高校工会参与民主管理的困境溯源与实践指向

王凌鸿

(陕西工运学院 教研中心，陕西 西安 710003)

民主是法治的前提和基础，民主管理是政治文明的本质要求。从党的十一届三中全会提出“为了保障人民民主，必须使民主制度化、法律化”，到十九大报告强调“要健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”，人民群众以制度化的方式参与具体事务的管理和监督已成为必然趋势。高校民主管理是高校教职工和其他利益相关群体对高校管理事务行使民主管理权利的制度及实践活动的总称[1]。高校实行民主管理既是推动高等教育领域民主政治进程的重要保证，也是高校实现内部治理现代化、内涵式发展的重要措施。2021年3月，习近平总书记在看望参加政协会议的教育界委员时强调，要围绕建设高质量教育体系，统筹推进办学模式、管理体制改革。高校工会是党领导下的群众组织，有责任深入研究新时期参与高校民主管理面临的困境以及对策，就更好地引领教职工参与民主管理、加快现代大学治理体系建设、推进社会主义民主政治做出有益的探索。

一、高校工会参与民主管理的必要性

(一)社会主义民主政治建设的必然选择

党的十九届四中全会作出了“坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”的决定，并将“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道”作为新时期社会主义民主政治建设的方向和目标。对于如何发展社会主义民主，习近平总书记强调“要推进基层民主建设，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度”[2]。高校历来是新思想、新理念的发源地，高校民主管理是社会主义民主政治建设的重要组成部分，对整个社会的民主政治建设起着一定的引领示范作用[3]。作为教职工代表大会的组织工作机构，高校工会可以通过广泛联系群众、凝聚中坚力量，助推高校改革发展；通过推进协商民主，保障源头参与的实效；通过健全体制机制，畅通基层民主治理路径。发挥好高校工会在高校民主政治建设中的作用，不断完善高校民主管理的运行机制，破除基层民主建设中制度不彰、体系不全等沉疴积弊，这本身也是社会主义民主政治建设的核心价值所在。

(二)高校内部治理结构改革的必然要求

2015年国务院颁布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，将完善高校内部治理结构确立为高等教育的一项重要改革任务。在“双一流”背景下，高校治理结构逐渐向多元主体协同治理方向发展，形成了由政治权力、行政权力、学术权力和民主管理权力共同构成的权力结构体系[4]。完善高校内部治理结构的目标就是要进一步理顺各方利益主体之间的关系，以达到权力结构上的协调和均衡[5]，使各方主体既权责明晰又协同合作，形成较为完善的管理和监督机制，使内部治理更为高效[6]。而高校工会既是内部治理结构的主体之一，也是多元治理主体间的纽带，能够通过保障各方参与治理、优化民主管理机制、疏通民主议事渠道，为各方主体搭建沟通对话和平等协商的平台，缓和或化解各方利益主体矛盾，使其目标一致、良好互动，从而促进治理效率的改善和提升，实现高等教育高质量、内涵式发展。因此，高校工会参与民主管理对于推动建立现代化大学治理格局起着不可替代的作用。

(三)党对工会工作要求的必然回应

习近平总书记指出：“办好我国高等教育，必须坚持党的领导，牢牢掌握党对高校工作的领导权。”[7]首先要清醒地认识到，党对高校工作的全面领导贯穿在包括政治方向、战略规划、思想意识和群团工作的各方面、全过程[8]。其次，党和国家“支持群团组织在社会主义民主中发挥作用”[9]，这为高校工会参与民主管理提供了清晰的政策指引。如何参与高校民主建设，切实保障教职工知情权、参与权、表达权和监督权，确保党政主体决策的有效性和公平性，是当前高校工会迫切需要解决的问题，也是充分发挥高校工会职能、推进党的群团改革的现实需要。高校民主管理因时代进步、社会发展、群众意识觉醒等外在条件的变化亟需改革创新。高校工会对民主管理建设的推动，不仅体现在其四项基本职能的发挥和教代会组织载体的属性，同时也为教职员工参与管理决策和表达自身诉求搭建平台，有利于形成“党委治校、校长负责、教授治学、民主管理”的内部治理结构样态，是在党的领导下推进高校工会工作创新的生动实践。

二、高校工会参与民主管理工作的现状考察

为了解当前高校工会参与民主管理工作的情况，2021年3月至5月，本研究选取了西安市6所高校开展调查，其中包括2所部属重点高校、2所普通高校、2所职业院校(分别称为高校A、高校B、高校C、高校D、高校E、高校F)。调研采用问卷调查和个人访谈两种方式相结合。问卷内容主要围绕高校民主管理和高校工会建设情况设计，分为五个方面：高校工会基本情况、民主管理机构及人员设置情况、民主管理制度建设情况、工会参与民主管理工作开展情况和民主管理信息化建设情况。问卷调查对象包括高校工会委员、教代会专委、高校工会负责民主管理工作的专职干部及部分普通教职工，共发放问卷180份，回收有效问卷172份，有效率95.6%。调研期间现场访谈6人、电话访谈9人，以弥补问卷调查的不足。调研结果分析如下：

(一)高校工会参与民主管理工作的现状

1.民主管理组织机构基本完善

首先，工会组织全覆盖。《中国工会章程》第2条规定，职工加入工会，由本人申请。根据工会组织和工会工作发展状况统计公报中的数据，2012年全国职工入会率为80.1%[10]。本次调研选取的6所高校工会会员数量在900到5910人之间，职工入会率均达到100%，远高于2012年全国职工入会率，实现了工会组织全覆盖。其次，工会组织机构健全。《工会法》第9条规定，各级工会委员会由会员大会或者会员代表大会民主选举产生。本次调查的6所高校均依法选举产生了工会委员会，并作为学校群团组织的一部分设立为独立部门。工会除设有常委会和办公室之外，还分别下设了分工会，其中基层工会数最多的是高校A，有31个分工会；最少的是高校F，有13个分工会。第三，6所高校的校级工会人员编制从3人到11人不等，均设置了相应的行政级别，并制定了相应的岗位职责。(见表1)

表1 6所高校工会基本情况统计表

此外，调查显示，6所高校根据教代会的职权，结合各自实际情况，在教代会下设了专门委员会，其中建立教代会民主管理工作委员会的有4所高校，占被调查总数的66.7%；建立教代会提案工作委员会的高校有5所，占总数的83.3%。每所高校的教代会专委会均配备了人数不等的委员，并设置了主任、副主任及委员三个职级。教代会专委会的主任主要由校工会副主席兼任。(见表2)

表2 6所高校工会委员会及教代会专委会情况统计表

总体来说，各院校民主管理组织机构建设基本完善，能够体现出民主原则和民主程序，其中部属重点高校工会的民主管理组织机构设置更为规范，人员配置更为充裕，分工也更细致。

2.民主管理制度体系不断健全

1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》明确要求“建立和健全教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督”，同年，教育部、中国教育工会全国委员会颁布《高等学校教职工代表大会暂行条例》。各高校以此为范本，根据工作实际建立并逐步完善各校教代会制度，对各自的教代会规范和标准作出了具体规定[11]。本次调研的6所高校均制定了《教职工代表大会实施办法》，5所高校制定了《基层工会会员代表大会条例》，4所高校制定了《提案工作实施办法》等基本的民主管理制度。为了全面落实各高校章程，切实加强学校民主管理和监督，部分高校还补充制定了相关制度，其中3所高校制定了《二级教职工代表大会实施细则》；3所高校制定了《工会基层组织选举工作条例》；高校A在《提案工作实施办法》基础上还制定了《提案征集办法》和《优秀提案评选办法》，并据此评选优秀提案、提案承办先进单位和优秀提案组织单位；高校D在《工会基层组织选举工作条例》基础上制定了《工会基层分会委员、分会主席替补程序》(见图1)。在基本制度框架下，6所高校均能依法依规通过选举产生各级教代会代表，并按时组织召开教代会及工代会。由此可以看出，本次调查的6所高校已经建立了一系列民主管理的基本制度，民主管理工作制度化、规范化取得初步成效。

图1 6所高校民主管理制度统计

3.民主管理信息化模式开启

信息技术的发展使互联网嵌入人们的工作和生活，成为一种思维、一种文化，影响着社会形态和生存方式[12]。“互联网+工会”是以工会大数据为应用基础，将工会工作和互联网技术相互融合，形成资源高效集约的智慧化服务体系[13]。将互联网建设成高校民主管理和监督的信息桥梁，既是形势所趋，又是“打造网上网下相互促进、有机融合的群团工作新格局”的必然要求。调查显示，这6所高校工会均能不同程度地运用现代化网络媒介开展民主管理相关工作，6所高校都设置了工会网页，其中高校C和高校E分别在工会网页设置了民主管理专栏，其余4所高校设置了教代会工作专栏，用于发布该高校与教代会工作相关的政策制度、工作报告、组织机构概况和下载提案申请表等相关表格。各高校还利用微信群、QQ群来发布通知公告、汇总各类信息、网上答疑解惑等，初步实现工会网上工作延伸到基层工会组织，服务对象覆盖到基层教职工，增强了信息传递的透明度和实效性。(见图2)

图2 6所高校民主管理信息化建设情况统计

(二)高校工会参与民主管理工作面临的问题

1.专职人员数量不足，民主意识不强

一方面，长期以来，高校工会专职人员数量不足是基本共识[14]，此次调查也印证了这一观点。《中国工会章程》第25条规定，职工200人以上企、事业单位的工会设专职工会主席，而国内各高校的惯例是校工会主席由1名党委副书记或副校长兼任[11]。本次调查的6所高校，仅高校A和高校B设置了专职工会主席，其余4所均由党委副书记兼任，还有部分高校未设专职副主席。6所高校分管民主管理和民主监督工作的主要是校工会主席或者校工会副主席，但均为兼职。加之6所高校的校级工会干部编制为3到11人不等，相当于一个校级专职工会干部要服务450余名会员，其中高校A工会会员与工会专职人员的比例最高，达到844∶1(见表1)。然而在编制不足的情况下，工会却承担着繁杂的事务性工作，除了发放福利、举办文体活动，还要参与其他涉及职工切身利益的工作，包括困难帮扶、子女入学、住房分配等等，真正能够用于参与民主管理和开展民主管理相关工作的人手和精力有限。另一方面，高校工会专职工作人员学科背景为法律专业的仅占22.7%，且有82.4%的人员是转岗而来。63.6%的受访者表示，现有高校工会人员对工会法规缺乏全面系统的认识，民主治校意识不强，推动民主管理工作深化和形成民主治校氛围的能力不足。

2.实践能力较弱，形式大于内容

首先，高校工会工作的重点没有放在民主管理方面。工会工作偏重服务职能发挥的问题已经由来已久[15]，从此次调研中也可见一斑。以高校D为例，这是一所普通本科院校，2020年校工会共发布了27条工作动态，其中关于各类文娱活动的最多，有15条，占到总数的55.6%；关于福利发放和慰问职工的有6条，占22.2%；关于党建活动的有4条，占14.8%；关于民主管理相关工作的只有2条，仅占7.4%。其次，尽管6所高校已经搭建了民主管理制度的基本框架，并能按时召开教代会及工代会，但78.2%的受调查者认为教代会未能充分发挥民主管理和民主监督的作用。究其原因，40.7%的人认为是对民主管理和民主监督的认识不足；32.6%的人认为是因教学科研压力大而无暇顾及；26.7%的人认为党委对民主管理机制建设不够重视。此外，教代会团长联席会议是源头参与学校发展规划、制度机制、财务规划等重大决策制定的重要渠道，也是实现民主管理和民主监督的重要手段，但受调查的6所高校仅有高校A和高校C建立了这一机制，仅占总数的33.3%。再者，6所高校工会都开展了提案征集和整理工作，但仅有其中3所(高校A、高校B、高校E)公布提案办理结果，而对优秀提案、提案承办先进单位和优秀提案组织单位进行评选表彰的仅高校A一所。各高校的提案内容，与学校建设和发展相关的也仅占30.3%。最后，2020年度开展与民主管理工作相关培训和活动的只有高校B，举办了群众路线教育实践讲座。(见图3)

图3 6所高校工会参与民主管理工作开展情况统计

3.信息单向传递，反馈能力不足

加强信息化建设是党中央和全国总工会对各级工会开展工作的新要求，然而当前高校工会在网上服务平台建设和互联网群众工作方面亟待创新。一方面，虽然各高校工会网上服务平台建设已初见成效，但对互联网技术的运用还很不充分， 特别是在智慧工会建设方面较为欠缺，制约了网上民主管理工作向纵深发展。调查发现，工会网页平台的受众虽然广泛， 但主要是信息的单向传递；微信群和QQ群虽然具有双向互动性与即时性特征，但参与沟通的人员数量有限。真正想要打破信息壁垒，最大限度地把高校教职工组织动员起来，让他们能够轻松、便捷参与民主管理工作，高效、精准获取相关信息，还有赖于智慧工会系统的建设。然而此次调查中仅有高校A建立了智慧工会系统。调查显示，即使在已经建立了智慧工会系统的高校A中，仍有86.4%的普通教职工表示对其并不了解，92.7%的普通教职工表示从未使用过该系统。另一方面，在互联网群众工作中，高校工会信息统筹和反馈能力不足，工作开展的效果不理想。6所高校中仅高校A设置了网上提案系统；仅有高校B和高校D设置了校务公开专栏，也只有这2所高校制定了详尽的《信息公开实施细则》。(见图2)

三、高校工会参与民主管理的困境溯源

当前高校工会参与民主管理的现实情况与理想状态仍有较大差距，其中既有高校工会、教职工等参与主体自身的原因，也有参与制度、参与途径、参与回应等方面的原因。具体分析如下：

(一)参与主体方面

高校工会以党委领导为主，同时也接受上级工会组织的领导。虽然调查结果显示，83.5%的工会干部认为高校工会的组织地位相较过去有所提高，但高校工会干部人员构成仍主要以兼职形式存在，多由不同部门、层级组织内的人员“整合”而成，其个人的思想和行为势必受到所在组织的影响，高校工会的议事规则又多是协商性的，其权力的“软、弱”、效率的“散、慢”弱化了高校工会按照教职工意愿开展工作的独立性，因而未能赢得教职工的充分信任，这就使高校工会参与民主管理缺少来自于教职工的内生动力。

从另一个角度来看，教职工参与高校管理的积极性与其自身的参与意识正向相关，高校工会需要大力加强教育和引导。当前我国高等教育正处于“双一流”建设的关键时期，专任教师科研和教学任务日益繁重，需要投身于学科和学术领域并付出持续努力，其结果就是作为高校工会会员主体的专任教师对民主管理事务的脱离与一知半解，缺乏参与民主管理的热情与信心。要想教职工树立正确的民主参与意识，高校工会肩负重要责任。然而本次调研发现，6所高校中仅有高校B在2020年度面向教职工开展了一次与民主管理工作相关的培训。高校工会因其自身对于民主管理的价值内涵认识模糊，未能充分发挥思想引领的作用，并未完全承担起教育者和执行者的责任，导致民主参与的相关培训缺乏，教职工深入实践民主参与的机会更是少之又少，难以贯彻高校治理体系和治理能力现代化的理念精神。

(二)参与制度方面

首先，高校工会参与民主管理的核心是引领教职工及其他利益相关群体参与高校事务决策，那么相关法律规范是重要制度依据。虽然《工会法》《中国工会章程》《学校教职工代表大会规定》等一系列法律规范的出台为高校工会参与民主管理提供了上层制度框架，但这些规范仅散见于部分条款之中，使得高校工会参与民主管理存在制度保障上的立法抽象和制度落实上的操作性欠缺。

其次，高校工会参与民主管理的相关规范多见于《学校教职工代表大会规定》，这一规定属于法律规章，法律效力较低，难以从法律效力这一层面上充分保障高校工会在高校民主管理中的参与权。高校工会参与民主管理专项制度的缺失，是导致高校管理层忽视工会在民主管理工作中应有职权的重要原因之一，加剧了工会参与民主管理的难度。

再次，尽管此次调研的各高校均制定了《教职工代表大会实施办法》《二级教职工代表大会实施细则》《提案工作实施办法》《信息公开实施办法》等制度(见图1)，划定了教代会工作中高校工会的相应职责，但围绕各类型、各层次的决策，高校工会如何在决策动议、制定、执行等各个环节发挥应有的作用；工会源头征集的建议和意见是否被采纳、采纳后是否能获得反馈、由谁负责反馈；如何规范校务公开的内容、范围、时间和载体；如何增强民主监督的力度、广度、程度等问题，缺少具体可操作性的制度规范。更重要的是，当高校工会在民主管理工作中权力受损或对民主参与存在异议时，缺少相应的救济制度。法理学认为，权利与救济始终紧密相连，没有救济就没有权利[16]。仅对高校工会参与民主管理作出规定而缺少相应的救济制度，势必会导致高校工会参与民主管理程度偏低，引发高校工会参与民主管理职能的虚化。因此，制度缺失是当前高校工会参与民主管理积极性不高、实效性不强的重要原因。

(三)参与途径方面

近年来，高校工会在“双一流”建设中参与民主管理的途径更为开放和多元，包括教职工代表大会、教代会主席团联席会议、提案征集以及列席校务管理会议等(见图2)，对高校管理迈入治理体系和治理能力现代化具有促进作用。然而从历史沿革来看，高校的管理模式更多强调管理效率，体现出超稳定的秩序特点。高校管理权力的过多集中使得高校工会的基本职能常常受制于行政权力，异化为高校管理层的派出机构，处于既要有所作为又不能越位越线的尴尬境地，在各种权力机关的夹缝中艰难地开展工作[17]。这就使得目前高校工会参与民主管理的途径虽然有所增加，但有些仅停留在理论探讨的层面，有些即便付诸实际，也容易流于形式。具体分析如下：

途径一，教职工代表大会。高校工会是教职工代表大会的常设机构，负责教代会的组织和召开以及闭会期间的具体工作，但外部行政环境的压力和内部积极性的淡漠使教代会职权难以落实[18]。途径二，教代会主席团联席会议。虽然将教代会主席团联席会议机制引入高校民主管理实践的初衷是好的，但此次调查发现，6所高校中只有2所召开教代会主席团联席会议，仅占总数的三分之一，绝大多数高校没有建立健全相关机制，还停留在理论讨论的阶段。途径三，提案征集。当前部分高校管理层仍抱持着固有的“管理”观念，将教职工定义为被管理的客体[19]，轻视提案征集的作用，缺乏尊重教职工意愿和诉求的主体意识，提案征集前不公布相关的事项，征集过程中质疑或无视教职工的意见表达，征集后将建议意见束之高阁，无回应无反馈。途径四，列席校务管理会。从调研结果来看，有78.85%的受调查者认为这一途径的实效并不显著，访谈发现主要原因有三个：一是列席代表人数有限，且经过行政管理部门的慎重遴选；二是会议组织者与工会代表缺乏会前沟通，使得代表无法充分征集教职工意见；三是与会人员多为党政各级领导，出于对行政权力的畏惧以及其他诸多因素的考量，代表往往无法将意愿和诉求予以充分表达。

(四)参与回应方面

高校民主管理建设是所有高校发展中必须面对的问题，高校工会也势必要服务于这一改革大局。高校工会是管理层和教职工间的纽带，一方面自上而下参与行政工作，另一方面自下而上搭建教职工与管理层的沟通对话平台，不仅要让教职工能够畅所欲言、表达诉求，也应该对教职工民主参与的结果作出积极回应。现实中，提案反馈、信息公开、校务公开、智慧工会系统等是民主参与最主要的回应渠道，然而此次调查中，建立了提案系统的高校仅1所；对提案办理结果予以反馈的高校仅有3所；制定了《信息公开细则》的高校仅2所；建立了校务公开专栏的高校仅2所，建立了智慧工会系统的高校仅1所。由此可以看出，高校工会并未对教职工民主参与的结果予以积极回应。究其根本原因，一直以来我国高校主要采用的是科层制的组织体系和管理方式，形成了浓厚的行政文化氛围，教职工参与民主管理的空间有限，加上高校工会受限于传统工作模式，代表并维护教职工利益的能力羸弱，偏重于信息自上而下的单向传递，忽视了对教职工民主参与结果的回应，导致纽带作用静态失衡，使得民主管理工作形式大于内容。

另外，教职工对高校决策认识不足、参与民主管理积极性不高等问题也与高校工会的消极回应密切相关。高校工会在参与结果上的消极回应强化了教职工对民主参与的负面印象，使其认为民主参与仅仅是走过场，即使他们的利益诉求具有表达价值，但对高校决策并无实际影响。高校工会在参与结果上缺乏回应不仅影响其参与高校改革的效能，也无法充分保障教职工的权利，甚至造成教职工对高校工会的价值期许和组织认同的进一步弱化。

四、推进高校工会参与民主管理的实践指向

高校工会参与民主管理过程中面临的诸多困境不但严重挫伤其参与民主管理的积极性，而且难以有效实现高校高质量、内涵式发展，更与党推进国家治理体系和治理能力现代化的精神相违背。因此，需要从深化观念认同、推进制度建设、拓展参与途径和健全回应机制等方面推动高校工会参与民主管理。

(一)深化观念认同

首先，要进一步厘清党、政、工的关系。高校工会参与民主管理是一项以制度体系构建为基础的立体化工程，党委是高校工作的领导核心，负责把方向、做决策。高校工会和行政部门都是在党委领导下，参与相应的行政和学术事务的管理，两者之间是平等合作、协商对话的关系[20]。同时高校工会还负有团结引导教职工听党话、跟党走的政治责任，是行政的坚强后盾。但高校工会和行政职能不同，参与议事的范围和规则存在差异。进一步厘清党、政、工的关系，需要加强顶层设计，为高校工会更好地履行民主管理职责、深度参与高校协商治理和重大事项决策提供更为完善的制度政策支持保障。

其次，提升高校领导层、工会干部、教代会代表及教职工的自身素质是保障民主管理不断推进的关键。只有了解党和国家的方针政策，掌握民主管理的基本知识，知悉本校的工作目标，才能树立全局观念，更好地履行参与职能。高校工会可以通过开展针对各方治理主体的培训，提高党政领导的政策理论水平，增强工会干部队伍的“三性”，提高教代会代表的参政议政能力，强化教职工的民主参与意识，为推行高校民主管理奠定基础。

再次，高校工会迫切需要改变在教职工群众眼中“福利工会”的刻板印象，在民主进程中思考自身发展路径，形成新的组织适应和管理能力，正向助推高校民主管理开展。同时，高校工会应发挥思想阵地优势，加大对民主管理价值和作用的宣传，通过海报橱窗、学院广播、网络平台、院系工会委员会等途径进行广泛宣传；通过知识竞赛、专题报告等加强教育引导，营造民主氛围，提升民主意识，奠定民主管理底蕴。

(二)推进制度建设

首先，要提高高校工会参与民主管理制度的法律地位。《高等教育法》是高等教育领域中的基本法，法律地位较高，但其仅有第11条和第43条与民主管理工作相关。因此，可以考虑在现行《高等教育法》中增设部分章节或条款，进一步规范高校民主管理事务，增强高校民主制度的法律效力。另外，随着高校治理现代化进程的发展，国家可以依据《高等教育法》《工会法》的精神制定高校工会参与民主管理专项制度，以此充分保障高校工会参与民主管理的权益。

其次，要从法规和制度层面强化高校工会的职权落实和违规追责。《工会法》《中国工会章程》《普通高等学校基层组织工作条例》等为高校工会参与民主管理提供了法律支撑，但仍需弥补在执行环节和违规追责环节上的空白。这就需要在原有法律法规的基础之上，划定高校工会应有的民主管理权限和范围，增加对高校工会民主管理职权落实和执行的法律解释，完善法律追究条款，增加追究敷衍塞责的部门或个人法律责任的依据。

再次，高校应当制定工会参与民主管理的专项实施办法。当前关于高校工会参与民主管理的相关规定大多散见于高校制定的《教职工代表大会实施办法》《提案工作实施办法》《信息公开实施办法》当中，缺少系统规范的完整制度。因此，高校应加紧制定工会参与民主管理的专项实施办法，明确高校工会参与民主管理的内容、途径、结果反馈等事项，并健全保障救济制度，确保高校工会民主管理职权的落实。

(三)拓展参与途径

首先，教代会是高校实行民主管理的基本形式，除了完善制度层面的规范外，改革教代会运行机制是确保高校工会参与民主管理、实现依法民主治校必不可少的关键一环。一方面，应着力构建“党委领导、工会协同、职工参与”的教代会运行机制。大力推行教代会团长、专委会主席联席会例会机制，增强议事的民主性，提升决策的代表性，将党委“自上而下”指示和教职工“自下而上”呼声相结合，实现各方权力主体协商共治。另一方面，强化教代会闭会期间教职工的民主参与。通过建立校务公开季报制度、推进教职工代表列席校务会、教授治校等方式，强化教职工参与决策制定的全过程，实现民主管理目标、主体、路径全过程统一。

其次，在原有民主参与途径之外，顺应时代发展需要，积极拓展新的参与途径。一是推动高校民主管理途径由单向式向互动式转变。高校工会可以通过开展面对面调研、举办改革发展恳谈会等多种方式，邀请行政部门深入教学单位，为管理层和教职工创造头脑风暴、思路碰撞的机会，丰富信息沟通的渠道，为高校发展提供决策参考。二是建立高校决策咨询制度。2015年1月，中共中央印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，明确指出决策咨询制度是我国社会主义民主政治建设的重要内容。决策咨询制度的建立能够为发挥专家教授、社会精英、行业骨干在高校发展中的科学决策作用提供制度保障，有效提升高校管理能力和决策水平，助推“双一流”目标的实现。

(四)健全回应机制

首先，高校工会参与民主管理的根本目的是为了更好地解决高校内部治理中的法治问题，更好地维护教职工的切身利益。教职工参与民主管理是否有效，参与效果是重要的衡量标准之一，即教职工参与民主管理能对高校管理行为产生多大的影响。完善的回应机制能够保障教职工民主参与的有效性。教职工通过高校的回应了解其诉求是否受到关注，建议和意见能否被采纳，有助于教职工了解高校发展愿景，促进高校管理层与教职工之间良性互动。高校治理结构改革和教职工民主意识的增强，倒逼高校管理理念由“管理型”向“服务型”转变，要将教职工作为服务对象，通过协商对话解决问题，这对健全回应机制提出了刚性要求。

其次，回应机制的健全可从以下两个方面着手：一是完善校务公开机制。高校工会除了按照《关于全面推进校务公开工作的意见》积极落实校务公开的执行情况，更为重要的是与纪检监察部门共建校务公开评价和监督管理体系，组织监督与职工监督相辅相成，定期监督与日常监督缺一不可，化被动公开为主动公开，变结果公开为过程公开。二是扩大信息共享范围。高校工会要充分利用网络化信息平台，从源头改善决策信息分布不均的状况。例如，通过建立网上提案系统，增加提案内容、处理、结果的透明度；建立网上建言献策系统，高效收集教职工利益诉求；在线完成校务公开、民主评议干部等工作；借助OA系统权限和校园网IP段设定，对密级文本分层级分解分送，实现各校务信息公开最大化[21]，有效保障教职工的知情权、表达权和监督权，形成网上网下相互促进、有机融合的高校工会参与民主管理新格局。