统筹中小学教职工编制资源研究

翟亚坤

（山东理工职业学院 山东·济宁 272067）

0 引言

《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出要创新编制管理，加大教职工编制统筹配置和跨区域调整力度，省级统筹、市域调剂、以县为主，动态调配。随着义务教育均衡发展、人口就业自由化和商品房市场发展对教育基本公共服务均等化提出的更高要求，教育部门要求增加编制、优化编制管理的呼声越来越高，在“财政供养人员只减不增”的前提下如何改革教职工编制供给模式，优化教师队伍结构，均衡配置教育资源，是当前亟待解决的问题。

1 面临的问题

（1）城区学校教师紧缺。随着经济社会快速发展和城市规模不断扩大，大量务工人员和越来越多的农民在城区购买住房，外来人口的涌入导致城区适龄儿童数量的激增，冲击了城区基础教育布局，导致学校教师紧缺。通过调研发现，某市主城区2015年底城区中小学在校生56392人、农村39188人；到2021年5月，城区中小学在校生达到63684人、增加7292人，农村37350人、减少1838人。此外，随着乡村学校在校生的减少，乡村中小学教学任务的相对减少，城乡之间教师资源调配与实际工作出现了不及时、不衔接的问题。

（2）结构性缺编问题突出。性别结构方面。近年招聘的教师，女教师数量约占招聘总数的80%左右，有的地区年轻教师性别比例失调严重，35周岁以下青年教师中女教师占四分之三以上。随着育龄女教师增加和生育政策的放开，请产假人数呈上升趋势，短时性缺岗问题将更加凸显。

学科结构方面。农村小学虽然规模小、学生少，但音体美、英语等学科教师均需按要求配备，实际教学中，教师跨学科教学、包班、兼科教学的现象长期存在，不少教师承担2—3门课程，教非所学、学非所教不同程度地存在。

年龄结构方面。受教师内退政策变化影响，教师队伍出现老龄化，尤其农村学校更为突出。以某县为例，按照男教师60岁、女教师55岁退休政策，预计5年内退休教师1680人。部分学校将出现教师队伍严重断层、青黄不接的问题，且随着教师年龄增长，也出现了教师职业倦怠、受学生欢迎度不高的问题，难以适应教学岗位。

同时，许多地方政府主要根据自身财力而非教育实际需求核定使用教师编制，出现“有编不补”或大量使用代课教师的现象。[1]学校长期以来聘用代课老师的做法，使得部分县（市、区）存在既空编，又缺在编老师的问题，不仅教育质量难以保障，也给社会稳定带来了一定压力。

（3）“县管校聘”工作推进乏力。教育行政部门将机构编制部门核定的教职工编制总量分配到学校后，未能及时根据学校的班额、生源变化动态调整。传统的定编到单位的管理方式和机构编制实名制管理的要求，一定程度上限制了编制统筹管理空间性，既做不到“编随生走”，更做不到“生走编退”。因此，“县管校聘”管理改革提出的建立县域内中小学教职工编制“总量控制、动态调控”机制在实际工作中难以有效落实。

（4）编制标准不适应新形式要求。目前，中小学教职工编制是按照《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》(中央编办发〔2014〕72号)确定标准核定的。实际工作中，一方面，基础教育课程改革后新增部分学科对专业教师需求有所增加；另一方面，还应统筹考虑农村人口向城镇流动、生育政策放开、信息化教学方式的提升以及“大班额”、小规模学校等因素，可在国家标准的基础上，适当增核教职工编制。

2 解决问题的建议

（1）市域内探索建立统筹教师编制制度。启动新一轮中小学核编工作，以市为单位统筹管理。各县区要根据全国中小学生学籍信息管理系统在校生数，按照规定的中小学教职工编制标准，按需测算中小学教职工编制数。[2]设立全市中小学周转编制专户，编制来源首先是利用事业单位改革收回的编制，其次是统筹调配空编率较高的部分县区教师编制。对于后者，可采取以下方式，一是按照实际在编教职工人数下达中小学编制使用数，以重新核定的中小学教职工编制和在编教职工人数为基数，将中小学空编全部纳入专户管理（编制统计仍按原层级、区划统计，市级对收回的空编仅有统筹使用权）。县（市、区）亟须新增教师的，可按程序申报中小学用编进人计划（同时报送年度教职工自然减员数）和拟用教职工编制数量，由市级按程序批复县（市、区）中小学教职工进人计划。县（市、区）年度教师补充工作结束后，将实际增减人员情况报编制、人社部门备案，市委编办根据备案人数，相应调整县（市、区）中小学编制使用数。二是以5%的空编率为基数，由市、县两级分别对中小学（不含高中）教职工空余编制进行统筹调配。空编率在5%以下的，空余编制由县（市、区）在本级管辖范围内自行统筹调配使用；空编率高于5%的，高出部分统一划归市级管理，由市根据市本级及所辖县（市、区）中小学校教育教学工作开展需要，在市域范围内跨区域统筹调配使用。同时加大编制监督检查力度，及时清理在编不在岗教师，完善绩效考核方案，建立退出机制。

（2）县域内推广“中心校”“校联体”管理模式。按照中办国办《关于加快推进乡村人才振兴的意见》提出的“推广城乡学校共同体、乡村中心校模式”要求，在县域内，一方面可以乡镇（街道）或划定的区域作为辖区范围，以一到两所小学、初级中学或九年制学校作为中心校，将分散设置的学校以及教学班和学生数量较少、任务较轻的中小学进行整合撤并，不再保留事业单位建制，调整为中心校的分校区或定点校；另一方面可由县域内教育教学资源比较突出的学校牵头，整合其他中小学资源，组建“校联体”教育集团。县域内核定中小学教职工编制总额，破解县域内分布不均衡和学校间分布不均衡难题，县级教育行政部门按照学生数、标准班额等指标，按划定区域（如镇街、片区）或校联体规模，计算所需中小学教职工编制数额；校联体或区域内中心校在考虑校联体、本区域在校学生数基础上，兼顾所处区域和学校性质、班级数量和学科类别等因素，确定各校区所需教职工数量，而不是编制数额。在“中心校”“校联体”内，打破教师固定于学校、校区或定点校的传统管理模式，实行个人编制与身份管理相分离，中心校、校联体集团自主统筹调配在编教职工，不再受用编进人计划的限制，也无须再办理人员调动的相关手续，这样既能保障“中心校”“校联体”内师资和学科力量的均衡配置，也提高了人事编制管理效率。对于跨中心校、校联体的教师流动，则由县级教育行政部门在编制总量内按规定的用编进人程序办理。

（3）镇域内加大专项教师动态调整力度。充分考虑农村学校发展实际，如低龄寄宿学生生活照料、农村留守儿童心理辅导、小规模学校（教学点）正常运转等复杂因素，完善农村学校教职工编制动态调整和专项配置机制。现阶段，可从市级编制周转池中抽取部分编制专项用于偏远农村学校紧缺学科教师的招考，其他学科教师不得挤占，按照“专项使用、按人定编、减人减编、单列管理、动态调整”的办法进行使用和管理，根据人员增减情况随时调配收回。这些紧缺学科的教师由乡镇统一调配使用，根据乡镇中小学在校生规模科学配置，可采取巡回走教制，或集中授课制的方式开展教学。同时，加大教师交流轮岗力度，推动人员和编制在城乡之间、区域之间、学校之间动态调整。建立县级退休教师返聘制度，由教育部门统一管理调配退休教师，缓解教学压力。

（4）积极挖潜教职工编制使用效能。一是对现有编外聘用教师，符合条件的，可充分考虑其教育教学经历、业绩、贡献等，通过公开招聘等规范的程序择优聘用，纳入编制管理。对社会实践等课程以及教学辅助服务，专业师资不足有条件的地方可探索利用高校、培训机构等社会资源，通过政府购买服务等方式补充，不得使用劳务派遣人员。二是对于不能承担教学工作、长期占编不在岗、长期请病假等情形的教师，通过提前退休、转到其他工作岗位等方式，退出教师编制，腾出的编制用于补充青年教师，优化教师队伍结构。对现占用教师编制的乡镇教育管理人员等非中小学教职工，予以调整分流。[3]三是深化学校后勤社会化改革，将学校食堂、卫生、安全保卫等工作承包给社会专业公司，相应的工勤人员从教职工编制中剥离出来，不再占用教职工编制。