中国共产党治理农村集体经济的策略

陈全功 程 蹊

(中南民族大学 经济学院, 湖北 武汉 430074)

集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分。中国共产党在领导人民进行新民主主义革命和社会主义国家建设过程中，始终把它放在重要位置，使之成为夺取和巩固国家政权、促进经济社会稳定的重要因素。在此过程中，农村集体经济呈现多种形式，形成了具有中国特色的发展特征和经验。比如，在党的领导和社会主义条件下进行建设，以实现和维护农民利益为根本前提[1-2]，强调效率和公平的统一[3]，坚持实事求是，把农民首创试验和政府认可推广结合起来[4]17-18，等等。一些学者对此做出了总结，但多是基于新中国成立70年来或者改革开放40年来农村集体经济制度变迁角度进行分析，并没有总结党治理农村集体经济的丰富经验。2021年适逢党成立100周年和乡村振兴元年，回顾党治国理政经验，可为下一阶段乡村振兴工作提供参考借鉴。十九届四中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，本文从治理策略和方法角度总结党治理农村集体经济的经验，以期让人们进一步了解党治国理政的能力和智慧，为全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标增添信心和力量。

一、治理农村集体经济是中国共产党治国理政的重要内容

总结中国农村集体经济发展以及党治国理政经验，首先要明确两点。

第一，包括农村集体经济在内的整个国民经济和社会建设是在党领导下进行的，党的集中统一领导是我国国家制度和国家治理体系的最大优势。有学者谈论经济治理问题，习惯性地把治理主体理解为“国家”(政府)，认为党不是经济治理的主体，只是一个政治组织。这种看法是不符合实际的。纵观新中国农村治理和历次经济改革，都是在党的领导和支持下进行的，有学者总结这一体制为“党政统合”，认为它是我国基层治理的基本模式[5]。从经济发展角度看，这一体制也是农村集体经济发展壮大的基本条件之一。党对待农村集体经济发展壮大的工作，从来就认为它不仅是一个经济问题，更是事关党在农村执政基础和执政地位的政治问题，党的历届领导人和历次代表会议都强调其重要性。因此，总结我国农村集体经济发展经验，主要内容就是对党如何领导、支持和治理农村集体经济的经验进行总结。

第二，党对待农村集体经济发展问题从来不是放任自流、完全交由市场任其自由发展，而是主动作为、积极治理的。一些学者对农村集体经济发展要不要执政者干预看法不一，有人认为，“集体经济的产生和长期发展是人类遵循适者生存法则自然选择的结果，而不是人们的行为偏好抑或意识形态的强制”[4]46,65；有人认为，“中国从来没有集体经济的传统”“中国的集体经济是在计划经济体制下生成，并服从和服务于整个计划经济体系的”[6]；还有人认为，我国农村集体经济发展中存在政府“有意”越位和“无意”缺位[7]。产生这些认识分歧是因为学者们基于不同历史时期、以及集体经济存在不同实现形式和对其价值效率评价而得出相应结论，特别是对20世纪90年代市场经济体制改革实践所引发政府与市场在农村集体经济发展中角色和地位变化的理解不一。但是，如果回顾和研究马克思主义的集体经济思想，以及党治国理政的历史事实，就可以得出两点结论：一是集体经济需要执政者的主动、积极治理；二是中国共产党一直坚持以“治理”理念来对待农村集体经济发展。李华胤曾用“管理”一词概括，称它是集体经济有效实现的一个必要条件，并论证党中央的“管理”决定了集体经济的历史演变[8]。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，用“治理”一词代替“管理”一词，表明党治国理政总理念的一种深刻转变；十九届四中全会更是全面总结了党领导人民在国家制度建设和国家治理方面取得的成就、积累的经验、形成的原则，明确提出“毫不动摇巩固和发展公有制经济”“发展农村集体经济”，足见党是把“治理”农村集体经济作为现代化国家治理体系和治理能力提升的重要内容来对待。十九届五中全会提出“推动有效市场和有为政府更好结合”，进一步表明党在领导农村集体经济发展过程中，从来就不主张“放任自由”“消极对待”，而是主动作为、积极治理。

二、党治理农村集体经济的阶段历程

回顾新民主主义革命和社会主义建设历史，可以看到，党历来是与农业、农村、农民联系在一起的，从1921年建党到1927年的农村包围城市道路选择，到30-40年代的土地革命和50年代的土地制度改革与农业合作化运动，再到80年代的推行家庭联产承包责任制和新世纪以来统筹城乡发展，百年历程无不与“三农”血肉相连。其中，对农村集体经济的治理贯穿在党百年历史之中。

一些学者对新中国70余年来农村集体经济发展进行了阶段划分，大体上分为改革开放前和改革开放后两个大阶段。改革开放前又分为1949-1956年合作社和1957-1978年人民公社制度两个阶段，改革开放后的划分则不尽相同，孔祥智和高强分为1978-1993年乡镇企业发展、1993-2008年集体经济空壳化和2008年后土地流转三个阶段[9]，仝志辉和陈淑龙分为1978-1984年双层经营、1984-2001年乡镇企业经营、2001-2012年土地流转和2012年以来市场化发展四个阶段[10]，张旭和隋筱童分为1978-1993年统分结合双层经营和1993年以来农业产业化经营两个阶段[11]，高鸣和芦千文则分为调整期(改革启动到90年代末)、转型期(21世纪初到2012年)和激活期(十八大以来)三个阶段[1]，陈雪原则划分为1978-1991年家庭承包经营为基础的双层经营体制、1992-2001年市场化改革进程加快和2002年至今走向乡镇统筹“新三级”体制等三个阶段[12]12-24。可见，改革开放后由于农村集体经济的组织、经营和分配形式发生较大变化，导致学者们站在不同角度进行不同阶段划分。如果我们回顾党治理农村集体经济百年历史，依据历代领导人对集体经济的认识、各时期重要涉农政策文件，以及集体经济在不同时期所呈现出来的主体面貌和发展模式，总体上可划分为四个阶段：党领导土地革命和互助合作探索阶段(1921-1949年)、合作化和集体化阶段(1950-1978年)、实行家庭承包责任制阶段(1979-2012年)、农村集体产权制度改革和新型集体经济发展阶段(2012年，十八大以来)。这种四阶段划分与前述学者们的阶段划分主要区别在于确认存在新中国成立前的第一阶段和十八大以来的第四阶段。理解这两个阶段，有助于我们更加全面、清晰认识党如何治理农村集体经济。

理解党治理农村集体经济的第一阶段历史，要从理论上搞清楚集体经济的形成条件和历史意义，以及厘清合作经济与集体经济这两个概念的内涵和相互关系。一些学者谈论中国农村集体经济，首先就从20世纪50年代开始，以至于容易误解党在新中国成立前没有治理过农村集体经济。实际上，经典马克思主义关于集体所有制、合作经济与集体经济的理论思想，以及苏联和新中国成立后的集体经济实践都说明：第一，集体所有制是私有制的对立物，农村土地公有是集体经济形成的最重要的基础和条件。第二，集体经济与合作经济是类同关系，集体经济的实质是合作经济，合作经济是集体经济的实现形式[4]81-82。因此，合作制的终点可以看作是集体经济的起点[13]，可以通过建立互助合作组织和土地制度改革实现土地私有制向集体所有制过渡，从而建成集体经济。党成立后，就把消灭剥削和土地私有制作为历史使命，并在随后的新民主主义革命中建立农村根据地，领导群众进行土地革命，从所有制上解决了农村集体经济形成的约束条件问题；1927-1949年，党在中央苏区、抗日边区和根据地、解放区先后开展了互助合作运动，是党早期对合作经济的实践，是中国农村集体经济的早期形式。土地所有制革命和早期合作经济实践历史表明，党一开始就从社会主义道路选择、体制变革、组织形式和生产方式等方面下功夫，初步形成了治理农村合作经济的实践，也为50年代治理农村集体经济奠定了思想基础，积累了一些经验。

新中国成立后，党领导全国人民进行农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，其中农业社会主义改造是通过农业合作化运动完成的，即土地、耕畜、大型农具等生产资料由私有归为集体所有，生产经营由小农家庭转为集体互助合作，组织治理由互助社发展到高级合作社。1958年，党决定在全国农村建立人民公社，生产上实行集中领导和集体化经营，分配上实行计划控制和按劳分配，构建了传统意义上的农村集体经济发展模式。

1978年12月，党的十一届三中全会召开，开启了改革开放和社会主义现代化建设的伟大征程。改革首先在农村取得突破，破除了人民公社体制，对集体所有的土地进行联产承包，将生产经营单位落实到家庭；在此基础上又启动了农产品流通体制改革，支持乡镇工商企业发展，放松对农民转移就业的规定，使我国“三农”发展进入一个新的历史阶段[14]。这一阶段的改革与创新，都是在党的大力支持和领导下完成的。

十八大以来，习近平总书记对农村集体经济发展壮大问题高度重视，不仅从宏观战略层面提出农村集体经济发展的“统分结合论”“两个绝不是论”“不能改垮论”，还在微观操作层面提出“适度规模经营”“深化集体产权制度改革”等措施[15]，为党治理农村集体经济奠定了坚实的思想理论基础。与此同时，党和国家制定了相关战略和多项政策文件，特别是大力推进农村集体产权制度改革，标志着党治理农村集体经济进入新的历史阶段。在这一阶段，全国各地探索出土地流转、股份合作、统分结合等形式多样的新型集体经济实现形式，被认为“新集体主义”兴起，预示着农村集体经济“二次飞跃”历史转折点的到来[12]2-14。之所以称此阶段为“新阶段”，一是因为党治理农村集体经济面临新的挑战和困难，农村经济自家庭承包责任制改革后逐渐形成了“户自为战、村自为战”的发展状况[12]3-4，而且全国农村集体经济“空壳村”比例较大，发展集体经济的难度比20世纪90年代以前大得多；二是市场化观念和市场经济深刻融入农村土地、劳动力、组织、文化等要素之中，一方面对以集体文化为基石的农村集体经济产生负面冲击，另一方面又创新出新的发展途径和发展模式，与以前的治理体制和制度产生了冲突。党在此背景下，正视挑战和困难，勇于开拓，以农村集体产权制度改革为起点，采取经济与政治、社会、文化、生态相结合的一体化治理方案，从而使得农村集体经济再次兴起。

三、不同时期党治理农村集体经济因势利导策略的具体体现

党在治理农村集体经济过程中，逐渐形成了一套行之有效的治理体系和治理方案，积累了一些治理经验，也吸取了一些教训。从治理策略和方法角度看，一些学者总结为“试点和由点到面”“允许试、大胆闯、看准就干”“顶层设计与基层创新有机结合”“循序渐进”“坚持与务实”。如果从党治理农村集体经济百年历史和关键时期的态度与策略来看，党审时度势、因势利导的治理策略方法体现得更为突出。

在1921-1949年农村土地革命和早期合作经济探索时期，党的因势利导治理策略方法集中体现在两个方面：一是深刻认识到农民、土地与中国民主革命的关系，发动农民进行土地革命，废除土地私有制[16]，为互助合作为生产经营形式的合作经济奠定了理论和实践基础。二是组织农民开展互助合作生产和早期合作经济实践，主要表现为：在建党初期和大革命时期党对合作运动的宣传，以及在浙江、广东、湖南领导成立农民协会和各类合作社，在革命斗争中初步开展流通和生产上的互助合作；在土地革命、抗日战争和解放战争时期，党组织农民成立劳动互助社、消费合作社、信用合作社和粮食合作社等各类合作组织，将劳动互助与合作运动统一起来，从而开创了早期的合作经济，为新民主主义改革胜利奠定了坚实的经济基础[17]。

在1950-1978年农业合作化和集体化阶段，党的因势利导治理策略方法集中体现在对个体农民走互助合作道路要求的满足，以及对农民自发开展互助合作活动进行引导和利用，并以此为基础完成农业改造，将土地私有制改造为农民集体所有制，将分散小农户改造为农村集体成员，实行合作化和集体化统一经营，直至最后建立人民公社制的“传统”农村集体经济。在此过程中，党不是从一开始就依靠政权力量强力推动高度统一的集体化生产和分配，而是在一些地方农民自发组织的农业生产互助组基础上，进行充分讨论和结合现实之后才在全国逐步推广[18]24-38,76-83。在新中国政权刚刚建立和农村集体经济正式形成的过程中，不可否认存在着“运动式”推进的治理思路，也发生了一些急躁冒进的错误，但总体上都是根据当时情况进行适时调整，体现出因势利导治理策略，为新中国“三农”发展做出了巨大的理论和实践贡献。

在1979-2012年家庭承包责任制阶段，党的因势利导治理策略集中体现在宽容对待“包产到户”和默许发展工商业，并在此基础上全面推行家庭承包制、鼓励发展乡镇企业，使得农村集体经济呈现新的实现形式，由“传统”走向“新型”，并能够与个体经济和私营经济并存发展。实际上，在1978年改革开放前，我国就出现了四轮“包产到户”[18]84-95，到1980年全国包产到户之生产队的比例已经达到20%，农民群众“分田单干”意愿比较强烈；在此情形下，党不断审视农村集体经济发展形势，逐步形成共识、放宽政策，于1982年正式承认“包产到户”合法性，认可“家庭联产承包制是农村合作经济的新发展”[19]；随后连续下发四个一号文件，将农村经济体制改革引向深入，建立起以土地集体所有制为前提、以家庭承包经营为基础的经营制度。在这一时期，党治理农村集体经济的另一个重大成就就是因势利导发展乡镇企业，使之成为集体经济的重要实现形式。乡镇企业最先在苏南地区的社队企业基础上自发形成，到1984年得到国家的承认和推广[18]171-174；因其首发于苏南、以乡镇企业为标志，故被称为“苏南模式”，是有别于传统农业为基石的农工商一体化新型集体经济。

2012年十八大以来，农村集体产权制度改革和新型集体经济发展阶段，党的因势利导治理策略方法集中体现在对土地股份合作制经济的利用与推广。土地股份合作，早在90年代的北京顺义、广东南海、山东平度、江苏无锡等地进行了试验；新世纪以来，山东东平、贵州六盘水等地继续探索出以集体土地或其他集体资源资产入股到专业合作社或股份公司之中的农业合作制经济和股份合作制经济。在这一过程中，农村土地的产权关系成为制约新型集体经济发展的因素。2014年10月，党审时度势开启了农村集体产权制度改革，明晰土地产权，引导建立新型集体经济组织，推动股份合作制集体经济发展壮大，开创了新时代中国特色农村集体经济发展的新阶段。

总而言之，党因势利导治理农村集体经济的策略方法集中体现在四个阶段的开端时期。在每一开端时期，党宽容对待农村经济的新生事物，待其发展到一定程度以后，将其上升到国家层面，用制度和政策形式予以稳固，并在随后一个时期进行推广实践，从而使得农村集体经济进入到新的历史发展阶段。此乃“诱致性制度变迁”过程。正是有了这种治理策略和方法，才不会使“三农”发生剧烈变化，才能保证乡村经济和社会稳定，为国家整体治理做出相应贡献。

四、党治理农村集体经济策略的丰富内涵

党因势利导治理农村集体经济的策略和方法，体现了党尊重事实、遵从规律、爱护农民、坚守方向的工作作风和执政理念，包含着丰富的内容。

一是对人民意愿和“三农”发展规律的尊重与遵循。也就是党对“势”的判断。农村集体经济发展的“势”是什么？它是打破旧社会、建立新中国的关键路径，是解决所有制、农业生产、贫富差距和乡村治理等多方面问题的有效渠道；是农民对发展生产、持续增收、追求美好生活的愿望所做的创新性行动；是与旧体制不相符、但符合当时经济社会发展规律的新生事物，是有利于提高人民生活水平、有利于保证乡村社会稳定、有利于增强国家综合国力的新的生产方式。例如，在新民主主义革命时期，农民渴望打破地主土地私有制、改变贫穷落后面貌，党顺应时势领导人民进行土地革命，并引导互助合作生产，摸索出农村集体经济的发展雏形；在20世纪70年代合作化和大集体后期，农民希望打破“一大二公”、搞家庭“包产到户”经营，党尊重农民意愿，在此基础进行改革，实行家庭联产承包，开启新型农村集体经济形式；90年代以后，随着市场经济改革深入，一些地方农民愿意将自己承包的分散的、小田块的土地进行流转或者以土地入股给新型经营主体，逐渐形成股份合作制经济之“势”，党顺应此形势，进行集体产权制度改革，推动发展股份合作制新型集体经济。正是基于对各时期农村集体经济“势”的正确判断，党才能有效制定出相应的制度和政策，才能保证农村集体经济的功能发挥。

二是对基层农民的创新采取顺应和鼓励态度，不搞“一刀切”。这是党对待“势”的形成态度和工作理念与方法。对待新生事物，执政者可能会采取不容许、禁止、压制的做法，这在旧中国有很多例子。党在领导广大人民进行革命、建设和改革的百年历史中，对基层农民的重要作用，特别是对农民选择农业经营方式一直比较尊重，从40年代的互助合作生产到新中国70年来的“家庭经营→合作经营→集体化经营→双层经营→多层经营”的变迁[7]，党并没有采取“一刀切”的做法，而是容允其发生和存在，把选择权交给农民，最终促使新 “势”的形成。可以说，如果没有党的实事求是态度和工作作风，没有这种宽容和不搞“一刀切”的工作策略和方法，农村集体经济就出现不了当前多种实现形式，也就发挥不了中国特色农村集体经济的功能作用。

三是遵从试点试验到总结推广的工作路线，把基层首创与上级政策支持结合起来。它反映了党因势利导治理策略中的“导”。党治理农村集体经济，不是凭空想出一种制度和推出一种措施，不搞“本本主义”“教条主义”，而是在农民自愿和首创基础上进行引导和利用，进而推广上升到国家制度层面。农村土地所有制革命、土地经营体制改革、集体产权制度改革和乡镇综合配套改革，党都是在充分试点试验和广泛调研讨论后进行的。以土地经营体制改革中设立“农村试验区”为例，1987年党首次在全国设立30个农村改革试验区；2011年又安排24个地区进行六大制度改革试验，到2019年全国58个改革试验区承担了226批次改革试验任务，几乎涵盖农村改革所有领域[2]；试验区积累的成功做法与经验，在全国推广取得了丰硕成果，涌现出一大批新型农村集体经济发展壮大的典型。

四是以社会主义公有制经济为方向，引导农民建设富强、和谐的社会主义，实现人民生活更加美好、人的全面发展、全体人民共同富裕的伟大目标。这是党因势利导治理策略之“导”的方向性问题。党在国家治理过程中，始终把“三农”放在重要位置，1982-1986年、2004-2021年，连续发布了23个“中央一号文件”，聚焦农村集体经济发展壮大问题，通过体制制度改革和优惠政策扶持，把广大农民的首创行动和基层试点试验转化为实际成果，引导全体人民走中国特色农村集体经济发展道路。

当前，面对世界百年未有之大变局，党深刻认识我国经济社会发展面临的新挑战和新矛盾，统筹谋划作出了新的战略安排。十九届五中全会提出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”，继续深化农村改革、实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，表明我党已经明确了当下之“势”，并予以正确之“导”，因势利导策略方法在新时代“三农”发展工作中有所运用。可以预见，这一治理策略和方法必将贯穿在党今后的治国理政之中，也将发挥更为明显的功效。