集团职工代表大会制度建设的经验、困境与对策——以北京市为例

崔金琳，赵亮亮，丁 洁

(北京市工会干部学院 工会理论与职工教育研究所，北京 100054)

作者简介：崔金琳(1983—)，女，河南新乡人，管理学硕士，北京市工会干部学院工会理论与职工教育研究所副所长，讲师，研究方向为工会理论、民主管理。赵亮亮(1981—)，男，北京人，管理学硕士，北京市工会干部学院工会理论与职工教育研究所讲师，研究方向为工会理论、职工服务。丁洁(1982—)，女，山东日照人，管理学硕士，北京市工会干部学院工会理论与职工教育研究所副教授，研究方向为工会理论、民主管理。

一、研究背景及意义

当前，随着社会变革和员工权利意识的变化，劳资关系纠纷等问题日益突出，企事业单位要想提升管理水平、凝聚员工力量、提高市场竞争力，必须高度重视民主管理工作，保障劳动关系和谐稳定。党中央、国务院高度重视企事业单位民主管理制度建设和工作开展，出台了一系列法律法规和政策文件，对企事业单位实行民主管理进行了明确要求和规范。在党中央、国务院的高度重视和坚强领导下，各级工会组织牢记使命任务，积极履职尽责，大力推动中国特色企事业单位民主管理制度建设，保障职工的知情权、表达权、参与权和监督权[1]。其中，作为企事业单位民主管理基本形式的职工代表大会制度(以下简称“职代会”，引用法律法规政策原文的表述除外)在企事业单位改革发展稳定中发挥了不可替代的重要作用。集团型企业近年来在组织结构、管理制度和管控模式方面发生较大变化，职工队伍状况也发生了一系列深刻的结构性、规律性变化。以职代会为基本形式的民主管理如何更好地与公司治理相融合，在新形势下如何更好地发挥作用？多级职代会如何协调运作？如何提升职工代表的能力素质？这些都是新形势下民主管理研究与工会工作的重要课题。

北京是全国唯一一个既有服务业扩大开放综合试点，又有自贸试验片区的城市，汇聚了大量集团企业。北京集团企业总部数量一直领先全国，根据2020年中国总部经济国际高峰论坛公布的数据，北京拥有的总部企业数量高达3961家，超过半数的央企总部都在北京[2]，已连续8年位居全球城市榜首。集团型企业的增多，也给民主管理工作带来了新问题，如何解决集团型企业职代会未建制或走过场的问题，使职工真正实现民主参与、民主管理[3]，如何界定并发挥好各层级职代会的作用，成为了各集团型企业亟待解决的问题。

面对新形势新任务，北京市总工会主动作为、乘势而上，积极探索推进集团职代会制度建设。2015年，北京市总工会以贯彻落实习近平总书记在国有企业党的建设工作会议上的讲话精神为契机，决定在全市范围内推动建立集团职代会制度。2016年，北京市总工会和市国资委联合印发《关于加强国有及国有控股公司集团型职工代表大会制度建设的意见(试行)》①，对集团职代会制度建设的原则、目标、职权、组织和工作制度等提出了明确要求，并选定北汽、公交、燃气、首钢、中铁六局等14家市属国有集团企业作为第一批试点单位。2017年又印发《关于加强国有及国有控股公司集团型职工代表大会制度建设的意见》②，并将集团职代会建设目标写入《北京市深入推进厂务公开民主管理工作行动计划(2017—2019年)》，集团职代会建设工作由此全面展开，当年，80%的市属国企建立了集团职代会。2020年，中华全国总工会下发《关于推行企业集团职工代表大会制度的意见》③，各集团企业的职代会建设步入加速提质的轨道。

北京市的集团职代会建设已推广约五年，取得了一些宝贵经验，也面临一些新情况新问题。为落实全总最新文件精神，更好地推进相关工作，2020年北京市总工会成立专项课题组，针对集团职代会建设情况开展专题调研：(1)调研对象为相关领域的专家，以及相应企业的工会干部、行政干部、职工代表和普通职工。(2)调研内容主要为集团职代会的制度建设、运行、评价、职权落实、规范运作、作用发挥情况，多级职代会制度如何有效衔接，推进集团职代会建制的难点、问题及影响因素，职工参与民主管理的积极性、渠道和方式，职工代表的能力素质，推进集团职代会建设过程中的创新做法、经验启示或政策建议等。(3)调研方式主要为实地走访企业、查阅职代会档案资料、组织集体座谈以及个体深度访谈。(4)调研于2020至2021年分阶段实施：共实地走访企业15家，其中，国企11家，占比73%，非公有制企业4家，占比27%，行业覆盖了工业、建筑、服务、金融、物流、能源、文化、互联网、交通运输等。第一阶段主要调研北京市2017年以来建立并试行集团职代会制度的试点企业，如：北京邮政集团、北京公交集团、北汽集团、中铁集团、燃气集团等；第二阶段主要调研新建集团职代会制度的其他企业，如金控集团、京投集团、北控集团、北安集团、91科技等。(5)调研过程中，共组织集体座谈30场(每家企业的行政及工会干部1场，职工代表及普通职工1场)，实施个体深度访谈48人(工会干部15人，行政干部8人，职工代表15名，普通职工10名)，开展专家咨询10人次。(6)课题组通过集体座谈全面了解企业集团职代会的建制情况；通过资料查阅力求详实对照座谈情况，探寻企业集团职代会运行质效及规范落实情况；通过个体访谈和专家咨询深入了解集团职代会制度建设困境及对策建议，并将调研座谈记录、个体访谈记录、专家咨询记录进行汇总，对照梳理，抓取关键词，明确了集团职代会制度建设情况的相关重点包括以下几个方面：企业重视程度、集团企业特点、民主管理体制机制、促进职工参与、落实职代会职权、规范职代会程序、提升职工代表素质、多级职代会统筹推进等。由此了解了当前北京市集团职代会制度建设的现状及问题，探索了集团职代会制度建设的规律和方法，为推进集团职代会全面建制、促进民主管理工作提质增效提供有益经验和对策。

二、北京市集团职代会建设的有益经验

基于本次调研情况可知，北京市集团职代会建设探索了一些有益经验，初步形成了体制健全、机制完善、渠道畅通、运行规范的民主管理工作格局，在提高集团企业科学管理、科学决策水平，促进企业生产经营发展，加强党风廉政建设，构建和谐劳动关系等方面都发挥了重要作用。

(一)领导高度重视是推进集团职代会建设的前提

各集团企业领导层及广大工会干部均对集团职代会的重要性有充分认识，把加强集团职代会建设看成是适应社会主义市场经济发展、深化国企改革、完善法人治理结构的重要内容，以及国企担负的政治责任、经济责任、社会责任的内在要求[4]。一是对职代会制度和决定心存敬畏、不越雷池，真正把职代会当作职工行使民主管理权力的机构，自觉地把各级领导干部置于职工群众的监督之下，加强党风廉政建设，维护职工合法权益，保证企业决策的科学性、正确性，使职代会成为依法治企的利器和关住手中权力的笼子。二是真正把集团职代会纳入各集团全局工作，通过决策民主化、制度完善化、职权精准化、程序规范化，全面落实以集团职代会为核心的集团企业民主管理制度，做到党委领导有力、行政落实有责、工会办事有位。三是充分认识职工群众对企业发展的重要性，把判断优秀企业的标准放到“职工对企业认可不认可，职工积极性是否得到充分发挥，职工是否能够共享企业发展成果”上来，不仅善待职工、感恩职工，而且从内心尊敬职工、依靠职工，尤其是在企业经营发展面临着改革、改制的关键时刻，各集团党委、董事会领导层更加注重通过民主管理渠道来调动广大职工群众的积极性，真心实意地依靠广大职工的参与和支持，来促进企业的改革、发展和稳定。实践证明，企业核心领导层从贯彻落实党的全心全意依靠工人阶级根本指导方针的高度，充分认识到职代会制度对保障广大职工民主权利、助推企业发展的重要作用，这是在企业建立健全职代会制度的重要前提和巨大推动力。

(二)完善制度机制是推进集团职代会建设的保障

首先，坚持加强对厂务公开民主管理工作的领导。党委书记(董事长)、总经理、党委副书记、纪委书记、工会主席及各有关部门负责人进入厂务公开民主管理领导小组，形成党委统一领导、行政落实主体责任、纪委强化监督检查、工会负责日常工作、职工群众全员参与，党政工纪群合力推进的组织协调和运行机制[5]。其次，积极探索民主管理制度与现代企业法人治理结构相融合的有效形式和载体。如，民主管理相关制度进公司章程和党建规划的“双进入”，民主管理工作纳入党建考核和业绩考核的“双纳入”，实现民主管理工作与企业生产经营管理的有机融合。第三，在严格落实上级文件的基础上，紧密结合企业实际制定并完善民主管理、集团职代会等一系列严格细致的规章制度和文件，使集团多级职代会工作有章可循、有制可依。如，制定了《集团职代会制度实施细则》《集团公司民主管理工作规定》《职工代表大会议事规则》《职工代表大会联席会议工作制度》《职工代表大会专门委员会工作制度》《职工代表视察组织办法》《职工代表大会代表提案征集处理办法》《职工代表大会民主评议干部组织办法》等。第四，因企制宜，有效加强多级职代会制度的系统设计。根据业态多元化、地域分布广、管理跨度大等特点，实行三级甚至四级职代会(职工大会)制度，并在制度设计上坚持责权一致和管控有序的基本原则，保证职代会整体性、有效性和运行规范性，每一级别的职代会在其所对应的重大决策、经营管理干部任免、薪酬福利、人力资源等方面各自行使职权，并加强上下级职代会职权的有效衔接。实践证明，按照责权一致和管控有序的原则建立的制度体系和工作机制，运转顺畅、作用明显，是有效推进多级职代会建设的目标和管理模式，具有普遍借鉴意义。

(三)促进职工参与是推进集团职代会建设的基础

没有职工参与，职代会与民主管理工作不可能取得实质效果，集团职代会要发挥作用，取得实效，必须狠抓落实、固本强基，着力促进职工参与。职工参与主要体现在会前培训、代表结构改变、参会深度与广度、讨论工作报告的时间与效果、增进上下级沟通、日常民主管理工作中的作用发挥等方面。一方面，召开职代会前，集团领导和职工代表一起接受工会组织的培训，并就职代会议题、内容等与选区内广大职工进行民主酝酿、沟通、协商，收集并反馈意见和建议。另一方面，在召开职代会期间，规范代表团组讨论程序，保障职工代表讨论的时间与充分性，领导干部下组参加讨论，解释、沟通、宣传企业政策和制度，让一线职工对集团有更多了解，同时听取、反馈和吸收职工的意见和建议，促进职工代表的深度参与。同时，为了充分发挥职工代表在职代会闭会期间民主参与、民主管理、民主监督的作用，各集团企业普遍建立了职工代表巡视检查制度，就职工关注的难点、热点问题定期组织开展巡视检查。实践证明，基层民主管理含不含水分，广大职工群众愿不愿、能不能积极参与，决定着集团职代会工作的成败，也是检验其质量的试金石。

(四)落实职权是有效发挥集团职代会作用的核心

各集团企业把落实职代会职权作为加强集团职代会制度建设、发挥集团职代会作用的核心，采取积极有效的措施，保障职工知情权、参与权、表达权和监督权，为职工代表履行义务、落实职代会职权创造有利条件。目前，北京集团职代会职权主要包括审议建议权、审议通过权、评议监督权和民主选举权等四项。在集团不同产权结构的公司或企业，职代会的职权有所侧重。

第一，审议建议权。各集团企业坚持将“企业发展规划、年度生产经营情况、重要规章制度、改革举措、安全生产等重大事项”提交集团职代会审议，即“五必上”；坚持每年企业行政工作报告提交集团职代会讨论、审议，再进行安排部署；坚持经理层每年向集团职代会报告工作，充分听取职工代表对企业发展状况、发展规划、主要工作任务等方面提出的意见和建议。第二，审议通过权。坚持将“适用于集团系统的集体合同草案或指导意见，职工福利金使用方案，公积金及社保缴纳比例和时间调整，改革改制中职工安置分流等指导意见，有关劳动报酬和休息休假等涉及职工切身利益的重要问题”提交集团职代会审议通过，即“五必过”。第三，评议监督权。多数集团企业能够坚持领导每年在集团职代会上述职述廉，接受评议和无记名投票测评，并建立“挂钩”机制，即领导班子职代会测评与好班子评选挂钩、与业绩考核薪酬体系挂钩、与组织人事干部管理制度的奖惩和选拔等程序挂钩，促进职代会评议监督职权见实效。第四，民主选举权。各集团企业按照相关要求制定选举方案、统一部署工作要点，确保选举工作规范、合法、有效，代表选举公开、公正、公平，充分体现民主性和群众性。各层级职代会推选出的职工代表责任心强、政治觉悟高、坚持原则、求真务实，在职工群众中具有一定威信和一定参政议政能力，发挥了良好作用。

通过落实各项职权，使集团职代会在集团企业改革发展中的地位和作用明显增强，把维护职工合法权益落到了实处，保证了企业改革的稳步推进，企业进入全面协调可持续发展的良性轨道。

(五)规范程序是提升集团职代会工作质量的关键

首先，各集团企业坚决落实职代会的法律地位，坚持把集团职代会纳入集团公司法人治理结构。“三重一大”以及涉及职工切身利益的重要事项，职代会审议是决策程序之一，在集团决策程序前，要先通过职代会或职代会联席会议广泛征求职工意见，逐步形成党委会、董事会、职代会和经理层各负其责、协调运转、相互支持、有效制衡的法人治理结构。其次，积极构建党委领导、行政支持、工会主责、各部门配合的集团职代会工作格局。重点把好“四个环节”，即源头把关代表：严格落实结构比例要求，严格审查代表资格，确保职工代表具备科学、严谨、广泛的代表性；严谨把控议题：集团职代会职权范围内的重大问题不漏项，涉及职工切身利益的重大改革方案经职代会审议后方可实施；严格把关审议：会前预审结合会中讨论，让代表有充足时间审议各项议题，体现最广泛最真实的民主；关键把控决议：需要集团职代会审议通过的议题一律采取无记名分项投票表决方式，做到公正透明、阳光操作，充分表达职工群众真实意愿。第三，强调严格程序、规范运作，梳理“会前准备，会中审议，会后落实”的职代会工作流程，重视闭会期间日常民主管理工作的执行、检查、监督程序。会前重点把握“代表选举、资格审查、提案征集、文件审议、会议筹备、请示报告”等环节；会中因企制宜，提前召开代表团组长会议或联席会议，为大会的顺利召开做好充分准备，提倡“全流程、规范化、高标准”召开会议；会后强调“公示公开、决议落实、文件归档、质量评估”等方面，尤其是重点程序的检查落实。

(六)统筹创新是推进集团职代会建设的更高要求

各试点集团企业在大力推进集团职代会制度建设过程中，针对企业改革发展中遇到的新情况、新问题，实事求是，与时俱进，在坚持和继承传统的基础上大胆创新、勇于实践、积极探索，推动职代会制度在创新中不断发展。一是试点集团企业对待中央、地方和其上级公司的职代会制度既遵循又不拘泥。很多试点集团企业允许行政领导担任提案委员会等专门机构的主要负责人，并请行政领导在职代会上报告工作和集体合同草案(或指导意见)的审议情况，同时报告集体合同的起草过程和履行情况，有的还会加入优秀职工代表履职报告评议等，这些都在一定程度上改进和拓展了职代会工作内容，借职代会之力，促进党委、纪检、行政、工会开展工作。二是紧密结合合理化建议征集、劳动竞赛与岗位建功等活动，通过征集“金点子”、倡导“家文化”，举办民意恳谈会、领导倾听日、总经理午餐会、劳资沟通会(合资企业)、职场改善交流会等丰富多彩的活动，推动职代会各项决定和提案得到贯彻落实，加强职工源头参与、民主参与、深度参与。三是在试点集团公司的全局工作中，各组织机构都不是单打独斗、孤军奋战，而是相互倚重、携手并肩，为赢得企业发展走好每一步，体现了超高的工作智慧和思想境界。这不仅是职代会工作的经验，也是企业致胜的法宝。四是结合2020—2021年新冠肺炎疫情的特殊背景，各集团企业探索创新，开拓“互联网+职代会”模式。在疫情防控常态化的要求下，稳步、扎实推进集团职代会的各项工作，以“线上线下审议+视频或网络会议”等方式召开职代会，代表通过网络参加会议，线上视频听会，线上线下同步审议，程序性事项线上表决，无记名投票事项线下表决，简化会议程序但不失严谨，丰富内容避免冗余，职代会的各项职权得到较好的落实。同时，各单位积极探索“职工代表网上议事厅”服务平台建设，积极推进职代会线上线下融合联动，拓宽了职工代表知情权、表达权渠道。

三、集团职代会建设的困境及问题

(一)大型集团企业民主管理工作面临的共同困境

集团企业大多具有“产业多元、地域广泛、经营分散、规模巨大、层级较多、结构复杂”等特点，部分集团企业还存在“用工方式多样化、劳动关系界定模糊、职工队伍不稳定、待遇差别较大、利益诉求多元化”等劳动关系领域的问题，因此，它们的民主管理职代会工作也面临着一些共同的困境。例如：由于规模庞大，地域、产业跨度较大，管理层级逐渐增加，跨地区、跨产业召开全集团的职代会往往面临诸多困难。一是参会协调难。有的下级企业遍布全国，到集团总部开一次会就是一次“全国总动员”，时间、人员、交通、经费、工作协调都有现实困难。二是内容确定难。部分企业反映，因为产业多元、经营管理模式及企业发展的问题都有较大差异，且很多集团下属的二、三级企业独立性较强，涉及全集团系统的共性、普遍、重大事项比较少，想找到可供集团职代会审议讨论的内容并不多。三是稳步推进难。尤其是近年来国有资产重组、调整、合并持续进行，很多大型集团企业组织结构变革频繁，在职代会有效届期内，企业面临“名称变更、性质变化、人员变动、结构变革”等难题，面对一个动态变化频繁甚至剧烈的环境，稳步推进集团职代会建设确有困难。四是形成共识难。尽管国企民主管理工作质量普遍较高，但也有发展不平衡、认识不到位、重视程度不够等现象。有的企业对民主管理与现代企业治理结构存在模糊甚至对立的认识，认为公司有了股东会、董事会和监事会，就没有必要再召开职代会，发挥职代会作用会妨碍企业经营管理权，影响公司治理结构的有效运行；有的则认为集团下属企业相对独立，召开本级职代会十分必要，但在集团层面没什么共性问题，所以不适合建立职代会制度；还有的认为集团职代会制定的指导意见或制度并不适合下级公司实际情况，难以落实，因此对集团职代会制度有抵触。这些情况都在一定程度上影响了集团职代会建设的进展。

(二)集团职代会相关政策及制度文件还有待完善

职代会制度建设方面还存在“不完善、不适应、不系统、不规范”等问题。不完善是指部分企业只按照《企业民主管理规定》的要求推行工作，并未建立自己单位的集团职代会实施细则等制度文件；不适应是指有的企业虽然建立了集团职代会制度，但没有因企制宜，其制度内容并不适合本企业实际，以至于到开会的关键环节还在咨询市总工会、区总工会或者民主管理领域的专家到底应该怎么做；不系统是指有的企业有集团职代会制度，但没有代表选举办法、提案工作制度、巡视检查制度、联席会议制度等较为完善的制度体系；不规范主要是集团职代会的机构设置和工作制度方面，存在主席团常设、专门小组双会(职代会和工代会)并用、民主评议与组织部门混同等问题。为更好地推进集团职代会工作，在全国出台制度文件的基础上，各省市级工会还应总结经验，研究制定更加具体明确、可行性较强的指导意见，对集团职代会工作提出要求，切实保证集团职代会建制的推广与落实。

(三)集团职代会职权落实及程序规范还需加强

职权落实方面的主要问题有：一是落实情况不均衡。国有及国有控股企业大部分能有效落实集团职代会相关决议，但在部分合资、合作及参股企业中难以推动或执行。二是职权虚化。部分业态丰富的大型集团或由于现实困境，或由于对民主管理工作重视程度不够，对集团职代会采取回避态度，该上会审议的事项不上会，或“变相合并上会”(指的是本该独立审议的事项，合并多项内容上会审议)。三是职权弱化。核心的审议通过权难以实施，部分集团职代会只是把年度行政工作报告象征性地举手表决一下，很少有需要无记名投票表决的实质性议题、议案，难免有“走过场”的嫌疑。四是职权扩大化。有的集团下属企业面临政策实施困难时，便利用集团职代会审议通过该事项，然后从集团层面下发文件，强制要求下属企业实行。这一现象值得民主管理研究的重点关注，即多级职代会制度体系中职权划分的边界，事关集团职代会的正确定位。五是评议监督权面临一些普遍问题。大部分企业出于顾及领导人面子的原因，有的只评议领导班子不评议领导班子成员，有的以评议中层干部代替评议领导班子成员，有的只评议不公布结果，有的评议结果不与绩效考核、奖惩任免等重要机制相挂钩，有的甚至不开展民主评议工作。

程序规范方面的主要问题有：一是部分企业职工代表比例不符合规定，中层以上干部比例过高，一线职工代表比例偏低，集团职代会由于管理层级过多等客观原因，代表比例与公司级职代会相比有较大变化，但部分企业仍不能按规定执行，一定程度上影响了代表的广泛性和基层民主的充分性。二是职工代表选举存在“指定代表”“老好人代表”和选举程序“走过场”的现象，既没有实行差额选举，也没有广泛征求职工意见，产生的职工代表缺乏群众基础，难以充分代表广大职工的意愿[6]。三是普遍存在“两会”甚至“三会合一”现象，一些跨地区的集团大型企业，出于节省会议成本、提高开会效率等原因，将本应独立召开的职代会和工代会(工会会员代表大会)，或职代会、工代会和年度工作会(或行政工作会、中层干部会等)合并召开。四是会前、会中、会后程序存在一些瑕疵。例如，职代会召开前的准备工作不足，没有严格按照会前7天下发文件，议题、议案没有在职工代表中充分讨论；有的预备会议随意性较大，提前很长时间开，或者干脆不开，或者以职代会联席会议甚至党政工联席会议取代预备会，由领导层在联席会上决定职代会议题及内容；有的表决程序不规范，涉及职工切身利益的重大事项采用举手表决，或者将可举手表决的事项与应当无记名投票表决的事项强行合并在一起，综合采用举手表决方式等，这些都违背了广大职工真实的民主意愿。五是职代会网络化问题。因疫情防控常态化的要求，召开网络或视频职代会问题有待探讨，实践中已经有企业开展了网络投票，但目前涉及无记名投票事项原则上不允许采取网络投票。如何规范网络职代会的各项程序，这是当前政策及制度文件中的空白，也是未来全总、市总政策指导需要重点研究的问题之一。

(四)职工代表的能力素质及履职水平有待提升

一是思想认识方面，部分职工代表思想认识不足，站位不高，没有立足双赢站位，而是立足自身利益；参与意识不强，责任心和使命感不够，缺乏为民服务的热情和参政议政的积极性，导致他们平时难以融入、深入职工群众，倾听广大职工的心声和诉求，体察职工工作和生活上存在的困难；会中被动参与，缺乏独立思考，聆听为主，鲜少发言[7]；由于代表身份意识淡漠，会后没有及时宣传职代会决议，更谈不上正确引导广大职工。二是参与能力方面，部分职工代表缺乏良好的政治、经济、法律、科技、管理等相关知识储备，不熟悉企业生产经营发展状况，难以体察职工群众的困难和需求，提案选题难以精准聚焦，撰写方法和技巧也不足，导致职工代表的参政议政能力大打折扣，很难实际发挥作用。三是作用发挥方面，职工代表作用发挥不到位体现在日常民主管理工作参与不足，无法有效代表职工群体、发挥桥梁纽带作用。如何在职代会闭会期间持续发挥代表们“常议事、多参与、勤协商”的积极作用，将职代会与职工代表的影响力贯穿于企业民主管理工作全过程，推进职工民主管理工作制度化、规范化、实效化，是一个需要长期努力的过程。四是提案工作方面，部分职工代表调研力度不够，提案质量不尽如人意。例如，提案形式与结构不规范，出现“一事多议、有题无解、有事无人”等现象；提案内容不符合要求，涉及个人利益的较多，着眼于企业改革发展大局的较少，发泄牢骚与不满的较多，建设性和可行性强的较少，个别还存在提案内容不符合法律法规政策要求的现象。这些问题都影响了提案质量和职工代表参政议政作用的发挥。

四、进一步推进集团职代会建设的对策建议

(一)加快立法，为集团职代会提供法律保障

根据集团职代会建设出现的新情况、新问题，必须加快推进民主管理立法进程，建议有关部门尽快制定出台一部涵盖企事业单位和机关民主管理制度的专门法律，明确要求企事业单位、机关建立以职代会为基本形式的民主管理制度，对不同所有制职代会制度建设作出刚性规定，为包括集团企业在内的企事业单位、机关建立职代会制度提供法律保障。在国家有关民主管理的法律法规出台之前，集团企业要以党的十九大和十九届历次全会精神为指导，认真贯彻《企业民主管理规定》《关于推行企业集团职工代表大会制度的意见》等要求，以加强集团职代会建设为契机，积极稳妥地推行多级职代会制度建设，建立健全企业民主管理制度体系。要积极配合人大和政府有关部门，加大对集团企业建立健全职代会制度的监督检查力度，督促集团企业按照规定，实行以职代会为基本形式的民主管理制度。同时，探索建立激励制度，把是否建立职代会制度、推进基层民主政治建设与评选五一劳动奖章、先进单位等有机结合起来，调动集团企业推动职代会制度建设的积极性。

(二)加强指导，适应集团企业特点推进建制

上级工会层面要加强政策分析、理论研究和实践探索。一要对新形势下企业民主管理的特点、规律和发展趋势进行研判，使其更好地适应中国特色现代企业制度及法人治理结构的新要求，推动民主管理理论与实践不断创新；二要深入开展调查研究，总结推广集团职代会建设的宝贵经验，提供典型示范；三要适应集团企业产权结构多元化、联合重组、改革改制的发展趋势，针对集团企业的特点和实际，因企制宜，做好分类指导，尤其要把集团职代会制度建设作为指导重点，区别层次，指导集团企业子(分)公司、业务单位、车间(班组、项目)建立完善职代会制度；四要积极引导集团企业适应跨地区经营格局和驻外机构不断增多的趋势，以及组织规模扩大、管理层级较多、职工队伍发展的新情况等，积极探索，对跨地区职代会的属地管理、职工代表比例、职代会召开成本、提高职代会工作效率等问题，提出行之有效的解决措施或办法，推动集团职代会建设取得新发展。

(三)因企制宜，完善集团职代会制度建设

集团企业应当结合自身特点探索完善职代会制度。一要大力宣传习近平总书记关于工人阶级和工会工作的重要论述以及加强企业民主管理制度建设的指示精神，推动各级党政提高重视程度、构建合力推进机制，把民主管理制度融入公司章程，纳入集团发展规划，嵌入企业党建工作整体布局，切实加强对企业民主管理工作的组织领导。二要贯彻上级工会关于集团职代会的规定，修订本企业职代会工作实施细则，完善职代会的各项工作制度，推动集团职代会严格按照要求规范运作，切实落实职权；因地制宜、因企制宜，根据各企业的不同性质规模、组织结构形式、管理模式特点、职工队伍状况和工会工作基础等方面的差异，以民主管理制度规范化建设为重点推进各项工作。三要重视并认真研究企业改革发展和职工权益实现方面出现的新情况、新问题，分析制约企业民主管理作用发挥、有效推进的瓶颈问题，找准症结所在，精准施策[8]。例如，针对集团企业整体上市、主辅分离、职工安置去向多元化的实际，充分发挥职代会作为集团厂务公开基本载体和平台的作用，加强对企业人事、财务、物资管理的监督，努力维护职工的合法权益。四要适应集团企业改革发展需要，坚持以推动企业发展为出发点，参与企业的重大决策和改革，围绕企业改革发展稳定的重点、难点、热点，开展职代会提案和职工代表巡视等活动。五要结合建立现代企业制度，按照《公司法》规定和全总要求，督促集团企业所属公司建立职工董事、职工监事制度，建立职代会与董事会的沟通机制，为职工代表参与企业管理决策和监督提供强有力的支持。

(四)规范程序，落实集团职代会各项职权

落实职权是集团职代会建设的核心，规范程序是提升集团职代会工作质量的关键。职权落实要靠规范严谨、合理可行的各项程序，程序是为保障职权内容落实而服务的，二者缺一不可。一要提高重视程度，强化集团企业各级领导的民主管理意识，积极维护职代会制度。从相信和依靠职工的政治高度，从企业改革发展的战略高度，坚定不移地贯彻党的全心全意依靠工人阶级的指导方针，充分认识和把握保障职工民主权利的重要性和必要性[9]，以及做好民主管理工作的重要意义。二要精准定位职权，突出重点内容。根据文件要求，在严格落实集团职代会各项职权的基础上，结合企业自身实际情况，在制度细则中明确规定各项职权的内容，体现差异性、精准性和可行性，并以构建和谐劳动关系为主线，把“企业发展改革”和“涉及职工切身利益”的重大事项作为集团职代会的重点内容，对集体合同草案等事项严格执行审议通过权，坚决落实好职工的知情权、参与权、表达权和监督权。三要强化责权一致和管控有序。由于集团企业多级职代会制度发展并不平衡，建议推广试点企业的宝贵经验，按照“责权一致和管控有序的原则”，明确划分和界定各级职代会的职权边界。其中，集团职代会主要围绕涉及全集团系统的总体性、战略性、全局性问题，就集团整体发展规划、战略决策、民生大事，以及治理结构中的民主管理和劳动关系协调制度等方面，确定各项职权内容；子(分)公司与业务单位职代会(职工大会)则主要根据集团公司的要求和本部门实际行政管理权限，确定职代会的职权内容；集团职代会决议对所属基层单位具有指导、规范、管控和制约作用，下级职代会形成的决议不能有悖于上级职代会精神。四要严格执行各项程序不走样。牢固树立法治意识和程序意识，制定实用可行的职代会操作流程规范，指导各级单位规范开展职代会工作。通过切实规范“会前、会中、会后”各项流程，保障职代会的各项职权落到实处。

(五)多措并举，促进职工代表素质能力提升

集团职代会覆盖职工数量大、构成复杂，职工代表更应做好职工与企业的联系人，提高参政议政能力，代表职工群众合理表达利益诉求。提升职工代表素质能力涉及“一选、一案、一课、一会、一问”五个方面：“一选”是从选举源头把控职工代表整体素质，通过严格职工代表选举标准，认真做好代表资格审查，尝试推行职工代表竞选制等方式，严把职工代表民主选举关，从源头上优化职工代表队伍结构。“一案”是结合提案工作建言献策，在实践中锻炼提升代表的参政议政能力，通过工会指导、代表调研、找准问题、提出切实可行的措施和建议、规范撰写、及时办理、反馈评优等流程，充分发挥职工代表的作用，调动其民主参与的积极性。“一课”是加强代表的教育培训，“上课学习”是短时间内迅速提升职工代表履职尽责态度、民主管理基础知识、参政议政能力的有效手段，培训内容聚焦党的方针政策、国家法律法规、工会基础理论与实践知识、民主管理与职代会专题知识、职工代表能力提升等方面，还可以围绕职代会准备审议的中心议题对职工代表进行专题培训。“一会”聚焦职代会召开期间，通过“会前沟通反馈、会中讨论审议、会后宣传落实”等途径，着力发挥职工代表的关键作用。“一问”是职工代表的日常民主管理作用发挥，建立职工代表履职考核制度，通过代表向选举单位述职并接受评议考核等方式，密切职工代表与选举单位职工群众的沟通联系，提高职工代表履职尽责的积极性和参政议政的主动性；落实并坚持职工代表在职代会闭会期间的质询、巡视、检查制度，通过参与民主恳谈会，旁听党政工联席会、经理办公会等企业重要会议，维护职工代表的知情权、参与权、表达权和监督权，在更加充分、深入地发挥职工代表作用的同时，提升代表的综合素质及履职能力。

注释

①参见北京市总工会、北京市国资委联合印发的《关于加强国有及国有控股公司集团型职工代表大会制度建设的意见(试行)》(京工发〔2016〕7号)。

②参见北京市总工会印发的《关于加强国有及国有控股公司集团型职工代表大会制度建设的意见》(京厂开发〔2017〕2号)。

③参见中华全国总工会印发的《关于推行企业集团职工代表大会制度的意见》(总工办发〔2020〕27号)。