中小学释放办学活力的困境与实践路径选择——以Q市为例

■ 李 睿 计祝保

在教育高质量发展目标下，影响基础教育高质量发展的关键难题是学校对自身办学事项的决策权力不足，校长作为学校主要领导被动地听命于教育行政部门的管理，僵化执行政策指令，忙于应对各项“花样繁多”的督导检查，教师则更以上好课为主要工作目标，没有参与学校办学的意识和路径，学校作为育人主体，缺少提升办学水平的主动性、积极性和创造性，办学活力不足。随着我国现代政府再造改革探索，政府的治理能力和水平不断提升，政府职能界限被进一步科学厘定，辐射至教育领域。在学校“管办评分离”和教育行政部门“放管服”改革推进下，政府积极通过完善顶层设计，打破体制机制上的积弊，充分赋权予学校。

2012年11月，教育部出台的《全面推进依法治校实施纲要》指出，“深化教育体制改革，推进政校分开、管办分离，构建政府、学校、社会之间新型关系”。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。2015年，教育部《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》提出，到2020年基本形成“政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局”的教育治理战略目标。2020年，教育部等八部门印发的《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》提出，深化教育“放管服”改革，落实中小学办学主体地位，增强学校发展动力，提升办学支撑保障能力，充分激发广大校长教师教书育人的积极性创造性，形成师生才智充分涌流、学校活力竞相迸发的良好局面。

随着教育领域“简政放权”改革不断深入，政策趋向更加具体可行，学校办学的“话语权”被充分赋予学校，打破在教育领域政府“管得过多、管得过细、管得过死”的框框，建立现代化的教育治理模式，赋予中小学充分办学自主权，充分发挥学校的办学主体地位，使得校长、教师在办学、教学专业性方面更加凸显，引导广大教师积极参与到学校的办学中，全面激发学校的办学活力。

一、中小学落实办学自主权中存在的困境

从目前已有的办学活力的实证调研结果中不难发现，在落实中小学办学自主权，释放学校办学活力中依然存在着部分普遍性存在的问题和困境，这些问题和困境成为学校办学活力释放和内生动力不断提升的阻碍。

（一）制度惯性依赖

“制度惯性是改革过程中最难以消解的阻力。”[1]在我国简政放权改革实践中，普遍存在着制度惯性依赖的积弊，在基础教育改革领域则更为突出。从制度发生作用的理论角度分析，制度作为共性的行为约束准则，是社会秩序的维持手段，由于制度被遵守时产生的正强化和被违反时所产生的负强化，制度逐渐成为被社会普遍接受、遵守的行为准则。这种凝固了的制度久而久之就形成了“制度惯性”,它即使不限制人类的思维方式,也必然会重重约束人类的行为。[2]因此，即使制度被改变，惯性使得原有制度行为需要一定的时间才能出现转变。

反映在基础教育简政放权中，由于我国社会主义的办学方向以及基础教育公平与均衡属性，我国基础教育学校多以公办学校为主，学校办学资本多来自政府财政投资，学校领导和教师多有“事业编制”，简政放权改革前教育行政部门管理权限较大，因此在基础教育领域政府办学校、政府管学校的制度惯性根深蒂固，具有很强的惯性思维黏性，学校和教育行政管理部门“全能型政府”和“重管轻治”的惯性影响很难轻易剥离。学者调研发现，当前影响学校办学行为与组织运转的外部因素中，政府仍然占据最大的比重，为32.1%。[3]一方面，政府的角色定位由具体管理转变到宏观治理，学校和政府的职责和权力范围也有了清晰的厘定，但是在制度惯性的引导下，政府在执行过程中，依然存在事无巨细办好学校是政府的“分内事”的制度惯性，没能正确认识到充分发挥学校在办学过程中的积极性，解除束缚在学校办学中的体制机制障碍，尊重学校在其未来发展中的主动决策权才是符合教育发展规律的应然之路。另一方面，政府在释放办学权力的过程中，学校虽然拥有了办学权力，但由于制度惯性的存在，无法明确自身的办学主体地位如何落实，也无法脱离被动执行者的角色，对于下放的权力既不会用也不敢用，使得权力下放后无法有效落地，办学活力不足，与政策原本的目标相背离。

（二）权力承接机制不到位

赋权的本质是增能，政府放权的根本目的是学校用好权，完善内部治理机制，建立学校章程，明确权力运行的机制和规范，才能使得办学权力实现从政府到学校的良好落地和运作。目前，大部分学校没有建立起有效的民主决策机制。一项针对办学自主权的调查研究显示，不同类别调查对象中有20%至50%的认为其学校治理机制作用不足，近50%的调查对象认为教职工代表大会几乎无作用，教师在教学中的决策作用仅占50%，在其他学校管理事项中的作用不足30%。[4]另一项调研则显示，有近一半被调查对象认为教师参与学校治理缺少实质参与行为，教师从观念上被定义为被管理者，基本遵从着学校安排是最安全的状态。[5]“英雄式”校长的角色广泛存在于学校的发展之中，成为学校的主要决策者，教师参与决策的路径不畅通，教师代表大会的表征意义大于实际意义，参与学校治理积极性不足。作为规范办学重要文本的学校章程内容不完善、落实不到位。办学特色不明显，尚未凝练出具有特色的校园文化，更无法通过文化的引领和内化凝聚学校教师的共同愿景，提升学校发展向心力。

权力承接机制的建立，一方面要依托广大校长和教师，增强责任意识和使命感，总结提炼学校发展特色文化，绘制学校发展的共同愿景，建立相关规范制度文件，合法、合规、合理用好权力，完善校内激励机制，提升学校教师参与治理的意愿，规范学校的办学行为，释放办学活力。另一方面也离不开教育行政部门的扶持。放权之后，政府要将治理的重点由直接管理转向规范和引导，强化校长的选配和培养，发挥好教育督导的作用，发挥事中和事后监督的作用，强化对学校发展情况的摸排，了解学校的办学和管理能力，精准施策，定向赋权。

（三）社会参与体系不健全

释放办学活力，建立“管办评”分离的自主办学机制，就是要将政府、学校和社会的办学作用都发挥出来，学校作为一个社会组织，其可持续发展目标的实现离不开社会力量的支持。同时，随着《中华人民共和国家庭教育法》的颁布，家庭、学校、社会、政府多元主体参与的教育责任体系也逐步建立，家庭教育应当在学校课堂教学之外承担起学生思想道德教育、个性化特长培育等功能。但是目前社会参与教育程度却并不高。研究人员发现，在学校校务委员会中，学校及教育行政管理人员占比超70%，社区人员和其他专业人员仅占20%左右。[6]学校与社区互动性调研数据显示，大多数学校并没有与社区交流的制度，少数学校与社区无任何联系。[7]。因此，目前社会组织参与办学依然有所欠缺，家庭教育的作用依然需要进一步完善。社会独立第三方在评价中的作用尚未完全发挥。社区、公共文化场所等社会组织在教育资源供应，第三方课后托管服务供应中的特长没有得到发挥。社会监督的力量尚未全面落实，主要是由于社会力量参与办学体系不健全，路径不畅通。

二、中小学释放办学活力的实践路径选择

Q市作为沿海开放城市，当前正以更加开放的姿态融入全球合作与竞争，全力推动率先实现教育现代化、让城乡居民享受优质教育的目标，积极坚持深化改革和依法治教双轮驱动，不断创新区域教育、积极构建新型政校关系、落实学校办学自主权、优化学校治理结构，不断激发中小学办学活力。

（一）强化“宏观管”，构建新型政校关系

教育治理现代化的核心要义，就是加快转变政府职能，实现从“划船者”向“掌舵者”的转变，更好发挥政府在教育治理中的宏观管理、统筹协调、资源配置和监督服务作用。进一步明晰政府、学校权责边界，创新政府治理机制，努力实现两方面突破。

1.落实权力下放，再造政校权责体系

建立政校权责体系，明确政府与学校间的权力界限，是保障学校办学自主权的重要前提。2014年，Q市依托清单管理的方式在全国较早制定下发了学校权限清单，将副校长聘任、教师选聘等4方面14项管理权限下放给学校；2017年在全国率先出台中小学校管理政府规章，依法界定政校权责，固化简政放权改革成果，让政府部门腾出手来抓大事，同时有力保障了学校法人主体地位的落实。从教育教学、人事工作、经费管理方面全面保障学校办学自主权，让政府和学校“各司其职”。

2.放管结合，再造政府监管机制

放权不是简单地将政府的权力下放给校长，而是要将放与管结合起来，帮助学校建立好权力承接机制，选优配强校长、加强条件保障，实现学校赋权增能，推动教育及相关行政部门的角色由管理向监管、服务、保障转变，为广大校长安心办学营造良好氛围。

Q市从2013年起，探索推进中小学校长职级制改革，加强中小学校长队伍建设，促进中小学校长专业发展，努力形成教育家办学的激励机制和政策导向。加强顶层设计，印发了《关于推行中小学校长职级制改革的意见》，先后起草制定了18个文件、20项制度，主要从四个方面提升校长办学能力：一是取消中小学校干部的行政级别，建立以职级为核心的校长管理制度，按照校长专业化要求，建立特级、高级、中级、初级校长等4级10档的校长职级管理制度；二是规范校长选拔任用制度，制定了校级干部和中层干部选拔管理办法，实行校长任职资格制度，校长选拔采用民主推荐和公开竞争上岗等多种方式，同时，提高学校党务干部专业化水平，规定在学校任书记的应具备校长任职资格；三是建立完善校长交流制度，校长聘期为3年，在一所学校连续任职满2个聘期的应当交流，原则上不得超过3个聘期，年龄在45周岁以下的校长，评定高级及以上校长职级时，应有在农村或薄弱学校任职、任教的经历；四是建立学校干部与行政干部的双向流动机制，凡符合公务员调任有关规定的学校干部，可调入教育行政部门工作。

同时，Q市不断加强名校的辐射与带动作用。在义务教育学段，每区（市）建设市级实验学校，成立实验学校教育集团。通过实验学校和集团化办学辐射带动作用，提升薄弱学校的办学水平和能力，促进市域内义务教育优质均衡发展。在教育集团建设上，立足于各学校统一思想、统一布局、统一规范“三个统一”，实施教育集团创新组建模式、创新治理模式、创新培养模式“三项创新”，建立顶格推进机制、政策保障机制、有效评估机制“三项机制”，保障推进集团化办学可持续发展，打造集团化办学坚实保障。截至目前，Q市共计成立教育集团65个，其中市直属教育集团11个、成员校36所，各区（市）组建教育集团51个、成员校116所，实验学校教育集团3个、成员校34所。集团化办学成效显著，优质教育资源不断扩大，有力推动了基础教育、职业教育等在全市范围区域内优质均衡发展。

（二）突出“自主办”，让学校内涵特色发展

学校是办学的主体，是教育事业发展的最基本单元。办学自主权只有最终落实到学校层面，体现到校长、教师和学生身上，才能真正实现改革的意义和价值。坚持放权、接权同步设计，为学校依法自主办学、多元特色发展提供了制度保障。

1.聚焦“育人”根本任务落实

Q市积极推动制度创新，推动改革成效回归“育人”本源，通过保障学校自主安排教学计划、自主运用教学方式、自主组织研训活动、自主实施教学评价、自主统筹实施跨学科综合性主题教学“五自主”原则，鼓励教师大胆创新，尊重和保障学生在学习中自主进行选择、参与、表达、思考和实践，并在强化学校文化引领作用方面提出系列措施。

2.聚焦“内部”约束机制形成

学校内部各治理主体的理顺和协同，核心是权力的再分配和规范运行。围绕学校办学自主权的规范落实，对学校党政领导班子、各级党组织以及教代会、家委会等发挥作用提出了具体要求，为基层推进改革提供持续性保障。近几年，Q市一直致力于建立以章程为核心的学校制度体系和以正面、负面清单为重点的学校清单管理机制，努力破解“一放就乱、一管就死”的难题。目前，新一轮章程制定工作已全部完成，以章程为依据的学校评估机制已经建立。全市教育系统全面推行学校清单管理制度，坚持政府依法放权、学校科学接权同步推进，组织中小学对下放的自主管理权限、重大决策事项和涉及师生利益的事项，按照重大决策程序和民主程序的要求，逐项梳理依据、工作流程、办理机构等，建立“一事一单一制度”，推动了学校权限依法、民主、规范运行。全面构建多元治理机制，坚持开门办学，全市中小学普遍成立了校务委员会和家长委员会，教师、学生、家长、社区和有关专家参与学校治理成为常态。

（三）注重“科学评”，让办学更加符合规律

评价是教育治理的重要组成部分，对学校的管理和办学行为发挥着重要的引导作用。习近平总书记强调，扭转不科学的教育评价导向，坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾。Q市较早关注教育评价导向问题，研究制定《深化新时代教育评价改革实施方案》，积极树立正确的政绩观和科学的教育质量关，引导和促进学校持续改进提高办学水平，并明确不得以中高考成绩或升学率片面评价学校、校长和教师，为新时代党委和政府履行职责以及学校、学生、教师、社会科学评价提供科学导向，对引导中小学克服“唯分数”“唯升学”的错误倾向，坚持立德树人、“五育并举”，推动学生德智体美劳全面发展起到了积极的导向作用。

（四）加强“社会参与”，健全社会参与体系

家庭教育是社会参与办学的重要力量，Q市非常重视家庭教育的重要作用，成立了专门的家庭教育行政管理部门和研究指导部门。建立了家庭教育公共服务平台，开展了诸多典型推广和示范引导活动，建立“家长大课堂暨家长开学第一课”“教子有方”“教育大家谈家庭教育系列访谈”等家庭教育品牌活动，不断拓宽家校沟通渠道，创新建立了“三长”（家长、校长、局长）见面活动、“万名教师访万家”“百万家长进校园”等家校沟通指导平台。同时，Q市积极推动社会组织参与办学，加强学校与社区间的交流与合作。“双减”政策实施以来，为了进一步完善课后服务的质量与水平，吸纳符合条件的社会机构参与课后服务，目前已100多所学校引进第三方社会服务支持学生个性特长发展需要。

三、结语

释放学校办学活力是现代化教育治理的重要路径,区域整体中小学办学自主权解绑落地，离不开政府综合施策，强化“宏观管”，不断完善学校治理的顶层设计，以制度手段明确政府权责边界，约束教育行政部门依法依规治校；突出“自主办”，下放办学权力的同时，建立学校权力承接机制，助力学校摆脱惯性制度困境，保障学校用好权力、办出特色；注重“科学评”，依托科学的教育质量监测机制，规范原有检查、评比等活动，更加注重学校的全面育人和特色发展，促进社会力量参与办学。在有力教育治理举措的推动下，Q市基础教育“放管服”改革多策并举、协同推进，形成多向合力，中小学办学活力得到了极大的释放，结合精致管理、品质立校等区域特色学校发展工作，在释放办学活力的同时，用好学校办学活力，实现学校外延、内涵全面发展，不断提升中小学办学水平，彰显办学特色，促进学生顺利成长、全面发展。