基于项目库的高职院校预算管理探析

朱晓峰

【摘要】近年来，职业教育越来越受重视，高职院校更是呈现出蓬勃发展的势头。2019年国家颁布了《国家职业教育改革实施方案》，为我国职业教育的发展指明了方向。为了更好地统筹经费管理，发挥出资金的最大效益，高职院校必须紧跟教育改革形势，主动探索先进的预算管理模式，以适应政府监管下产教融合、校企合作等多元化办学需求，提高服务区域经济社会发展的能力，进而办好人民满意的高职教育。文章剖析了高职院校项目库建设现状和存在问题，阐述项目库管理原则，进而分析了项目库建设和预算管理工作若干要点。

【关键词】高职院校；预算项目库；预算管理

【中图分类号】F811.3

一、校内预算项目库建设的必要性

2000年，财政部发布的《中央部门项目支出预算管理试行办法》（财预〔2000〕284号）中提出，项目库是对预算项目进行规范化和程序化管理的数据库系统。十几年来经过国库集中支付和部门预算改革的不断深入完善，出台了多项关于项目库的管理制度和实施细则。建立预算项目库的目的就是为了推进财税体制改革和预算管理改革，加强滚动预算管理和中长期财政规划能力。在高职教育蓬勃发展的当下，建立完善的校内预算项目库，一方面适应新时代职业教育改革发展战略的布局，是预算法的要求；另一方面能够保障高职院校全面预算绩效管理的顺利实施，是提高学校精细化、科学化管理水平，推动高职院校事业发展的要求。对标国家对中央部门项目库管理的要求，审视高职院校自身项目库建设现状，仍存在许多问题亟待改进。

二、校内预算项目库建设现状和存在的问题

（一）缺乏对项目库的认知，忽视校内项目库建设的重要性

在预算执行过程中，常出现因漏报某项目预算导致项目资金支付受阻的情况，归根究底在于主观意识上对项目库建设工作不够重视。业务部门层面，一些领导和部门对项目库建设认知不到位，没有充分认识到项目库建设的重要性和必要性，缺少对项目建设的整体规划，导致预算编制和上报过程中出现遗漏。学校层面，没有成立专门的预算项目管理小组进行统筹，管理人员业务水平参差不齐，导致预算项目设置欠缺全局观、科学性、规范性，不利于会计核算和长期深入开展预算绩效管理。

（二）校内预算项目和财政下达预算项目不匹配

通过会计核算体现的校内预算体系，是作为经济科目的辅助核算项目以年初编制的校内预算为依据下达的，而年初校内预算根据上年上报财政的预算进行分解后编制而成。一方面，在编制过程中，将财政上已于上年末作收回指标处理、次年末继续结转下达的指标和尚未落实、需另外安排资金的指标编制在内，会计核算下达校内预算时下达了这部分指标，但财政上是在用款计划批准后才实际下达到学校，两者之间存在不同步。另一方面，会计核算中对财政下达预算项目的核算和对校内预算下达项目的核算存在差异，体现了两者之间的不匹配。财政预算项目是按学校“二上二下”时上报的财政项目库下达的，财政为了避免滥设项目，把相近的资金放在同一预算项目下。而学校站在自身业务的角度，往往需要将一个专项资金分解为多个子项目，各子项目又归口于不同的业务部门，分解后各自命名项目名称。项目之间、资金来源之间都可能存在一对多、多对一，甚至多对多的情况，出现形式多样的不匹配。诸多的不匹配，需要依赖校内项目库的完善，更好地理顺对应关系。

（三）校内预算项目管理的内控机制不完善，缺乏业财融合深度

近年来，国家通过建立内部控制报告制度，编制单位年度内控报告，促进内部控制信息公开。通过内控报告的编报，使得一些高职院校发现内控建设的缺失或不足，树立起了全面建设内部控制体系的紧迫感，下定决心将全面内控建设付诸行动。然而，学校投入了大量人力物力财力梳理过往、整顿现状，整合了业务流程，发现了风险，完善了内部控制制度，整改了缺陷，最终却仍旧停留在表面，没有发挥全面內控应有的成效。就贯穿经济业务和经营管理全过程的预决算管理而言，仍旧存在制度和业务实际相脱离的现象。机构建设方面，没有成立预算管理领导小组和工作小组，完善充实专门的预算管理团队。具体业务方面，没有真正做业务的财务人员参与预算管理前期工作，导致预算与核算脱节；没有针对目前预算项目的设置、预算编制执行和预算绩效管理之间的逻辑关系、缺陷进行梳理，仍然存在项目库不完善、校内预算滞后、执行进度缓慢的情况。绩效评价方面更是未成体系，甚至比较随性。业财融合不深入，反映出内控机制不尽完善。

（四）校内预算项目体系缺乏预算管理软件支持，精细程度不够

校内预算项目体系不精细，一是主观上对预算管理不重视，项目设置粗糙不全面，架构体系复杂适用性差，不能发挥管理效能；二是缺乏专业软件系统的支持，目前仅仅依靠EXCEL处理编辑预算数据，且数据处理工作量大而繁琐，受业务人员电子表格处理能力影响，预算编制效率和精细程度大打折扣。

（五）预算项目绩效管理不完善

预算项目库的建设应围绕高职院校总体发展规划并经过科学论证后择优设置，它是高职院校整体预算安排的依据。项目库建设完善与否、合理与否，最终影响到预算项目绩效管理效果。反之，预算项目绩效管理是否完善，也反过来影响对项目库建设的要求。目前部分高职院校比较注重个别重点项目前期申报和筹划，而忽视项目实施过程和结果监管等中长期管理，导致项目绩效管理短板，绩效考评达不到预期效果，虽制定了制度、编制了预算，但因管理粗放、执行不力，最终造成重投入轻产出，影响项目实施效果和效益。

三、校内预算项目库管理的原则

（一）统一规划，科学择优

高职院校应以自身总体发展规划为宗旨，以校级层面为视角，规划建立项目库体系，确定建设路径和实施计划，成立专门的项目库管理工作组，制定预算项目库管理办法，明确分类归口管理部门，统筹做好项目库顶层设计和细节设置，组织实施项目库申报工作。对上报的项目经过必要的科学论证和评审，根据项目轻重缓急、预期效益及受影响范围等因素综合评价，合理确定纳入项目库和安排的先后顺序，作为预算安排的重要依据。

（二）分类管理，动态更新

根据项目的不同性质进行分类，优先保障学校人员经费和日常公用经费，再按项目的紧急程度分类管理，每个项目都要落实到归口管理部门，统筹负责项目经费的使用和管理。适用高职院校的分类，大致可以分为教学类、学科类、科研类、信息化建设类、基建类、修缮类、资产购置类等项目。比如，基建类项目一般由学校基建部门归口管理，有的学校把这部分业务放在后勤管理处；资产购置类由采购部门归口管理；科研类由科技部门归口管理等。除此之外，财务部门作为核算部门，还要建立一个项目共享平台，将预算项目收支明细、执行进度等情况借助信息化手段实现数据共享，并实时动态更新，接受监督。

（三）滚动管理，绩效评价

滚动管理一般是要编制三年期滚动预算，是学校中期财政规划期限，对规划期内随年度预算和事业发展、重大政策等变化进行适时调整，以预算计划与中期规划相匹配，保持预算项目的完整性、连续性、适用性。通过对预算项目的全过程绩效管理，对预算项目的执行进度和实际效益等进行绩效评价，从而加强对评价结果的实际运用，一是对项目归口管理部门的绩效考核；二是通过评价结果发现项目设置与执行的问题，以便及时作出调整。

四、校内预算项目库建设和推进预算管理工作的要点

（一）组织成立预算管理工作小组，重视项目库建设投入

高职院校应建立起一套适应自身建设发展的项目库，仔细罗列具体项目，充分论证并根据项目进程不断完善、补充。要做好这项工作，有必要成立预算管理工作小组，工作小组受预算管理领导小组直接管理，必要时给予一定的经费支持。各业务部门根据学校中长期发展规划、年度工作任务和本部门情况等，提出项目立项申请，交由归口管理部门进行初审和充分、必要论证，然后将合格项目上报学校预算管理工作小组，由其负责对各归口管理部门申报的项目进行归类、审查，并提交专家评议小组或类似机构评审，按项目的重要和紧急程度不同排列，交由预算管理领导小组审核，审核通过后提交校长办公会议或者党委会审议，最终获批的项目进入学校内部项目库进行统一管理。预算管理工作小组统筹管理全校预算项目，跟踪项目进度，反馈交流有效信息，切实做好项目库更新和维护工作，形成重要项目报告制度。

（二）完善校内预算项目体系，提高与财政预算项目的匹配程度

要科学设置校内预算项目，对部门上報的项目进行必要论证、评估、统筹。首先在满足人员支出和日常公用支出的基础上，判断项目的轻重缓急，优先安排重点项目，并保留一定弹性，预留应急突发事件和项目的安排。校内预算项目设置应参考财政安排的预算项目和下达指标，归大类分小类，保持与财政指标之间的对应关系，可以运用编码的方式对项目进行身份化编号管理。在校内项目立项赋予项目名称时，业务部门与财务部门充分沟通，确定校内项目来源于财政预算的具体指标，明确对应关系，确定名称后应进行标准化管理，不可随便改变项目名称，提高与财政预算项目的匹配程度，以免造成混淆导致财务人员支付时用错财政指标。

（三）将业财融合嵌入内部控制，增加业财融合深度

内部控制涉及面广，覆盖了高职院校建设的方方面面，内控实际成效优劣，很大程度上决定了高职院校日常运行与事业发展。高职院校应大胆探索将业财融合嵌入内部控制工作中，重视对财务和业务的全面控制，提升财务管理水平，选择适应学校事业发展的财务管理创新模式，秉持统一性与灵活性相结合的标准，做好各项数据采集。以财务内控为核心向学校其他业务部门延伸至涵盖采购管理、工程建设、合同管理等全业务板块，提高学校内部信息系统建设水平，打通业财数据通道，高效传递、共享数据信息，实现依托信息系统的真内控，促进学校管理水平提升到新高度；财务核算上可以通过多维度设置、核算预算项目，既要满足预算管理中对项目库的要求，又要满足高职院校各类数据采集的需求，完善项目管理控制机制，确保各类采集指标数据可溯源，且依据充分；转变财务部门会计核算职能，提高站位服务于学校事业发展前端，直接参与到各项业务活动相关的信息交流、风险识别和管理等工作中，促进业财充分融合。

（四）建立零基预算与滚动预算相结合的预算管理机制，加大信息化系统投入

零基预算指的是在编制预算时，不考虑过去的预算项目和收支水平，每一个预算年度都从零开始编制预算，不受以往预算安排情况影响，一切从实际需求出发在综合平衡基础上重新评估安排；资金分配受主观影响可能性大，容易导致业务部门只注重短期利益，而忽视单位整体长远利益。相对于零基预算，滚动预算在一定期间内存在动态的调整过程，编制时将预算年度与会计年度分离，随预算执行、时间和项目实施进度的推进，不断进行调整和修订，逐期向后滚动，使预算期保持为一个固定期间，一般为三年或五年。这种预算编制方法能保持预算的延续性，有利于结合单位中长期目标，随时间和项目实施进度推进，不断进行调整和修订，更好地使预算与实际情况相适应，充分发挥预算的指导和控制作用。为了更好地体现预算的合理性，发挥指导和控制作用，高职院校可以探索建立科学合理的“零基+滚动”预算管理机制，建立多维度、多层次项目库，在对其进行分类管理的基础上建立项目库储备与清理制度，通过编制中期滚动预算，紧密匹配高职院校事业发展规划，紧扣学校双一流建设方向。同时，加大信息化系统建设投入，构建功能全面的项目库系统平台和预算管理系统，建立系统之间数据接口，实现数据共享，充分运用信息化技术手段监督和控制预算项目库的建立和预算管理，使预算管理机制效能最大化。

（五）完善预算绩效评价机制，落实绩效评价结果约束刚性

高职院校应建立以资金使用效益为核心的全过程绩效管理机制，监控项目立项、预算下达、预算执行、绩效评价为轴线的经济业务活动全过程。在充分研判学校事业发展及业务活动，建立层级明确、主次分明的项目库体系基础上，强化项目预算编制时效性、准确性，充分归集预算执行和执行绩效等动态数据信息，将项目管理与绩效管理“事前规划、事中控制、事后评价”充分结合起来，实行预算编制、预算执行、绩效评价相互挂钩的绩效评价机制。要切实运用绩效评价结果，落实约束刚性。高职院校在项目库改革中推进预算管理机制完善，可以多参考国内项目库管理改革成果，推进其发展深度，完善中期滚动预算编制，提高预算绩效管理成效。

主要参考文献：

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[2]张友昌，吕亮.以项目库改革引导高校预算管理机制转型研究[J].高校后勤研究，2019（2）：55-61.

[3]蒋封纯.项目库在高校预算管理中的应用研究[J].中国总会计师，2019（8）：110-111.

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