中小学教师“县管校聘”改革的现实困境与制度优化

■ 欧健婷 左崇良

我国对教师流动的管理办法，经历了从鼓励、引导、积极推动向强制流动的转变。早在1996年，《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》就指出，要号召教师从城镇到乡村、从强校到弱校任教。进入21世纪，教师队伍建设成为中国教育改革的主题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确地提出了教师流动机制的目标要求，一些地方的教育部门随之开始了教师流动的探索。由于国家和地方教育行政部门的积极推动，教师流动政策得到了较大范围的推广，但也出现了中高级教师不愿意交流或者交流了而“出工不出力”的状况。为此，教育部又出台了专项政策：大力推动“县管校聘”管理改革，加强教师统理，构建和谐教育。

一、“县管校聘”改革的三个阶段

（一）早期“县管校用”教师交流的模式

“县管校聘”是近年来出现的新名词，但可追溯到2009年。福建省出台的义务教育教师“县管校用”政策，可视为“县管校聘”政策的前身。关于早期“县管校用”教师交流的模式，郑茵中在《福建省义务教育教师“县管校用”政策实施情况的调研报告》中提到最初的“县管校用”涉及了城乡教师之间的交流、重点学校与薄弱学校教师之间的交流，还有同等规模水平学校之间教师的交流这三个层面的互动，教师交流模式有三种：划学区“人走关系走”模式，联合办学模式，校际教师互换模式。[1]

（二）从“县管校用”到“县管校聘”的转变

“县管校用”制度下的校际教师资源不均衡，阻碍了教育资源的均衡配置，此外，教师交流轮岗制度推进的缓慢导致了“县管校聘”的出台。相对于“校管校聘”，“县管校聘”体现出制度上的优势：将教师上升至县级领域进行统一管理、统一调配，有利于理顺管理关系，明确管理职责；“县管校聘”可以对全县区域内的师资进行统一调配和管理，有利于打破政策壁垒，畅通教师流动机制；教育主管部门对各学科实行统筹分配和管理，有利于整合教师资源，合理分配师资[2]。

（三） “县管校聘”政策的正式出台

“县管校聘”政策首先是在县域范围内实施，县域内教师流动是指“在县区范围内,根据现阶段政治、经济和教育发展的客观要求和社会承受能力，结合教师个人状况，政府部门在国家宏观政策指导下制定的、关于教师流动的一系列政策、法规与制度”。2015年4月，随着19个首批管理改革示范区名单的公布，义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革正式在各试点县推行。

二、“县管校聘”政策实施中的困境及归因分析

“县管校聘”政策的贯彻和实施并非一帆风顺。受多种因素的影响，“县管校聘”政策从方案制定到政策实施的过程中遇到诸多问题，陷入多重困境。

“县管校聘”政策实施的主要困难表现在：体制性问题仍未突破；“县管”范畴不够明确，学校本位思想较重，教师积极性不高；缺乏强有力的政府行为来推动政策实施。“县管校聘”实践活动中存在的困境有：地方财政压力和相关政策不完备，导致配套政策“短缺”；学校思想认识不到位，校际氛围差距等导致主动性不足；教师的归属感不强和负向压力倦怠，导致教师对“县管校聘”政策的抵制[3]。

“县管校聘”改革下的教师交流轮岗，受到多种因素的综合影响。教师交流轮岗，是人员流动的一种方式，影响“县管校聘”教师交流轮岗的因素，主要体现在政府政策、学校执行和教师意愿三方面。

（一） “县管校聘”政策层面上的困境及归因分析

在政府层面，教育政策是影响“县管校聘”制度实施的首要因素，是前提和基础。尽管目前全国多个省份已陆续出台了各部门联合发布的教师交流专项文件，但多数省份的政策文件中“县管”范围含糊，教师在学科、职称、数量相同的时候进行校际沟通，制度性问题没得到妥善处理；没能制定出成熟的制度以促进政策贯彻和实施，且缺乏可操作性。

以上困境出现的原因有：地方教育行政部门对于政策的宣传作用发挥不到位，并且优质学校的校本位思想阻碍了政策的推行。操太圣、卢乃桂在剖析有关教师流动的基本假设后发现教育行政部门片面地将教师看作物质化的“资源”，忽略了教师的能动性和激发性，这不利于教师成为变革中的积极因子[4]。而且，现时期的中小学教师流动忽视了副科教师的发展需要；此外，由于教师流向与学历、职称和绩效挂钩，加之一些学校的执行方式不够科学、公平，把教师交流轮岗变成了教师绩效与人际关系的公开竞争，变成了对部分教师的“发配”或淘汰，从而违背了“县管校聘”的初衷，导致县域内教育师资的“马太效应”[5]。

（二）教育行政管理层面的困境及归因分析

从体制来看，教育部门、教管中心、学校的三重管理，为“县管校聘”提供行政支持，但在政策实施的过程中，由于缺乏科学合理的权责制度，难以持续有效地实现教师资源的均衡配置，同时也缺乏教师集中管理后的配套制度。

地方教育供给的差异，造成了教师资源配置的不合理；重点学校制度加剧了教师资源配置的不合理；“城市中心”教育价值取向加深了教师资源配置不合理[6]。方征、谢辰以广东省A县（区）作为调查样本，通过定量与定性相结合的分析方法，探索基层县（区）关于“县管校聘”政策的计划和执行，发现“县管校聘”流动制度在施行中存在政府部门互相难协调，“校”聘权小责大，教师不愿参与交流等问题，并提出提高教育行政部门财权和人事权，发挥学校枢纽作用、维护教师利益的措施[7]。现时期，我国各县（区）开展教师流动工作的瓶颈之一是县管的职能部门多，但管理机制不健全，行政部门之间的协调难度大。针对“县管校聘”政策实施的过程中存在权限划分的问题，侯洁等学者提出，“县管校聘”改变了教师隶属于学校这层关系，学校与县级教育部门的管理权限如何划分等问题依旧模糊。从教育财政转移支付的视角找出实践中的问题，即方向上的流动失衡；绩效工资的激励作用失效；城乡教师的辅助性津贴差距较大；流动教师适应新环境的难度较大。师资水平差异是制约当前城乡教育一体化进程的主要障碍，这种差异部分来自农村教师学历层次偏低，农村教师专业技术职务水平偏低，农村教师队伍老龄化现象突出，农村教师队伍结构性缺编严重[8]。

从城乡义务教育教师资源的可持续配置来看，“县管校聘”政策实施过程的困难主要来自三方面，即教师任用方面、教师培训方面和教师流动方面。具体来说，教师任用方面，在最初的聘任环节，受聘者都倾向于在城市任教；教师培训方面，城乡间培训经费投入差距显著，城市和农村的培训形式与培训内容明显不同步；教师流动方面，普遍存在的是教师单向流动，农村教师队伍流动性高且不稳定。对比研究小规模和大规模学校可以发现，县域学校教师资源配置不均衡问题依然突出。教师数量配置不均衡，教师年龄结构和学历水平不均衡，教师专业匹配程度不均衡，教师培训和交流机会差距较大，教师流失状况差异明显，教学效果差异显著。

“县管校聘”制度在执行过程中，出现的困境主要涉及教师绩效薪资、教师编制核查、教师考核、职称评聘和晋升等不同方面，因为缺乏成熟的配套方案，难以得到有关部门的配合和支持。研究发现，县级政府有关机构没能制定出成熟稳定的协调制度，机构的边界观念强，不同机构坚守自身的利益，合作力度不高，教育行政机关的组织合作遇到问题，造成行政工作效率不高。

（三）学校层面执行的困境及归因分析

学校是教师职业生活的主要场所，学校内部各方面因素对教师思想和行为产生的影响更为直接有力。学校的机会成本是影响“县管校聘”教师交流轮岗的首要因素。由于同个县域内有校际差异明显的情况存在，部分教师不愿意到相对落后的薄弱学校。

“县管校聘”落实到学校层面的阻碍，主要来自以下几个方面：城乡教育存在差距，学科教师配置的结构性矛盾，教师价值观与个体发展利益的阻碍，学生及家长的需求定向[9]。学者熊丙奇指出，学校不把交流轮岗作为经常性制度，而是对少数教师进行轮换，并以行政为主导来决定学校轮岗人员名单，这是“县管校聘”管理体制的最大阻碍之一[10]。其次，各学校的领导对于“县管校聘”是否利于学校发展存有疑虑。优秀教师是学校的宝贵资源，多数校领导并不希望本校优秀教师参与交流轮岗；而对于水平相对落后的学校而言，校领导既渴望优秀师资的注入，同时也会顾虑人员流入的管理难处；再者，学校的领导与管理也是“县管校聘”教师轮岗的重要影响因素之一。

此外，多数学校对教师岗位竞聘的考评标准是自主决定的，缺乏科学性和公平性，还存在暗箱操作的可能。有研究指出，教师作为政策的执行对象及政策实施的利益相关者，在整个“县管校聘”改革中参与力度较弱，没能参与实施细则的制定过程。最具发言权的人缺乏话语输出、没能参与方案制定，是造成政策实施遭遇困境的关键原因。“县管校聘”后续的考核标准、督查评估制度以及教师交流教学的实行力度，均有待于后续考查，现阶段的“县管校聘”制度还是一项并不成熟的制度[11]。

“县管校聘”教师交流轮岗的实际执行过程中，执行主体并没为教育均衡的大格局着想，更多的是因为一纸行政命令[12]。学者夏仕武的观点是：由于名校和优质学校是优质师资的主要输出者，因而其对教师流动政策参与的积极性不高，而政策的强制性又导致了教师流动人性化的缺失。在“县管校聘”执行时期，因为集体和个人利益存在分歧，造成学校与教师群体不认可该制度，没有积极参与的观念，导致某些学校与教师将教师交流当成“上支下派”的另一种称呼[13]。

另外，学校在制度规划、实践操作和日常工作等方面也存在不合规、不到位、不合理的问题。教师对“县管校聘”的认知、诠释、参加积极性、承受力都很有限，没能上升到更高的层次境界，因此无法充分激发教师的积极性，没能提高教师发展的动力。“县管校聘”工作不仅吃力不讨好，久而久之反而会成为校长和教师的一种负担和压力。如四川省成都地区中小学教师交流政策虽然得到良好的贯彻效果，但是也存在强制性较强、鼓励性较弱的问题[14]。因此，学校的激励机制是否完善，对“县管校聘”的实施具有重大的影响。

（四）教师群体参与的困境及成因分析

以“县管校聘”方式来实现教师资源均衡的政策实施，会使参与交流的教师不可避免地陷入发展困境，如交流制度的产生，会使长期从事交流工作的教师缺乏归属感，对教师新环境的适应、个人能力的成长均有一定的负面影响。

“县管校聘”对于畅通教师流动机制有着毋庸置疑的作用，但“县管校聘”政策在学校层面的实施与学校自主管理存在一定程度的冲突，并且政策的实施需要参与者的理解与配合，可多数教师对于这项政策的认可度较低。县域内义务教育阶段教师流动中存在的问题及影响有：教师单向流动加剧了农村教师结构的失衡，影响了农村教育的发展；教师单向流动加重了农村学校教师的短缺和农村学生的流失；教师的单向流动加剧了城乡教师资源配置的不均衡；教师单向流动拉大了城乡教育差距。

教师流动是解决教师资源配置不均衡而采取的有效举措。但现实中由于受教师多种心理因素影响，教师流动意愿差强人意。教师在工作地点上的惯性心理、工作和家庭冲突，担心缺少发展平台等因素减弱了教师流动意愿。作为优质教师资源相对密集的城市学校，内部教师群体的流动意愿较为微弱，部分教师还会出现抵触的问题。范国峰等学者对国内中部3省中小学教师进行深入的调查得知，即便国内中部区域教师流动积极性较强，但是大部分教师想要进入城市学校[15]。刘彩霞对安徽省S县调查获知，教师并不希望进行流动，有时候还会发生纠纷与矛盾，导致日常教学受到影响。调查发现，学校及其教师对政策认同度低。“县管校聘”的改革目标是优化教师管理制度，改变教师流动受到的限制，加快教师资源的科学分配，确保义务教育事业的科学发展，但站在学校及教师角度进行分析，两者都看重自身发展，学校想要留存更多的“名师”、专业教师，教师想要进入城市学校[16]。陈小华和吴汉青从心理学的角度提出“心理契约”这一流动原因，他们认为“心理契约”是教师流动的隐性动力，如果教师主观上感觉到这种心理契约的破裂，便很容易产生流动意愿甚至流动行为[17]。教师的流动与学校的文化有关。如果教师个人的“三观”与原有学校的文化有冲突，那就很有可能（自愿）走上流动的道路[18]。

“县管校聘”政策中教师“管用分离”与学校自主管理产生矛盾。首先，教师“管用分离”和当代学校制度强调的校长负责、学校独立办学等观念有冲突。其次，“县管校聘”政策使得教师编制和学校无关，这会导致教师们对学校缺少归属感，导致教师群体失去稳定性，不利于长期发展；此外，会在一定程度上造成学校对教师队伍的管理作用减弱，某些教师觉得自己是“系统人”，因此不担当除教学以外的任何责任，也不愿意参加学校的民主监管等工作，还有可能出现违背学校管理的问题，导致学校内部管理无序。“县管校聘”跨校交流导致教师的归属感降低，对教师的未来成长、学校内部管理和跨校交流效果，都有可能造成负面影响。

总而言之，县域师资配置不合理的现实因素是师资均衡配置方案在执行过程中行政部门的监管权限不足、制度规则较少。县级政府有关部门合作力度不足、缺少成熟的协调制度，不同部门的界限感较强，部门坚守自身利益，配合度较低，教育行政部门统筹受到限制，造成行政效率不高，县域义务教育师资均衡配置执行效果堪忧。教育政策执行失真，其中教育政策问题、方针政策、执行主体、执行客体、政策工具、外部环境等都是左右教育政策执行效果的现实原因[19]。

三、“县管校聘”政策推进和完善的对策

义务教育师资配置不均衡问题是普遍存在的现象，“县管校聘”政策的完善，主要涉及教育主管部门管辖的教职工编制核定、教师招聘办法、教师轮岗交流、教师退出机制等。

（一）出台共同管理制度，优化区域内师资结构

关于“县管校聘”政策实施过程中的对策。谢延龙在《教师流动论》一书中指出：各地根据实际，采取了形式多样的支教活动，例如校际“结对子”式帮扶支教、教师定期支教、对口支教、骨干教师兼职支教、特级教师巡回讲学、“捆绑式”支教等。这些支教方式的教师流动有效地支援了薄弱学校的教育教学，对于缩小城乡教育差距，促进教育公平具有重要意义[20]。姜超、邬志辉根据“县管校聘”改革中的政策风险提出县级教育行政部门要摸清县域教师情况，根据实际状况统一进行师资配置等规避策略[21]。操太圣、卢乃桂探讨了教师轮岗交流政策之理论基础的合理性，指出化解教师“县管校聘”制度创新所带来的与现有制度的矛盾应彰显政府的积极影响，贯彻和实施教育公共性观念；秉持整体性决策理念，制定共同管理制度；充分激发政府的管理作用，改善以及优化地区内部师资结构；真正实现区域间教育均衡发展[22]。

（二）建立教师的考核和激励机制，调动教师流动的积极性

“县管校聘”政策的完善需要进行制度优化。冯文全以教育财政支付的视角为建立“县管校聘”构建了整体的薪资制度，为“县管校聘”的推行提出配套措施，是保证“县管校聘”可行的重要前提。“定编定岗，校管校聘”的人事体制容易形成坚硬的壁垒，阻碍城乡之间和校际教师流动，主要原因在于教师队伍组织的僵化。只有实行“无校籍管理”，建立“县管校聘”管理体制，将教师的管理权回收到县级政府，由其实施统一聘任、分配管理、发放工资，使教师实现从单位人到系统人的转变。同时，冯文全还就教师津贴补助等提出自己的建议，认为“应建立必要的考核和激励机制，为城乡骨干教师的流动创造良好条件”。薪资制度关涉到教师教学及区域交流的积极性。同样，统筹城乡发展，“县管校聘”体制内推行全县教师统一薪资制度，将有利于“实现城乡学校同级别教师同工同酬，调动教师流动的积极性与创造性，为教师合理流动创造条件”。[23]刘昕鹏从教师身份入手提出对策，为推进试点地区教师交流轮岗的顺利进行，应将公立义务教育阶段教师界定为“国家工作人员”，同时推进教师行政合同的有效适用和相关配套制度的完善，为教师管理体制改革保留一定的空间[24]。

（三）成立县级教师管理服务中心，实行“中心+学校”双线管理

完善“县管校聘”制度建设，需要通过制度创新，加快出台相关配套政策；加强监督和评估，建立教师考评退出机制。强化政府指挥协调职能，建立“县管校聘”工作成效公示制度，解除教师后顾之忧；实行县域内名校集团化办学，成立县级教师人才管理服务中心；加快推进城乡一体化建设，实行“中心+学校”双线管理；统筹县域教师岗位设置，加强监管县城学校中的混乱现象；提高交流轮岗教师的经济待遇。针对当前公办学校教师不愿交流的现象，可从制度、校长、教师、收入四个方面采取措施，实施县域教师人事制度改革，由教育局代替学校管理教师，可有效解决部分城镇教师不愿下农村的问题，实现区域内资源共享；进而建立县级名师库，加快教师保障体系建设，加强对学校监管。

（四）施行乡村学校巡回走教制度，科学调配教师资源

积极推进义务教育均衡发展，要着力破解农村教育师资紧缺问题，要全面推进农村小学小班教学体系的改革以及创新，妥善处理农村小学尤其是教学点分散、规模小、师资不足的现实问题，保障学生可以就近上学。与之相呼应，山西省教育厅在核定教职工编制上，对学生数量不多的农村学校，参考生师比和班师比相融合的方式确定；对需要留存但是人数较少、少于5人的学校，使用“一班一师”包班的方式安排教师；针对农村小规模学校以及教学点的音体美等相关学科教师，主要使用“一校设岗、多校使用、巡回走教”的方式，将重心学校作为单位、将教师任务量作为基础安排资源。确定总量之后，县（市、区）人力资源社保部门和教育行政部门合作，分学段确定中小学校不同学校的岗位数量，教育部门根据需求科学安排学校的教师资源。