是次要职能。(2)确定资源税归属。从矫正负外部性职能看，主要职责由地方政府承担；从收入职能看，资源富集的民族地区财政相对困难。因此，资源税应按属地原则，继续作为地方税。(3)有序扩围。就资源保护紧迫性和征收可操作性而言，水资源应首先纳入扩围范围。森林、草场逐步纳入。长期看，民族地区资源税应“普遍征收”，征税范围扩展到各类稀缺性资源。(4)准确测算税率，实现两个职能。

2.凸显受益性。受益性是地方税的核心属性。房产税体现“谁得益，谁纳税”原则，是典型的受益税，契合“以人民为中心”的现代治理理念，可成为事责与财权匹配的天然工具，形成“居民财产价值升值——地方政府收入增加——公共服务改善”的良性循环。民族地区应在统一的中央顶层设计框架基础上，积极借鉴上海、重庆试点经验，拟定实施方案。

车船税、城市维护建设税和车辆购置税也具有显著受益性特征。从改革方向看，民族地区要根据经济社会发展状况，在车船税税额幅度中科学确定当地税额，并进行动态调整。城市维护建设税应改变附加属性，以经营性收入确定计税依据。车辆购置税由中央税变为地方税，以更好体现受益性。

3.保持稳定性。地方税是地方治理的财力基础，而地方治理所需的公共服务支出具有刚性，这就要求地方税具有稳定性。

首先，落实地方税收收益权，通过稳定税种和收入划分实现收入稳定。坚持将税基相对固定而不易发生地区性税负转嫁、体现辖区负担的税种作为地方税，包括房产税、车船税、资源税等。同时，以渐进改革减少对地方治理的冲击。

其次，从纳税环节看，交易环节的税收(如契税)受价格和交易量波动影响，不能保障收入稳定性。而保有环节的房产税则较为平稳。逐渐扩充存量环节税收有助于稳定性实现。

最后，以双主体税种保障稳定性。资源税可作为民族地区主体税种，但伴随从价计征的实施，资源税收入会随资源价格的变化而波动。需再寻求一个主体税种，确立双主体税种。建议未来在全国开征零售税，民族地区可将其作为地方主体税种。具体而言，改造目前的增值税，在生产环节继续征收增值税，税率10%，作为中央税；在零售环节开征零售税，税率3%，作为地方税，为地方有效治理提供稳定财力基础。