基于嵌入性理论对乡村教师生活补助政策的分析

叶菲兰木·马合木提江

摘 要：乡村教师生活补助是国家财政通过对从事乡村教育工作的在岗在编人员进行生活补贴及援助的方式，以期进一步加强乡村教师工作的热情和主动性，提高乡村教师职业的社会吸引力，稳定乡村教师队伍。本文运用格氏的嵌入性概念，将补助政策执行视为嵌入教育系统脉络的过程、政策目标群体和政策工具的交互过程，分析生活补助政策执行过程中的“脱嵌”现象并提出策略建构。

关键词：嵌入性理论 乡村教师 生活补助政策

1 问题的提出

乡村教师生活补助政策，作为完善乡村教师生活待遇保障的重大措施，引起了全国乡村教师的普遍关注，也引发了高等教育理论界对其政策措施执行状况和成效的深入探讨。我国在2009年《关于义务教育学校实施绩效工资指导意见》中最早提出，“在教师绩效工资中设‘农村学校教师补贴’项目”，[1]但由于津贴额度偏低且未反应边远困难区域学校管理工作的实际特点，这一补贴项目对于激励教师到乡村学校特别是边远艰苦地区学校从教的意愿甚小。为达到提升乡村教师生活待遇水平的预期，2013年，教育部、财政部《关于落实2013年中央1号文件要求对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的通知》指出，将根据“地方自主实施、中央综合奖补”的原则，对在连片特困区域乡镇、农村学校和教学点开展管理工作的教师予以日常生活补贴。[2]两年后，国务院办公厅发布《乡村教师支持计划（2015-2020）》，持续关注乡村教师，提出了“全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，依据学校艰苦边远程度实行差别化的补助标准，中央财政继续给予综合奖补。”[3]既有的研究成果涉及该政策对乡村教师的留教意愿，师范毕业生愿意到乡村地区从教的影响因素，以及有研究者基于“事实-价值”的政策评价理论框架深度解析该政策的宏观样态。笔者尝试从嵌入性理论的视角来分析乡村教师生活补助政策的实然状态，基本落脚点为以下三个方面：乡村教师生活补助政策面临着政策目标定位与实际政策目标群体的“脱嵌”，政策执行中行动者互动“脱嵌”以及政策工具与政策共同体失衡等现实逆境。

2 分析框架：嵌入性理论

在自然科学研究中，“嵌入”一般是指将一种事物引入到另一种事物，涉及介入过程和介入结果两个方面。与自然科学不同，在社会科学研究中的嵌入经历了比较复杂的演进与发展过程。在通常看来，卡尔·波兰尼最早在《大转型：我们时代的政治与经济起源》中提出嵌入概念，他反驳完全自发性的、远离人际关系的市场，并认为“原则上，人类的经济是嵌入在他的社会关系之中的;经济制度仍然被浸没在普遍的社会关系之中，市场仅仅是某个制度设置的附属特征，而这个制度设置前所未有地受着社会权威的控制和规制。”[4]表面上，嵌入所描述的是事物之间相互依赖的关系，实则探讨的是经济与社会发展的内在关联。然而卡尔·波兰尼的“嵌入论”并没有在学术界激起较大反响，实际上将嵌入性理论发扬光大的是格兰诺维特。他从全新的角度解释“嵌入性”，它在包含经济和社会联系的基础上，强调了以嵌入的视角理解和看待经济活动的必要性。“大多数人类行动都几乎是嵌入在个人关系之中的，包括经济行动。”格兰诺维特首先以此观点讲述了经济社会活动的关系性嵌入和结构性嵌入，也就是其需同时受到个人关系和社会关系网络的影响。随后，祖金和迪马吉奥又对嵌入理论加以探讨，认为嵌入包含结构嵌入、认知嵌入、文化嵌入与政治嵌入，从而更加充实与发展了嵌入性理论的核心范畴和分析框架。嵌入性理论的学术影响并不止于经济社会学范畴内，更成为了一个方法论上的重大突破，为社会科学研究带来了全新的分析视野。国内有研究者认为，嵌入性理论大大丰富了社会学尤其是经济社会学的研究空间，为解析经济社会问题提供了全新的研究视角和解释思路。同样，运用这一理论来分析教育社会学领域的问题也是一个极具解释力的路径。

3 问题与根源：三种脱嵌样态

乡村教师生活补助政策作为一项旨在改善乡村教师生活窘境，提升乡村教师社会地位的政策，自实施至今获得了一定的成效，在一定程度上增强了乡村教师职业的吸引力。然而在现实执行过程中不可避免地出现了偏差，表现出以下三種脱嵌样态：

3.1 制度脱嵌：政策目标定位与实际政策目标群体“脱嵌”

生活补助政策的实施需由中央政府、各省和县级人民政府联合推动，而各级政府对政策意图的认识程度与贯彻落实状况，直接关系着广大乡村教师的实际权益诉求如何实现。该政策的推行初衷是照顾到在边远艰苦地方工作的广大乡村教师，为他们争取到合理的福利待遇，同时也能够鼓励更多的教师前往边远艰苦地区从教，实现双赢。在具体操作层面，除了要使全体乡村教师包含在政策优惠行列中外，更要做到生活补贴方法的差异化，满足教师前往边远地区学校的多样化需求。然而，纵观政策文本不难发现，政策目标群体的设置偏向于连片特困地区乡镇、农村学校和教学点工作的教师，其他同样处在艰苦岗位的乡村教师并未列入其中。也有研究者发现，不但集中连片特困地区的部分乡村学校由于地处偏僻、条件困难而无法吸引优秀教师，部分非集中连片特困地区乃至部分非贫困县，也一样面临着边远艰苦地区的乡村学校岗位吸引力减弱的问题，因为非集中连片特困地区没有被列入政策试点区域，很大比例同样在边远艰苦地区工作的乡村教师也无法享受生活补助。[5]

按照生活补助分档的要求，乡村教师工作和生活条件的艰苦程度是关键的参考值，辅以对村小和教学点的倾斜。就实地调查看来，有相当一部分地区在实施政策过程中，忽略关键指标，不以学校边远艰苦程度为参考，严重影响政策实际实施效果。以学校类型划分生活补助档次，以学校所在地行政级别划分生活补助档次和以乡村学校到县镇中心区的直线距离划分学校档次，目前这三种分档方式也逐渐在实践中暴露了各自的缺点，导致政策目标定位与实际政策目标群体“脱嵌”。

3.2 组织脱嵌：政策执行中行动者互动“脱嵌”

作为由国家主导、各地方配合执行的一项政策，省级、地方级部门共同参与并负责完成政策目标。各方利益主体都将产生不同的利益诉求，协调不利的情况下，在实际执行中就会出现利益偏离。

首先，在部分地区出现了不符合政策文本要求的附加行为。边远艰苦地区的乡村学校特别是乡村小规模学校岗位吸引力薄弱，也因此成为了生活补助政策实施的主阵地，但不少县（区）往往会把农村地区的高中教师也纳入补助范围，是以生活补助的发放范围面临向高中阶段教师被动拓展的态势。[7]调查数据显示，这类地区直接将高中及学前教育阶段的教师都囊括在了生活补助发放范围中，覆盖面远超政策本意。其实，将更多边远艰苦地区的乡镇、村级学校和教学点逐步加入到政策执行范畴中才应该是正确的完善导向，而不是不加甄选地为其他未处于边远艰苦地区的高中及学前阶段教师打开政策优惠窗口。这种做法无异于加重地方财政负担，模糊边远艰苦地区乡村教师职业的特殊性。

其次，在部分地区还出现生活补助与其他津补贴项目相互整合的现象。正常来说，乡村教师福利待遇中分别设置了与乡镇机构事业单位工作人员相同的乡镇工作人员津贴，以及根据职业特点所设置的农村学校教师补贴、农村教师交通补贴等项目。然而，出于减轻地方财政支取的考虑，有一部分地方政府将该政策发放的补助金额整合到其他乡村教师津补贴项目中，剥夺了教师们单独享受福利的特权。而作为政策目标群体的乡村教师，也因为没有主动了解各项津补贴项目所涉及的具体数额及其他关键信息，错失了完整享受政策福利的机会。当面临信息不对称或者补助项目相互融合的情况，这些乡村教师就会陷入实际收入水平难以提高的局面，而他们的工作获得感和幸福感更难以获得。

再其次，在部分地方出现了该项补助无法全额发放的状况。生活补助政策的核心是在保障乡村教师生活待遇的同时吸引更多教师来到边远艰苦地区参与乡村学校教育工作。生活条件艰苦是这类地区最显著的特征，而目前最有效的方式就是通过生活补贴来满足乡村教师的生活工作需求。但是，还是有一些地方政府降低生活补助的数额，将其挪至他用，违背了政策本意，使得政策实施效果大打折扣，关键是引起了部分教师对生活补助分配方式的不满，减弱了这些教师坚持在边远地区教书育人的信心。

3.3 文化脱嵌：政策工具与政策共同体失衡

各种政策工具均有其各自的表现内容、特征、优势及不足，应当综合运用多种工具，以优化政府执行效率。政策学领域中没有绝对完善的政策工具，也没有包治百病的政策工具。例如，指令性工具尽管带有一定强制性，也能保证每个成员都必须行动，但有它自身的适用条件和社会生活环境要求，在人们期望和需要某一团体内的全体成员行动目标一致的时候，指令性工具就能发挥其最大的效果。例如，乡村教师生活补助政策中总的行动目标即指令 是“对连片特困地区乡村教师生活进行补助”，但各地方政府需要根据实际情况来调整实施方案并提出合理的行动指南，再辅以监管部门及时有力的把控，否则难以仅根据指令应对具体的操作层面的难题。作为难题之最，留住更多优秀教师长期为乡村教育服务成为乡村教师生活补助政策的最强施力点，为此该政策重点从生活待遇等方面分区域分学段支持教师的教育工作。但其实，在提升乡村教学师资队伍整体素质的道路上，改善教师工作生活待遇仅是关键第一步，还需同步进行的有一系列相关措施，包括加强乡村教师全方位培训力度、完善城镇与乡村教师定期轮岗交流机制、健全职称考核管理制度等。早日将这些配套措施提上日程，使政策指令效率最大化，改善众多乡村教师的生存和教学环境，调动更多乡村教师对服务乡村教学工作的热情，提高乡村教师的职业魅力。

4 策略建构

4.1 制度嵌入：统一与自主的高度结合

目前，乡村教师生活补助政策在中央政府层面主要聚焦于“连片特困地区的乡村教师”，并未将不连片的特困地区学校及其他一部分乡村地区学校和教学点列入政策范畴。同样作为乡村教师，特定一部分人能够获得中央津贴和地方补助，而其他人却不能，这就实会使得部分未获得补助的教师心里存在落差感。这种心理上的差异如果长期持续蔓延，必然会导致新的问题出现。另外，中央文件明确提出乡村教师生活补助政策要按照“地方自主实施，中央综合奖补”的要求来严格执行，各地方政府即使拥有划分补助标准的权限，也能够依据当地情况进行自我调节，而地方到底承担多少责任，很多省份并未做明确说明。若是各地区之间存在巨大差异，中央又未设置底线标准，这样长期执行过程中就很有可能显露新的乡村教师流失现象。为防止《支持计划》浮于表面，如今乡村教师生活补助政策的对象范围需进一步拓展，规定地方政府在执行中的重要职责，以及明确量化指标作为中央奖补强有力的根据。[7]

4.2 组织嵌入：明确受助者条件

在该政策获益对象的确定界限方面应当更加规范，合理规定手游补贴的要求和不能够享受补助的额外情况。中央层面政策文件中一致要求接受补助者须为在编在岗教师，然而在多数乡村学校，仍然存在特殊情况。例如，下派到乡村的特岗教师、城镇与乡村之间轮岗交流的教师，以及一部分在任教、师德方面不达标或已经受到处分的在编在岗教师等这部分特殊群体，政策理应有明确规定。因而，依据公平公正的原则，乡村教师补助应避免重叠发放，需将不具备补助资格的教师筛选出来并排除，以此来确保政策更强的鼓励性。

4.3 文化嵌入：减轻教师生活压力

从文化层面具体来說，融入乡村生活和减轻生活压力显得尤为重要。乡村学校管理者可以发掘本土的人文元素，重视外来教师的人文关怀，积极开展村民和教师互动活动，使教师重新找回归属感和存在感，熟悉乡村人民的生活与生产方式，从而更好的投身于乡村教育工作;地方教育政策的制定者应该全面研究教师对生活补助水平的预期和参考标准，充分倾听乡村教师的意见和建议，理解并重视教师的政策要求与偏好，科学和合理制定生活补助标准，最大程度上满足教师对补助水平的期待;青年教师已成为乡村学校师资队伍中的中坚力量，需当地人民政府给予关心与重视。其中未婚青年教师需要更多的关怀，相关优惠福利应向他们倾斜，帮助他们营造稳定的工作生活环境。青年教师最缺乏的是适当的深造机遇，来提高其专业发展核心竞争力，在职务评聘方面成为优势。而关于乡村教师孩子就学问题，则建议从乡村教师子女在县城就读或升学加分优惠等方面入手，使其在政策范围内可以获得有限择校的权力，以减轻乡村教师的后顾之忧，稳定乡村教师队伍。

5 结语

本文运用格氏的嵌入性概念，将补助政策实施看作嵌入教育系统脉络的过程、政策目标群体和政策工具的交互过程，分析生活补助政策执行过程中的“脱嵌”现象。行为主体，即各级政府以及教育部门，在政府实施的政策指令中建立了关系网络，而政府实施部门与相关执行者并没有严格按照自上而下的理想政策模式去实施行动，总是受所嵌入的社会关系和结构的影响而做出决定。因此，当前农村教师生活补助政策为连片贫困地区吸引和留住乡村教师的实践呈现“脱嵌化实施”逻辑。一方面，补助政策与目标群体“脱嵌”造成很大比例同样在边远艰苦地区工作的乡村教师无法获得生活补助。另一方面，政策执行中行动者互动“脱嵌”导致部分教师对生活补助分配方式产生不满。最后，政策工具与政策共同体失衡导致“孔雀东南飞”的现象依然存在。为解决这一系列困难，各级地方政府应先打通政府、政策与乡村教师之间的壁垒，建构一个健康可持续的关系网，积极引导“脱嵌”部分步入正轨，实现乡村教师生活补助的保障措施，并尽早形成包含学校发放补助等项目在内的对乡村教师的全方位扶持政策;完善省级统筹，确定省级财政部门在欠发达地区执行该政策时主要的财政支出责任，逐步调整该政策，以更加科学、合理有效地覆盖并惠及更多欠发达地区的基层教师。

参考文献：

[1] 国务院办公厅.《关于义务教育学校实施绩效工资指导意见》[EB/OL].2008-12-23.

[2] 教育部、财政部.《关于落实2013年中央1号文件要求对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的通知》[EB/OL].2013-09-12.

[3] 国务院办公厅.《乡村教师支持计划（2015-2020）》[EB/OL].2015-06-08.

[4] 卡尔·波兰尼.《大转型：我们时代的政治与经济起源》[M].浙江人民出版社，2007：51-58.

[5] 王爽，刘善槐.乡村教师生活补助政策评估与优化——基于东中西部8省8县的调查分析[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2019，58（04）：178-184.

[6] 钟景迅，刘任芳.乡村教师生活补助政策实施困境分析——来自A省欠发达地区县级教育局长的质性研究[J].教育发展研究，2018，38（02）：48-54.

[7] 李宁.乡村教师生活补助政策的麦克唐纳尔模型分析[J].教育科学研究，2017（07）：28-32.

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[10] 谌玉洁.嵌入性视角下农村基层党组织提升治理能力的困境及应对策略[J].中共福建省委党校学报，2019（04）：74-80.