探索构建协作联动长效机制 强化机构编制监督检查力量

河南省滑县县委编办课题组

一、新形势下加强机构编制监督检查的重要性

机构编制资源是重要的政治资源、执政资源，机构编制工作是合理配置党的执政资源、加强党的执政能力和国家政权建设的一项基础性工作，不仅关系到上层建筑，还与经济基础密不可分。机构编制管理工作包含决策、执行、反馈评估、再决策、再执行，在这整个过程中监督检查都发挥着重要作用。因此，加强机构编制监督检查既能有力推进机构编制管理法定化建设，又能促进机构编制管理提高多样化层次和成效落地。

监督检查工作是机构编制系统监督体系的重要体现，也是党内监督体系的重要组成部分。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，要加强党对机构编制的统一领导，推进机构编制法定化。因此，适应机构编制工作体制新职责新定位，规范和完善机构编制工作，机构编制监督检查显得尤为重要。

2019年8月，中共中央印发《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》），这是第一部全方位系统化规范党领导机构编制工作的专门法规，是机构编制工作遵循的“基本法”。《条例》规定：“各级机构编制委员会及其办公室应当按照相应权限，对机构编制工作规定贯彻落实情况进行监督检查，纠正违纪违法行为，并按照有关规定向本级党委提出问责建议。”这充分体现了习近平总书记关于深化党和国家机构改革、机构编制工作的重要论述，明确了机构编制工作的运行机制，切实加强了机构编制监督检查顶层设计，也为机构编制监督检查工作提供了制度遵循。

2020年11月《机构编制监督检查工作办法》（以下简称《办法》）正式发布，进一步规范了监督检查工作，同时《机构编制报告制度实施办法（试行）》（以下简称《报告制度》）等法规制度的相继颁布，加强了监督检查制度建设，是机构编制管理法制化进程的重要突破，更加明确了“编制就是法制”，对机构编制监督检查工作提出了新的、更高的要求。在新形势下，如何履行好机构编制监督职责，落实好机构编制法定化要求，巩固机构改革成果，建立长效机制，是摆在机构编制部门面前的新挑战。

二、新形势下机构编制监督检查工作的基本内涵

监督检查，从字面看包含两层意思，监督和检查。机构编制监督检查，就是机构编制部门对机构编制管理对象进行监督检查的过程，具体包括检查机构编制方针政策、法律法规、规章制度、重大决策的执行情况，督促落实机构编制管理政策规定、纠正违纪违法行为、严肃机构编制纪律、维护机构编制权威。

机构编制监督检查的主体是各级机构编制委员会及其办公室，对象是各级党委机关、政府机关，人大、政协、检察、审判、监察机关，各民主党派机关、群团机关和事业单位，机构编制管理机关。重点内容涉及五个方面：一是坚持党管机构编制情况。主要是党委（党组）是否坚持党的领导、严格贯彻落实党中央关于机构编制工作的方针政策和决策部署，是否按照规定要求请示报告机构编制事项，在落实机构编制事项时是否坚持民主集中制、参与决策讨论，是否有“条条干预”情况。二是落实机构改革情况。机构改革方案是否存在未严格按照要求开展工作、讨价还价、变相搞变通等情况。三是规范机构编制管理的情况。机构编制工作对相关党内法规、法律法规、政策规定的贯彻执行情况，机构限额和编制总量控制情况，以及机构编制管理权限和审核监督问责等情况。四是严格执行“三定”规定情况。机关、事业单位职能配置、机构设置、人员编制、领导职数配备等是否严格按照“三定”规定。五是严肃机构编制纪律情况。主要是机构编制举报受理和查处违反机构编制规定行为等的情况。

新形势下的机构编制监督检查工作要求我们大胆创新，以理论创新指导监督检查工作实践，不断优化完善工作机制、流程，不断提高工作水平，加强机构编制各工作机构之间，以及与外部和其他有关部门的协调配合，创新工作方法，探索机构编制执行情况评估的多样化，增强督查工作效果。

三、研究的主要内容和方式

（一）研究的主要内容

机构编制部门负责推进党和国家行政管理体制机制改革工作。近年来，党和政府机构改革及其他重点难点改革任务圆满完成，机构编制监督检查工作也面临着更加严峻的挑战和要求，各部门“三定”规定落实情况，机构编制法律法规执行情况，是否存在“两面”现象，是否有违规设置部门、挂牌、增加领导职数，是否有“条条干预”情况等，这些都是我们需要研究的内容。

（二）研究方法

资料分析法：研读机构编制管理、监督检查方面的法规制度文件，收集整理上级部门下发的有关业务指导材料，查阅近年来的党政机构改革方案，37个限额部门、23个乡镇和街道“三定”规定，以及近两年来机构编制审计方面的资料，通过编办内部股室之间业务交流，与职能部门开展座谈等等，掌握第一手的资料。深入分析滑县机构编制监督检查遇到的问题和主要的原因，探索合理有效的解决方法。

文献研究法：收集研读国内有关机构编制监督检查方面的文献资料，整理分析机构编制监督检查方面的最新理论、创新做法和先进经验，为县级机构编制监督检查工作提供理论指导和方法借鉴。

实地调查法：选取了滑县新设或重新组建的6个政府组成部门以及6个重点乡镇和街道办，通过查阅资料、实地走访、调查访问、座谈交流等方式，调研机构编制法规制度、“三定”规定执行情况，机构设置、人员编制、部门挂牌运行等情况，全面深入了解县级机构编制监督检查的现状，剖析遇到的困难和问题，从而寻求破解之道，规范机构编制监督检查工作。

四、机构编制监督检查工作的现状

党和国家机构改革后，按照上级精神，滑县县委编办归口县委组织部管理。设五个内设机构：综合股、政策法规股（行政体制改革股）、机构编制管理股、监督检查股、事业单位登记股。监督检查股主要承担机构编制监督检查工作，负责监督检查机构编制法律法规和政治执行情况，各部门“三定”规定的落实情况，跟踪督查机构改革方案的落实情况，开展机构编制违规违纪的预防教育、检举投诉、处理处罚等工作，组织实施机构编制审计工作，与组织、财政、人社、审计等多部门间的联动协作，建立健全机构编制监督检查工作制度等的工作。

经过几年的探索和实践，滑县机构编制监督检查工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，突出教育预防与监督检查相结合、督促整改与完善制度相结合，走出了一条特色创新之路。一是协同相关部门建立联动审查机制，完善人员流动管理台账，健全人员一对一、部门多对一工作制度。严格管理人员编制办事流程，深入剖析机构编制管理工作中存在的问题，严格履行机构编制审核程序，明确规范人员进、出流动管理和具体操作程序，建立健全管好、管住人员流动的长效机制。二是持续开展机构编制审计工作。与组织、审计等部门联合开展审计工作，对机构编制管理执行情况进行审计，注重加强对机构编制执行情况审计结果的规范运用，切实推动全县领导干部自觉执行机构编制规定，不断提高机构编制管理水平，提高领导干部机构编制法律法规知识水平，进一步强化机构编制管理刚性约束。三是加强机构编制法律法规宣传工作。严格落实《条例》《报告制度》《办法》等规定要求，通过发放机构编制监督检查宣传手册和典型案例展示等方式，广泛普及机构编制知识，加强预防教育。四是严厉查处机构编制违规违纪行为。落实中央巡视整改要求，治理“三超两乱”，贯彻习近平总书记关于严禁“条条干预”重要指示精神，对超审批权限设置机构、“条条干预”等问题开展自查自纠，建立工作台账，健全工作机制，加大监督检查力度，进一步筑牢不可触碰的机构编制纪律底线。

五、监督检查工作存在的问题及原因

（一）机构编制法制化意识缺乏

党和国家机构改革后，虽然各单位领导班子学习了部门“三定”规定、《条例》《报告制度》、机构编制监督检查宣传手册等法规制度文件，但仍有个别部门或单位，对机构编制制度一知半解，对本部门或单位“三定”规定学习不够深入透彻，对新时期加强机构编制管理的重要意义认识不到位，对机构编制纪律规定理解存在偏差，导致片面强调本部门、本单位面临的困难，单位内部人员混编混岗、违规增设机构、人员管理不规范等现象。从机构编制监督检查工作角度来说，实践工作与法规制度中关于监督检查工作的要求还有差距。

（二）监督检查力量薄弱，方式方法单一

机构编制监督检查主要依靠单位定期自查、多单位联合开展的经济责任审计、“12310”举报电话等等提供的线索进行大都是被动式或者参与配合式，方法略显单一。虽然多部门联合审计时会结合实地调查，但往往机构一看、问卷一填、访谈一问就走了，对被审计单位的机构设置、人员配备使用以及机构相关人员对机构编制法律知晓情况的了解不够全面。主动牵头开展机构编制监督检查缺乏，没有根据单位的不同科学地制定监督检查方案、安排工作。在具体工作开展中，主要运用传统的方法，创新性不足。如在审计工作中，主要采用比对机构编制管理台账、签到册和工资花名册，查阅纸质资料等的方法，工作效率不高。访问座谈时，主要访谈对象为分管领导或者熟悉业务的工作人员，未涉及其他人员，对被审计单位的了解不全面。

（三）部门之间未建立良好的协调机制

在机构编制管理链条上，编制、人社、财政、组织、审计、纪检监察等部门都发挥着重要作用，尤其是在机构编制监督检查工作方面，必须依靠相关部门的协作配合。光靠机构编制部门自身的监督检查手段，不仅耗费人力，难以长期坚持，而且由于缺少处罚措施，很难对管理对象形成有效制约。虽然在机构编制核查与审计工作中，会与有关部门相互配合共同完成阶段性重点工作任务，但日常工作的联系并不紧密，有时处于各管各的事，互不了解、互不通气的状态。如在对超审批权限设置机构等问题进核查时，配备干部的权限在组织部门，造成编制部门对单位是否存在超职数配备领导干部问题不能很好地了解。

（四）监督检查“后半篇文章”受到阻碍

虽然在监督检查过程中发现了一些问题，但在实际工作中，如何行之有效地处理机构编制违规违纪问题却遇到了考验。比如通过自查、审计等发现的机构编制问题，单位也给出了解决办法、打了报告，但后期追踪很少，未深入有关单位开展“回头看”，后续整改的怎么样，是否存在“纸上”整改，没有很好地形成监督检查工作闭环，造成个别单位对机构编制问题整改工作不够重视，甚至存在走过场现象。此外，受到编制部门职责权限限制，对发现的问题不敢较真碰硬，对于违反机构编制纪律的单位和个人主要处理手段是约谈教育、限期整改等，和组织部门、纪检监察等部门的配合少之又少，造成处理措施不强硬，有时候很难起到监督的作用，机构编制监督检查工作高压线的震慑效力十分有限。

（五）监督检查队伍建设不足

编制部门肩负着行政管理体制改革、党政群机构改革、事业单位分类改革以及机构编制日常管理和监督检查等工作，责任重大任务繁重。县级编办编制配备少，人员有限力量偏弱，监督检查人员仅有1～2人，而且还身兼数职，导致工作力不从心，只能将有限的精力投入到监督检查上。同时，由于各单位尤其是乡镇人员少人事变动频繁，负责机构编制的专职人员少之又少，而且存在这个人刚熟悉了机构编制工作业务，很快又换人了，一切又要从头再来，从而增加了监督检查工作的压力，无法深入开展工作，难以保证常态化。

六、加强机构编制监督检查工作的对策和建议

（一）要不断增强机构编制法制化意识

目前机构编制法规制度日趋完善，相继出台了《条例》《报告制度》《办法》等，习近平总书记也多次在不同场合对机构编制工作作出了重要指示，这就要求广大党员干部带头学习，不仅要动口动手，更要入脑入心。各单位领导班子，尤其是“一把手”，要学深学透，掌握好“大盘子”。此外各单位人事专干、具体负责人员也要对业务内的机构编制知识进行详细的学习，从而更好地指导工作。将机构编制法规知识的学习宣传教育纳入党校教育，作为必修课程，教育各级党员干部和学员不触纪律高压线，时刻践行党中央关于机构编制工作的方针政策和决策部署。此外，印发《机构编制监督检查典型案例选编》和《机构编制监督检查宣传手册》等，广泛宣传普及机构编制知识，加强机构编制法制化意识。

（二）要主动创新监督检查方式

除了机构编制常规检查、联合检查之外，还要加强专项检查，特别是党和国家机构改革、事业单位改革完成之后，对单位挂牌、内设机构设置、领导职数配备、人员转隶等情况开展专项检查，突出主动性和真实性。增加对机关事业单位的随机抽查次数，不定时暗访，全面掌握被督查单位的真实情况。各单位各部门也要增强自身建设，提高认识，对本单位机构和人员编制情况进行自查，并形成阶段性的自查报告，这样有利于编制部门更好地了解相关政策和法律法规执行情况，从而提供指导意见。此外，发挥群众监督的作用，对于适宜公开的机构编制政策法规制度及其有关内容、办理程序等，及时向社会公开，接受群众监督。

（三）要探索强化监督检查协作联动机制

一是形成督查合力。监督检查工作涉及多方面力量的配合，仅依靠编制部门难以取得好的成效。在编制部门内部，要加强业务科室之间的沟通交流、协作配合，完善各科室相互间沟通配合的业务流程和工作程序。同时要加强与组织、人社、财政、纪检监察、巡察和审计等部门的协作，各部门根据职能各司其职、分工负责，相互约束，形成监督检查联合。二是加强结果运用。对机构编制监督检查中发现的问题，要加强与纪检监察、组织部门的配合协作解决，对违反《条例》等法律法规的行为严肃查处。对重要或典型的案件，要及时组织各部门力量联合调查，严厉惩处，确保监督检查取得成效，维护其权威性。同时要加强与组织部门配合，将监督检查结果运用到干部调配与考核、评比表彰、干部监督等中去。三是探索新闻舆论监督，形成与媒体的监督合力。通过加强与新闻媒体协作配合，宣传机构编制法律法规和相关政策、目前工作的进展情况，正确引导社会舆论，把握舆论导向。

（四）要建立健全监督检查工作机制

充分发辉“党建+机构编制”的引领作用，做好新时代机构编制监督检查工作，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，促进党建与监督检查业务工作相融合。在查处有关机构编制违规违纪行为时，坚持党建引领，充分发挥党员领导干部的模范带头作用，下沉基层一线，扎实开展调研，对单位和个人出现的违规违纪行为，要追究党组织负责人的有关责任。充分利用“互联网+机构编制”，促进业务工作不断提升，积极推进机关事业单位机构编制管理与人员管理、工资待遇核定、工资待遇发放、财政预决算管理、养老工伤保险等信息系统之间的对接联网和有效整合。依托实名制数据库，加强与政务数据平台的融合，实现数据共享，增强督查检查工作的科学性、针对性和实效性。

（五）要切实加强监督检查队伍建设

一是探索建立自上而下的监督检查人才库，由机构编制部门为主力，吸纳组织、人社、财政、审计、巡察、纪检监察等部门的业务专干，同时涵盖乡镇纪委部门、人事专员，共同形成监督检查的“大督查网”。二是加强业务培训，对近年来印发的《条例》《办法》等法规制度文件和机构编制相关政策等，由专家向各单位人事专员进行统一讲解和解答疑惑，扩大培训覆盖面，强化业务指导和培训。三是不断提高监督检查工作人员的业务水平和工作素质，坚持以人民为中心的发展理念，实事求是走群众路线，积极进取、担当作为、敢于创新，以昂扬的斗志和不断创新的精神投入到机构编制监督检查工作中来，切实做好新形势下机构编制工作。