社会治理“四化”视角下城市困难群众社会救助模式创新研究——以合肥市瑶海区S街道为例

吴萍萍,牛红磊

(安徽开放大学,安徽 合肥 230001)

从概念上讲，社会救助是社会保障体系的一个重要组成部分，它是国家和社会对陷入生活困境的社会脆弱群体提供救济和援助的一种社会保障政策，其目的是保证社会秩序的稳定。[1]

中国共产党的十九大报告进一步指出：“打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”

城市在发展过程中，除了集聚越来越多的人口，也产生出一个问题：城市困难群众，主要包括以下几类人群：教育和技能水平偏低的困难流动人口、困难失业者、孤儿和事实孤儿、困难精神病患者等。[2]

一、习近平关于社会治理“四化”的重要论述

(一)社会治理“四化”的具体内涵

社会治理“社会化”是社会治理“四化”中最基础最重要的一环。治理强调多元主体的互动和共同参与，除了政府以外，企业和社会组织都能参与到社会公共事务的治理中，构建共建共享共治的治理格局。

社会治理“法治化”指的是社会治理中加强法治保障。习近平在中国共产党十八届四中全会第二次全体会议上指出：“准确把握全面推进依法治国工作布局，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”

社会治理“智能化”主要是指在社会治理中运用计算机技术、大数据技术、人工智能技术等先进的信息技术来提高社会治理能力。2016年10月9日，习近平讲到：“随着互联网的发展，社会治理从线下向线上线下融合转变，从单纯的政府监管向更注重社会协同治理转变。”[3]2020年11月3日中共中央发布关于国民经济和社会发展的“十四五”规划里提到“发展数字经济，加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。”[4]

社会治理“专业化”主要指的是社会治理人才的专业化。习近平关于人才工作发表过重要论述，2016年5月6日，习近平就深化人才发展体制机制改革作出重要指示：“要树立强烈的人才意识，真诚关心人才、爱护人才、成就人才，激励广大人才为实现‘两个一百年’奋斗目标贡献聪明才智。”[5]2016年3月，中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，从管理体制、工作机制和组织领导等方面提出人才工作的改革措施。

(二)社会治理“四化”的内在联系

“社会化”是实现途径。社会治理需要社会各类主体积极参与其中。如果没有企业、社会组织、公民的参与，社会治理就无法实现，只能成为政府的“独唱”，实际上社会治理应该是在政府引导下，各个社会主体共同参与的“合唱”。社会组织凭借其规范的组织形式、网格化的工作机制和职业化的工作团队能够在社会治理中满足多样化的需求，成为构建社会治理新格局的重要力量。[6]

“法治化”是行动指南。如何建设共建共享共治的社会治理新格局，我们要遵循法治化要求。新时代我国面临经济下行压力，社会矛盾和问题交织叠加，意识形态领域斗争仍然很复杂，群众在就业、医疗、教育等方面还有不少难题。例如上海在城市治理中立法先行，确保精细化社会治理有效。2016年出台《上海市烟花爆竹安全管理条例》，该条例明确各管理部门的职责，给执法部门划定执法领域和责任。正是基于这部法规，上海较为成功地实现了春节期间的烟花爆竹管控。[7]

“智能化”是科技支撑。党的十九届四中全会将“科技支撑”纳入社会治理体系。随着信息科技的发展，大数据、人工智能、5G、区块链等新技术正深入地影响着人们的生活，也改变了治理方式。如今很多城市推出的“最多跑一次”政府服务，就是利用“互联网+政务”，把政务信息相连通，实现了“数据多跑路，群众少跑路”，受到人民群众的欢迎。

“专业化”是根本保障。社会治理需要企业、社会组织和公民的积极参与。但是社会治理水平的高低取决于社会治理专业人才的水平。社会治理的专业人才包括从事社会福利、社会心理服务、社会慈善等各类专业社会工作者。[8]2007年北京市委、市政府出台了加强社会建设的“1+4”文件，明确提出要加强社区工作者专业化建设的目标。截至目前，北京市已建成一支专业化的社区工作者队伍。北京的社区工作者在基层社会治理中发挥着重要作用，尤其是2020年新冠疫情以来，社区工作者在疫情防控方面发挥了关键作用。[9]

(三)社会治理“四化”的最终目标

社会治理“四化”的最终目标是践行中国共产党的初心和使命，实现以人民为中心的发展思想。

2021年中国共产党成立100周年，习近平总书记发表重要讲话，其中提到：“江山就是人民、人民就是江山。中国共产党始终代表最广大人民根本利益，与人民休戚与共、生死相依。”[10]

社会治理社会化旨在把人民群众的力量调动起来，一起投身到国家治理的建设中，让老百姓真正体会到共建共治共享的社会治理格局；社会治理法治化旨在从法律上为社会治理赋能，让老百姓有法可依，可以利用法律武器维护自身的合法权益；社会治理智能化旨在把高科技运用到社会治理中，让群众享受科技带来的社会治理红利；社会治理专业化旨在提高专业化水平，实现让专业的人干专业的事，提高社会治理的效能。

二、基于社会治理“四化”的城市困难群体救助现状——以合肥市瑶海区S街道为例

合肥市瑶海区S街道城市困难群体主要分为以下几类：低保对象、特困供养对象、低收入家庭老人以及困难边缘户群众等，这些困难群众具有难以达到常规生活水平、发展能力弱、相对剥夺感较强等特点。在社会救助实践中，S街道发挥中心作用，通过向J社会组织购买公共服务，链接社会公益慈善资源，并且组织社会工作者和志愿者进行专业的社会服务，以常态化走访+个性化服务为主要方式，对城市困难群体实施精准帮扶。具体采取以下措施：

(一)建立三项清单，完善救助体系

为了实现更为精准的社会救助，S街道通过系统梳理，逐步建立三项清单，即服务对象的需求清单、社工链接的资源清单、各项资源的去向清单，以更好地为困难群众服务。

首先是建立服务对象的需求清单。例如S街道T社区周阿姨平时出门依靠轮椅出行，但门口台阶非常高，不方便轮椅出行，需要修建无障碍坡道。其次是建立社工链接的资源清单。在了解困难群众的需求清单后，社区要做的下一步工作就是逐个解决这些需求。有哪些资源可用到？如何调配资源来解决问题？这就需要社工积极链接资源，帮助困难群众建立支持系统，关注和引导困难群众的自我成长及能力提升。近年来S街道不断收到社会爱心人士的捐款捐物，目前已筹措各类社会资金共计20139.19元，其中，2021年九九公益日捐款及配捐金额14191.59元，各类捐赠物资价值5947.6元。为了更好地监督资金款项的去向，S街道在工作中态度细致，资金使用透明，让广大爱心人士及企业了解到资金的去向，做到每一笔资金都可查可追溯。

(二)发布微心愿，落实精细帮扶

党的十九届五中全会报告中指出，要提高社会建设水平，完善共建共治共享的社会治理制度，加强和创新社会治理。近年来，面对基层社区不断变化的新情况，基层党组织带领群众创新了多种社会治理模式，其中“微治理”就是一种城市老旧小区治理的重要创新模式。微心愿是微治理的基本内容，它是指一种真实但微小的需求，提出微心愿的群众一般都有生活困难，或者行动不便，或者与人交流有障碍等问题。[11]

微心愿的诞生与基层社会公共产品的供给不够精细有关系，主要表现在3个方面：公共产品供应不足、错位和过剩[12]。以公共产品供应过剩为例，主要是因为缺乏规范的法律制度，公共产品供给过程中，决策者缺乏民主、公正、公开的原则，存在权力寻租现象。于是一些回扣多、有利可图的公共产品便大量提供，造成了公共产品过剩。[13]

(三)开展喘息服务，丰富救助种类

到2030年我国60岁及以上的老龄人口数量将增加到3.29亿，而且随着我国人民生活水平的提高和医疗技术的进步，老龄人口与劳动年龄人口之比将变为1：2.31，[14]尤其是一些瘫痪老人的养老问题较为突出。喘息服务具有缓解居家养老压力、减轻被照顾者的心理负担、让照顾提供者“喘口气”、推进社区养老体系建设等作用。[15]S街道社工针对辖区内瘫痪老人的子女开展小组喘息服务，为精神压力大的老人子女舒缓身心，提供一定精神支持。

三、基于社会治理“四化”视角的城市困难群体社会救助完善途径

(一)以招募志愿者和培育社会组织为基础，提升社会救助社会化水平

以社会救助中的养老救助为例，我国已经进入老龄化社会，如何解决养老问题，是摆在社会前面的一个难题。现今的养老形式主要包括居家养老和机构养老，但根据有关数据显示，绝大部分老人选择居家养老。[16]如果老人年纪尚轻，生活能够自理，居家养老就没什么问题。但一部分老人有基础疾病，再加上子女不在身边，生活就存在困境，在这种背景下，社区照顾就凸显出它的优势。社区照顾这个概念源自于英国，意思是指运用社会资源，以正规和非正规的形式为社区中的困难群众提供全面照顾。[17]一开始社区照顾的主要责任在地方政府，也就是正规照顾。随着社会的发展和政府职能的转变，现今的社区照顾更多地向非正规照顾转变，也就是转向由家人、邻居和朋友提供。社区照顾的优势在于可以弥补居家养老的不足，可以实现照顾的属地化、人性化和网络化，有助于社区居民提升凝聚力和认同感。[18]。

社会组织是参与社会救助的一股重要力量，但是社会组织在参与社会救助的实践中面临着社会认知的困境以及自主性困境。[19]如何更好地培育社会组织，地方政府需要更多地解决社会组织经费不足的问题。目前社会组织的收入多来源于政府采购，以后还要加强政府采购力度。统计数据显示，2020年合肥市政府购买服务23.1亿元，同比增长11.6%；实施项目888个，同比增长34.6%，公共服务和城乡社区成为政府购买服务的重点。从承接购买服务的主体看，社会组织发挥越来越重要的作用，2020年社会组织承接项目233个，占项目总数的26.2%。[20]

(二)以建设现代法治体系为本，提升社会救助法治化水平

在提升社会救助法治化水平方面，应从立法、执法、司法这几个方面来进行。

在科学立法方面，需要根据社会发展建构适合于社会救助的法律。近年来地方政府与时俱进，在立法方面做到精细化，确保立法行得通。2021年11月1日，合肥市民政局、市财政局、市医保局等14家单位联合印发《合肥市低收入人口认定及救助帮扶暂行办法》。《办法》分为“总则”“认定机制”“救助帮扶”“管理监督和法律责任”“附则”等。《办法》首先明确了“低收入人口”的范围，方便基层政府依规摸排困难群众。为做到精准帮扶，在第二章“认定机制”中，《办法》明确了申请人的家庭财产状况。《办法》的出台为社会救助提升法治化水平提供了坚实的基础。

在严格执法方面，社会救助工作的推进必须严格按照有关法律规定来执行，以推进社会救助的质量。

司法是指国家司法机关及工作人员依照法定职权和程序，适用国家法律处理司法案件，解决社会纠纷的活动。[21]在公正司法方面，要在处理社会救助涉及到的法律案件过程中树立以人民为中心的理念，努力做到司法公平公开公正，确保法律面前人人平等，提升人民群众的获得感。

(三)以“互联网+社会救助”为突破口，提升社会救助智能化水平

在互联网+各传统行业中，“+”不代表简单的两者相加，而是利用信息技术实现互联网与传统行业的深度融合，并创造新的发展业态。“互联网+社会救助”有很多形式，以社会公益为例。“互联网+公益”将互联网技术与“公益”深度融合，实现了公益主体与客体的双向互动，并且丰富了公益的参与形式。具有手机操作的“指尖公益”、参与主体扩大的“人人公益”、轻松趣味的“快乐公益”等特征。[22]例如腾讯公益众筹。从概念上讲，公益众筹是指资助者为了支持受益人的事业，不期望获得物质或者非物质回报的众筹模式。[23]结合中华慈善日的到来，可以利用腾讯公益网站发起“慈善救助”项目，邀请爱心人士、爱心企业等进行捐款，然后再利用这些善款救助街道辖区内的困难群众。

(四)以社会工作者为抓手，提升社会救助专业化水平

社会救助的实施离不开社会工作者的辛勤付出，为了稳固社会工作人才队伍，必须从以下几个方面来健全社会工作者的激励保障机制。

第一，提高社会工作者的薪酬待遇，提高社会工作者的职业认同。对外应加强对社会工作的宣传，让公众知道社会工作是一项专业工作；对内应鼓励社会工作者把个人发展和行业发展结合起来，为社会工作者建立职业生涯发展规划，引导社工转向社区的人力资源管理工作，或者转向从事公益项目评审和评估工作。

第二，多渠道缓解社会工作者的心理压力。邀请专业的心理咨询师为社会工作者开展培训，缓解社工的心理压力；开展关于心理减压的公益讲座；定期开展社工之间的经验交流会，让社工分享自己的工作心得，方便大家互相借鉴学习。

第三，提高社会工作者的专业知识。基层民政部门要开展提高社会工作者专业知识的培训，努力使社会工作者能够适应提升社区治理的要求。已有文献研究证明如果社会工作者能获得更多培训机会，社会工作者就会有更高的自我评价，也会比没有获得培训的社会工作者更有机会获得职业上的成功和更高的收入。[24]培训内容包括在社区开展社会工作的方法和技巧；社会工作者如何更好地链接社会公益资源；社区建设方面的内容；报考助理社会工作师和社会工作师的相关内容，鼓励社会工作者持证上岗。