承担行政职能事业单位改革评估问效的实践与思考——以驻马店市为例

傅 冰 李 杰 胡军帅

按照中央和省“深化党和国家机构改革，统筹推进承担行政职能事业单位改革”的要求，驻马店市对全市承担行政职能事业单位进行了规范调整，推进行政职能全面回归行政机关，政事不分、机构重叠、职责交叉、效能不高等问题逐步得到了解决。同时为推动改革落地见效，驻马店市对改革落实情况进行了全面评估问效，推动事业单位聚焦发展社会事业，提高公共服务供给能力，不断满足人民群众日益增长的公共服务需求。

一、改革基本情况

根据《中共河南省委办公厅河南省人民政府办公厅关于开展承担行政职能事业单位改革试点的实施意见》（豫办发〔2016〕51号）和《中共驻马店市委驻马店市人民政府关于印发〈驻马店市机构改革方案〉的通知》（驻发〔2018〕23号）精神，驻马店市将承担行政职能事业单位改革纳入党政机构改革，按照能转职能不转机构、确需转机构的实行综合设置的原则，统筹推进、同步实施，对全市完全、主要和部分承担行政职能的事业单位进行了规范调整，进一步优化了职能配置，使全市879个事业单位原承担的行政职能回归机关，对保留的事业单位进行了名称规范及公益职能调整。其中832个单位只转职能不转机构，30个单位转为机关内设机构，17个单位单设为行政机构。同时，从全局和战略的高度，加大事业单位优化调整力度，共撤销事业单位81个，收回事业编制297名，按照“撤一建一”或“撤多建一”原则，将改革中腾出的机构编制资源及时调整用于急需领域。驻马店市10个县区围绕纪检监察、公共资源交易、不动产登记、招商引资等重点领域，新整合组建了71个科级事业单位，进一步优化了组织结构；围绕9个重点民生经济领域，对市直原有机构进行优化整合，配足配齐人员编制，全力保障经济社会高质量发展。如为提高全市党员领导干部和公职人员廉政宣传教育水平，市直和4个县区新组建了纪委宣传教育机构；为进一步完善公共资源交易管理体制，提升公共资源交易中心整体运行效率和质量，整合组建了市公共资源交易中心。

二、改革评估问效的具体实践

（一）加强组织领导，完善工作机制

围绕做好承担行政职能事业单位改革“后半篇文章”，市、县分类推进事业单位改革领导小组靠前指挥，要求各涉改单位建立“一把手”总负责工作制度，克服畏难情绪，扎实处理好改革实施过程中的遗留问题。市、县党委编办作为改革牵头部门，进一步夯实主体责任，全面开展行政职能回归机关“回头看”行动，深入贯彻落实《中国共产党机构编制工作条例》，形成文件及时呈编委会成员传阅，并下发各部门单位，认真组织学习，使评估问效工作有据可依。

（二）创新问效方式，精心组织实施

一是科学设定指标。根据承担行政职能事业单位改革方案，将评估问效对象分为行政职能划入、名称规范及公益职能调整、整合组建等三大类，围绕机构编制事项落实、机构编制配置及运行、职责履行、机构编制管理规定执行等方面，对不同类别单位问效指标进行针对性设定和规范完善，确保问效内容科学有效，问效机制完备可操作。二是完善方式方法。在评估问效过程中，严格遵循方案制定、单位自查、实地核查、综合评定、反馈整改的程序进行，确保环节一个不漏、资料一样不缺。同时考虑各涉改单位在机构编制事项调整方面的差异性，根据实际情况，具体设计有针对性和可操作性的问效方式方法，避免千篇一律，防止问效工作流于形式。三是不定期监督检查。以落实《“三定”规定制定和实施办法》《机构编制监督检查办法》为契机，不定期深入各涉改单位，对事业单位原承担行政职能是否已落实到内设机构承接并正常开展工作、保留的公益类事业单位是否按照批复的职责任务正常开展工作、实际工作中是否存在行政职能变相交由事业单位承担或行政职能体外循环等问题进行监督检查，注重业务关联单位反馈，吃透原承担行政职能事业单位履职内情。对于需要联合纪检、组织、人社、财政等部门共同问效的事项，建立联动机制，形成监管合力。

（三）聚焦精准发力，做好结合文章

在开展承担行政职能事业单位改革评估问效工作中，注重统筹性，将评估问效工作放在机构编制整体工作中通盘考虑，与相关机构编制业务结合，必要时联合开展，既不重复督查，又能提升行政效能。一是与权责清单调整相结合。涉及行政职能划入行政部门的，重新梳理行政职权事项目录，调整更新权责清单（行政职权运行流程图），市、县党委编办在审核过程中重点把关责任事项与责任科室，确保行政职能回归与权责清单调整相一致。二是与深化事业单位改革准备工作相结合。在规范职能的事业单位中，选择编制在10名以下的单位作为深化事业单位改革摸底单位，以机构编制方案为法定依据，聚焦主要职责，全面掌握机构编制执行及工作运行情况，将摸底分析结果作为工作开展基础。三是与事业单位登记管理相结合。对于进行事业单位登记业务办理的原承担行政职能事业单位，通过资产损益、开办资金和经费来源考量事业单位法人履职能力和承担责任能力，重点关注单位围绕宗旨和业务范围开展业务活动情况，及时对单位情况及存在问题进行整理归纳，将其作为优化机构编制资源配置的参考依据。四是与机构编制报告相结合。在开展贯彻落实《机构编制报告制度实施办法（试行）》时，将承担行政职能事业单位阶段性效益纳入各主管部门年度报告，及时对机构编制报告中相关事项进行综合分析，并就有关问题跟进处理。

三、改革评估问效过程中发现的问题

（一）行政职能事项划转落实不到位

一是部分划入行政职能的行政部门承接困难。受历史原因影响，驻马店市行政编制基数小，各部门行政编制比较紧张，特别是县区，10名行政编制以下的部门较多。通过改革将原事业单位承担的行政职能回归机关，行政机关职能任务不断增加，而行政编制无法相应增加，只能依托现有人员承接行政职权事项，具体业务承接运转困难。二是部分单位行政职能划转与具体业务划转不同步。按照党政机构改革职责划分和涉改单位承担行政职能所属类别，市委编委印发机构编制事项调整文件，明确将行政职能具体划转到行政机关内设科室承担，但由于承接科室业务不熟练、工作人手不足等客观原因的存在，实际工作未同步移交，相关具体业务仍由原事业单位继续承担，或者抽调事业单位人员在行政机关继续从事相关业务工作。

（二）单位职责任务与人员编制不匹配

行政职能划转后的事业单位，主要职责任务由行政审批转变为技术保障性、事务服务性工作，较多单位工作任务大幅度转变，在实际履职中逐渐出现职责任务与人员编制不匹配现象。一是行政职责划出的事业单位，职责任务弱化，工作任务量不足，而原单位人员未相应调整，人员编制核定较多。如市墙体材料技术中心原承担的“组织实施黏土实心砖准产证制度”职能调整至市住建局科技与标准科，主要职责调整为“新型墙材技术研究咨询、推介服务”，职责业务减少，实际工作任务量减少，人员编制一定程度上闲置。二是部分事业单位增加了新业务，对人员综合素质、专业知识水平提出更高要求，而原有人员数量少，专业技术人员少，事业单位服务能力不能适应新职责需要。如市政府股票发行与证券中心原承担的“全市企业股票上市和证券管理与服务工作”职能调整至市金融工作局资本市场科，主要职责调整为“开展金融信息化建设、金融培训服务、金融合作交流以及金融服务实体经济等工作”，工作任务量增加，对金融、计算机等专业技术人员的需求提高，现有人员履职能力无法满足实际需求。

（三）部分涉改单位超编问题突出

一是部分划入人员的行政部门存在超编现象。事业单位承担的行政职能划转至行政部门，按照“编随事走、人随编走”的原则同时划转符合公务员身份在编人员，但受行政编制调剂困难影响，无法及时为相应党政部门增加行政编制，出现了实有人员超编问题，其中市直5个党政部门因改革造成人员超编。如市水利局所属的市政府移民安置办公室、市防汛抗旱指挥部办公室等两个完全承担行政职能的事业单位，符合公务员身份人员全部划转机关，造成市水利局机关31名编制，实有40人，超编比例达29%。二是部分接收改革分流人员事业单位存在超编现象。对于行政职能划归行政机关后，职责任务不饱满或不适应经济社会发展需要的事业单位予以撤销，人员在系统内相同或相近性质的事业单位分流安置，而接收单位只是单向人员流入，职责任务不变，编制数量未调整，出现实有人员超编现象。如市减轻农民负担监督管理办公室行政职能调整至市农业农村局政策与改革科和农村社会事业促进科后，事业机构撤销，实有人员划入市农业经营指导站，造成市农业经营指导站人员超编。三是部分整合组建事业单位存在超编现象。为破除政务壁垒、提升行政效能，在多个领域将多个事业单位进行整合组建，职责任务和工作流程不断优化，实际业务开展需要人员减少，原从事综合保障类工作人员合并后也是供大于求，编制数按照“控编减编”原则相应调整，出现实有人员超编现象。如为实现让群众“只进一扇门”“最多跑一次”的承诺，在不动产登记领域整合4个事业单位职能任务，重新组建了市不动产登记服务中心，根据职责任务重新核定人员编制后，实有人员超编69人。

（四）人员安置融合不到位

一是多部门合并单位人员融合不到位。在改革中，对部分重点领域事业单位进行了优化组合，原有人员划入了新组建单位，新单位行政管理职务、专业技术职称等涉及人员实际利益的事项需要重新调整，而且原单位在社会保险缴纳、绩效奖金发放等方面存在差异，受这些实际问题影响，部分重新组建单位人员融合不到位，进而影响实际工作开展效率与质量。如为有效整合市级公路机构职能,增强公路行业发展优势,促进公路事业高质量发展，将市公路局、市农村公路管理处、市路政管理支队、市超限超载检测站管理中心等4个事业单位整合组建为市公路事业发展中心，4个单位在机构规格、领导职数配备、职称级别、人员待遇、社会保险缴纳等方面均存在差异，实际人员融合过程比较复杂。二是部分参照公务员法管理事业单位人员规范不到位。全市原承担行政职能事业单位中属于参照公务员法管理单位138个，在编人员1657人，市、县党委编办充分考虑人员特殊性，采用多种改革方式，稳妥推进相关单位改革。但受涉改参照公务员法管理单位人员是否符合公务员身份、主管部门有无相近所属单位、重大领域体制机制创新等客观影响，有部分参照公务员法管理人员分流安置到一般事业单位，部分参照公务员法管理事业单位与一般事业单位优化组合，进而演变成一个事业单位同时有参照公务员法管理人员和一般事业人员现象不利于日常管理。如参照公务员法管理的市保密技术检测中心与一般事业单位性质的市密钥管理中心整合组建市机要保密技术服务保障中心；市不动产登记服务中心实有219人，其中原住房管理中心20名人员参照公务员法管理。

四、解决措施与取得成效

（一）立行立改，督促做好行政职能承接落实

一是市、县党委编办将行政职能划转后落实方面存在的问题及时反馈给涉改单位，限期整改，跟踪督查，确保行政职能回归机关不缺位。二是进一步向各涉改部门明确“行政职能回归行政机关”基本原则不能突破，坚决防止实际工作中出现行政职能变相交由事业单位承担或行政职能体外循环的问题。三是对部分承接困难的行政机关给予适当过渡期限，积极协助部门多途径补充人员力量，确保行政职能落实到行政机关内设机构承接并正常开展工作。

（二）把握原则，盘活事业机构编制资源

按照中央深化事业单位改革的要求，市、县党委编办坚持在机构编制限额内，不断进行挖潜创新，努力做到控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增。一是在事业机构限额内，按照“撤一建一”或“撤多建一”原则在存量内调剂，充分论证机构设置的合理性，严格把握机构编制审议“五个方面”，促进各系统事业单位优化设置，主动适应经济社会发展需要。二是进一步加大事业单位改革力度，对规模较小、职能弱化的事业单位进行整合，优化配置编制资源。同时重点摸清摸透职能弱化、工作任务不饱和事业单位的人员结构、资产债务等方面情况，对这些单位在深化事业单位改革中进行统筹优化。三是根据调研评估掌握的实际情况统筹做好事业编制动态管理，对于改革后职能弱化但仍具备独立存在条件的事业单位，确定事业编制控制数，编制空一减一，对于新增职能任务、工作任务量增多事业单位，及时核增事业编制、招录人员，鼓励主管部门从相近单位调剂有经验人员，推动单位职责任务与人员编制配备相适应。如市练江河水务中心行政职责划转后，工作任务量减少，及时核减空余编制7名；市政府股票发行与证券中心工作任务量增加，及时核增了6名事业编制。

（三）找准症结，合理消化超编人员

围绕“如何积极稳慎消化超编人员”，市、县党委编办认真分析超编原因，研判人员年龄结构，多措并举消化超编人员。针对人员超编的党政部门，主要依靠严控新增、只出不进、自然减员等措施消化超编；对于工作任务重而且急需人员补充的部门，通过从其他系统调剂编制予以保障。截至2021年6月，市直5个超编党政机关有7名行政人员办理了退休手续，空出行政编制用于消化超编人员；及时为工信部门调剂编制，合理解决行政部门超编问题。针对人员超编的事业单位，主要采取以下措施：一是自然减员，空出的事业编制全部用于消化超编，而且超编单位未消化完超编人员的不得办理进人手续。二是鼓励同系统内空编单位进人从超编单位调剂解决，通过人员合理流动，促进超编单位消化人员。如交通运输系统内，市道路运输服务中心通过公开选拔方式从公路事业发展中心超编人员中选聘6名专业技术人员。三是结合市委市政府中心工作，在控制编制总量原则下，实行编制动态调整，适当通过调剂编制的方法解决超编问题。四是市、县党委编办创新人才编制管理机制，将腾挪出来的编制资源用于保障事业单位引进高层次人才，为公益服务能力急需提升的事业单位开辟绿色通道，鼓励单位在满编、超编的情况下动态使用人才编制引进高层次创新和急需紧缺型人才，不断优化干部队伍年龄和知识结构，推动提升履职服务能力。

（四）凝聚合力，推动改革见实效

针对人员安置融合过程中思想不稳定问题，市、县党委编办会同主管部门及时深入涉改单位，通过召开涉改单位职工代表座谈会，对机构编制改革文件及有关改革政策进行详细解读，帮助涉改职工消除疑虑；针对事业单位履职能力不强、人员结构不匹配、职务职称待遇等深层次问题，利用分类推进事业单位改革领导小组会商机制，及时将人员融合问题通报组织、人社、财政等部门，在招才引智、干部消化、参照公务员法管理规范等方面予以支持，持续助力化解重难点，推动提升事业单位履职服务能力。

五、对改革评估问效工作的思考

（一）转变评估问效思维观念

在承担行政职能事业单位改革评估问效工作中，单位态度是积极的，取得成效是实在的，这也使我们对改革评估问效工作有了更深刻的认识。一是在思想观念上有新的认识。评估问效是将各项改革工作扎实落地的必要手段，推动提升各单位履职能力，也是机构编制部门为人民服务的生动体现。二是评估问效不是简单的汇报、总结，它需要机构编制部门有足够的责任心和耐心，对每一项机构编制事项调整都要一追到底、一问到底，直至工作落到实处。三是要强化责任担当，把工作实效纳入机构编制工作目标考核，扎实推进机构编制评估问效工作。

（二）增强机构编制工作的权威性

市、县党委编办在改革中反复征求主管部门及涉改单位意见，并尽力协调促使划出部门与划入部门意见一致。但在评估问效过程中仍发现部分部门存在行政职权事项划转落实不到位、实际业务开展与职能划转不同步等落实不力问题，违反了机构编制工作纪律。在改革中，机构编制部门要采用多种方式加大对机构编制事项评估问效工作的宣传力度，提高单位对机构编制评估问效工作重要性的认识，提高机构编制评估问效的影响力和执行力。同时，也要进一步加大评估问效力度，完善事后监管路径，将评估问效结果运用于单位“三定”规定修订完善、机构编制日常管理和动态调整中，适当加大惩戒力度，进一步强化“编制就是法制”的意识，维护机构编制工作的严肃性和权威性。

（三）加强与改革各方沟通协作

承担行政职能事业单位的改革从深层次上看就是职能体系与事业单位布局的调整，涉及机构撤并、人员划转、编制配备、领导干部配备、职称待遇调整等多方面问题，部分事项超出了机构编制部门职责范围。机构编制部门作为改革牵头部门，在改革落实过程中积极发挥牵头作用。一是充分发挥分类推进事业单位改革领导小组的作用，及时将各类复杂问题通报到相关部门，协调各成员单位配套相关政策措施，有效推进改革实施及问题化解。二是做好与主管部门沟通工作，制定好改革最优路线；做好与涉改事业单位沟通，对于干部职工重点关注的改革政策、人员安置等事项要进行专题讲解，引导化解改革中不稳定因素；注重理顺行政部门与所属事业单位关系，推动涉改事业单位运行顺畅。在以后的改革中，机构编制部门应加强与改革各方的沟通协调，凝聚改革合力，不断推动各项改革措施落地见效。

（四）提升机构编制管理的科学化水平

一是施策要精准，实施方案要科学有效。着眼各涉改事业单位具体情况，从机构现状、历史沿革、政策依据、效果预测等方面分析研判，严格按照改革政策要求，牢牢把握关键环节和政策重点，与主管部门反复沟通，以实际效果为导向，科学周密制定改革方案，并做好方案评估论证，确保各涉改单位采用相适应的改革方式推进改革，最大限度减少改革落实阻力。二是拓展前瞻性思维，推动改革落地见效。依托机构编制实名制管理系统，加强对改革相关单位数据的分析研判，对改革实施方案可能带来的超缺编、人员融合，以及分流人员性别、年龄、学历等情况进行分析研判，及时做好应对预案；同时以机构编制年报数据为基础，结合政府职能转变要求和趋势，测算涉改单位可用编制控制数，有序推进人员招录和调整，推动涉改事业单位提高公共服务供给能力，提升机构编制资源使用效益。