集体经营性建设用地入市实施机制与金融支持模式创新——基于D区的调研

李红强，林 倩

（1.国家开发银行宁波市分行，浙江 宁波 315040；2.宁波市自然资源和规划研究中心，浙江 宁波 315040）

一、引言

城乡土地制度改革以及土地导向的资本化（Capitalization）、金融化（Financialisation）、城市化进程，产权关系与经济增长问题一直是金融和城乡发展的热点（郭炎等，2016；刘成明等，2018；Wu，2019；Wen等，2020）[1-4]。集体经营性建设用地入市（以下简称“集体土地入市”）作为推进城乡用地市场化配置和全面推进乡村振兴战略的有效途径，近年来受到地方政府和金融机构的高度关注。2019年9月，集体土地入市改革在历经三年多试点后，作为重要改革成果纳入新《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）并于2020年初施行。随后，在国家出台的完善要素市场化配置以及2021年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务等文件中，均明确全面推开农村集体经营性建设用地直接入市。在这些政策的有力驱动下，各地纷纷加快集体土地入市进程。

当前我国土地开发实践立足城乡二元化的土地所有权制度（Long等，2012；Yep和Forrest，2016）[5-6]。与国有土地入市参与主体较为单一、利益分配相对简单不同，集体经营性建设用地在入市准备和交易的过程中，涉及当地农户、村集体、乡镇政府、区级管理部门、金融机构、开发商等多个利益相关主体。这些利益主体在集体土地规划用途认定、存量建筑补偿、入市交易规模、利益分配比例等方面诉求不尽一致，导致集体土地入市面临多重障碍，因此构建一个简洁、高效的实施机制显得尤为重要。另外，集体土地入市过程中往往涉及存量建筑物拆除赔偿和上市地块“五通一平”等土地整理，投资需求动辄上亿元。然而，由于村集体的组织化程度不高、市场化运作能力不强，且入市过程存在不确定性，导致金融机构支持意愿较低。尤其是在严控政府隐性债务的宏观背景下，地方财政难以直接为项目融资提供还款或担保支持，进而加剧了集体经营性建设用地的融资难度。显然，创新形成一个不依托财政的市场化融资模式迫在眉睫。基于此，本文选择列入我国集体土地入市首批试点地区的D区为例，通过现场调研走访，深入总结和揭示其在集体土地入市过程中的实施机制和融资模式创新，并提出政策建议，以期为国内其他地区推进集体土地入市提供政策参考，以及深化土地金融和农村金融研究。

二、文献综述

自2013年党的十八届三中全会提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”以来，集体土地入市的研究逐步呈现，尤其集中在入市模式、入市收益分配、入市推进机制以及金融支持等方面。

在入市模式上，主要围绕入市主导权归属、使用权交易模式等展开研究。吕萍等（2018）[7]将集体土地入市模式分为村集体主导模式、乡（镇）级政府主导模式，并比较了两种模式的特点和适用范围；龙腾等（2017）[8]从市场驱动、政府驱动两个维度，考察了上海、佛山等五个城市的入市模式；谢路阳等（2020）[9]基于集体土地入市交易的特点，将其划分为土地使用权出让模式和股权合作模式。

在入市收益分配上，现有研究从收益分配主体、分配方式、相关制度建设等三个维度进行探讨。杨雅婷（2015）[10]通过博弈分析发现，地方政府参与集体土地入市收益分配有助于更好地推进土地入市流转。吴昭军（2019）[11]提出了入市收益初次分配和二次分配原则，建议政府可通过设立入市所得税等方式参与收益的二次分配。陈红霞和赵振宇（2019）[12]在总结浙江德清、四川郫都区等试点经验后，提出了“集体资产管理+折股量化分配”“集体资产管理+公益金+分红”两种分配模式。杨庆媛等（2017）[13]认为村民在集体土地入市过程中可增加租金、股金等土地财产性收入。

在入市推进对策上，罗湖平等（2017）[14]通过分析长株潭地区集体土地入市的特点，提出了建构多元合作与利益共享、价格形成与市场运营等建议。李明贤和周蓉（2018）[15]从完善市场机制、健全收益分配制度、加快完善和健全产权制度方面提出对策。柳思（2018）[16]以甘肃省陇西县为例，揭示了集体土地入市的规划引导、确认入市宗地、审批流程、入市模式、投资融资、后期监管等运营全流程。胡如梅（2020）[17]探讨了不同层级地方政府在集体土地入市中的行为路径和利益博弈，认为对地方政府的适当激励有助于加快土地要素市场化改革的进程。舒宁（2017）[18]总结了北京大兴区开展集体土地入市的试点经验。

在金融支持上，吴逾峰（2014）[19]认为我国集体土地入市的金融供给明显不足，需加快引导金融创新。周清清（2020）[20]提出构建由政府、银行、保险、担保等组成的多方合作平台和风险共担机制，有助于破解集体土地融资困境。陈炫荣等（2020）[21]、吴其杰（2019）[22]探讨了农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务中的具体做法。

总体来看，我国对集体土地入市的模式、利益分配、实施对策建议等分析较多，但对于实施机制创新等方面的研究成果则较为少见。再者，已有关于集体土地入市融资的研究成果集中在集体经营性建设用地抵押贷款上，实际上集体土地入市融资包括构建新型主体、打造合规还款来源、建立增信机制等多项内容，故亟待深化研究。基于此，本文将对集体土地入市的实施机制进行深入分析，并在此基础上构建新型金融支持模式。

三、集体经营性建设用地入市的进展与困境

（一）集体经营性建设用地入市改革进展

我国集体经营性建设用地入市改革可划分为试点先行（2013—2019年）、全面推开（2020年至今）两个阶段，并出台了一系列政策（见表1）。在试点先行阶段（2013—2019年），党的十八届三中全会提出允许农村集体土地入市，正式启动改革，并在2014年印发了改革方案。2015年2月，我国按照重大改革“于法有据”的原则，授权33个地区开展试点，并在四年多试点的基础上，将改革成果写入新修订的《土地管理法》。在全面推开阶段（2020年至今），我国先后出台多个文件，要求加快制定集体土地入市政策，并将入市范围从原先的集体经营性建设用地拓展至符合规划的集体建设用地。在2021年7月国务院公布的新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》中，单列集体经营性建设用地管理章节，进一步细化集体土地入市管理。在上述政策的激励下，北京、深圳、广州、成都等地积极探索符合区域特点的集体土地入市模式（龙腾等，2017；大兴区农村土地制度改革试点调研组，2019；张建和郑真生，2020）[8,23-24]。从表1可知，我国集体土地入市政策的演进方向是试点先行，在取得试点经验后将改革成果写入法律并颁发具体实施办法，而后在一些政策文件中多次予以具体部署和推动。目前，我国集体土地入市的宏观法律和政策障碍已不复存在，各地可结合地方特点探索具体的入市模式和收益分配机制。

表1 我国集体经营性建设用地入市政策演进

（二）集体经营性建设用地入市面临的问题

目前，各地推进集体土地入市方面已取得了一些进展，但集体土地入市的规模、覆盖面远小于国有土地入市。与此同时，集体土地入市还面临着地方动力不足、利益协调较难、实施主体缺失、带动效应不足、融资难度较大等问题。

1.地方推动集体土地入市意愿较弱

与中央层面积极鼓励集体土地入市相比，地方政府推动集体土地入市的动力和意愿则参差不齐，部分地区的意愿较弱。这主要是由于地方政府担心集体土地入市会减少当地土地出让金的收入。从表2可以看出，2016—2020年，地方国有土地出让收入增速明显快于一般预算收入，土地出让收入与一般预算收入的比值从2016年的42.96%快速跃升至2020年的84.04%，2020年国有土地收入高达8.41万亿元。由于地方一般预算收入主要是满足政府日常运转，而国有土地收入则是地方投资建设的主要资金来源。在疫情防控、公共服务、隐性债务化解等支出规模不断增加的情况下，地方政府财力更加捉襟见肘，故推动集体土地入市的动力明显不足。因此，迫切需要寻找激励地方政府推动集体土地入市的动力来源。

表2 2016—2020年我国地方一般预算收入和土地出让收入变化

2.利益主体之间协调难度较大

在集体土地入市过程中，不同乡镇之间、乡镇政府和地方政府之间均存在不同的利益诉求。例如，在同一乡镇内不同农村之间，由于离镇中心或城区的距离不一，导致土地级差收益明显不同，再加上入市时序的不同，使得不同农村集体土地入市的价格存在明显差别，很容易引发不同农村地区之间的矛盾。在村集体与地方政府之间，村集体希望有较大的入市规模，以及增值空间更大的商服用地用途认定，而地方政府则会合理控制入市节奏，并根据当地发展规划确定空间用途。这些利益主体的利益能否得到有效平衡，将直接决定入市是否顺利。

3.集体土地入市实施主体缺失

从产权角度看，集体经营性建设用地由村集体所有，故集体土地入市的主体为村集体。但由于村集体的组织化程度较低，缺乏市场化经营管理人才，对入市地块规划用途认定、交易流程、收益分配等缺乏充足的经验，使得村集体直接作为实施主体进行入市的效率较低。再者，我国农村改革先后经历了乡镇撤并、农村土地“三权”分置改革、农村集体产权改革等历史过程，导致部分农村集体经营性建设用地还存在产权主体不清晰、组织成员模糊等问题，进一步加剧了入市的难度。

4.带动乡村振兴作用有限

目前，部分地区推动集体土地入市时，往往是简单地指导村集体将拟入市的地块进行拆除整理，并与潜在土地竞买人充分沟通后，在当地公共资源交易中心进行交易，交易后价款除用于赔偿地块权利人外，剩余部分全部在村经济合作社内分红。在这种操作方式下，村集体无法以集体土地入市为契机带动村公共设施的完善，难以引入农村发展所需的产业，难以实现村民持续增收，导致对当地乡村振兴的带动作用较为有限。

5.金融支持模式有待创新

2016年5月，中国银监会联合中华人民共和国国土资源部共同制定《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》，明确以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。该办法解决了具备入市条件或已入市集体土地的抵押融资问题。然而，入市地块拆除腾退和开发整理过程的融资仍存在较大障碍。实际上，集体土地在入市准备过程中，往往需要大量资金用于拆迁补偿、土地一级开发。但由于入市主体往往实际较多，且集体土地入市具备不确定性，金融机构在提供融资时存在较大的风险敞口，故支持意愿有待被激发，亟待构建新型融资模式。

四、集体经营性建设用地入市实施机制创新——以D区为例

D区是我国集体经营性建设用地首批试点地区。20世纪80年代以来，D区针对城乡差距大、农村地区收入低等问题，积极推进村级工业大院建设，即由村集体提供农村集体经营性建设用地，建设道路、水电气等基础设施，吸引有实力的农民和社会资本设厂经营，集中发展劳动密集的二、三产业。D区各镇的工业大院在推动当地经济发展过程中曾发挥较大作用，近年来由于产业层次低、经营效益差、土地利用效率低，已成为亟待更新改造的区域。

在2015年2月D区纳入全国集体经营性建设用地入市试点后，启动了存量集体经营性建设用地现状梳理、权属登记和空间规划编制，并综合考虑区位优势、产业规划等因素，按照由北至南顺序统筹开展入市试点工作。目前，D区所有乡镇均已开展集体经营性建设用地入市工作，截至2020年年末累计入市面积108.48公顷，交易金额270.68亿元。D区已上市的集体经营性建设用地分为产业用地、集体租赁住房用地、共有产权房三种，供地方式包括挂牌、协议出让、作价入股等（见表3）。

表3 D区集体经营性建设用地入市情况

D区在推进集体土地入市构成中，针对前文所述的地方动力不足、利益协调较难、实施主体缺失、带动效应不足等情况，创新形成了四大实施机制。

（一）区级统筹推进机制

D区在经济社会发展过程中，面临着上一层级A市建设用地减量发展和下一层级乡镇经营性用地零散分布、产权碎片化的双向困境。A市从2017年开始提出减量发展，而这一任务主要依靠减少集体建设用地来实现。为完成这一减量任务，A市推动各区将镇域内的零散集体经营性建设用地统一规划，并按照一定比例进行腾退，将用地指标向产业园区、中心城区集中。为此，D区对全域范围内的空间资源进行统筹，核定各镇可入市的集体土地指标和须还绿的指标，进而为D区建成区扩张和产业园区发展提供空间保障。D区以镇为基本实施单元，编制镇级城乡统筹规划实施方案，明确各乡镇可入市的建设用地指标主要采用“拆五入一”取得，即将腾退集体经营性建设用地规模的1/5用于入市交易，另外4/5进行全部绿化。同时，D区为了高效推进集体土地入市，制定了涵盖入市流程、规划编制、入市主体构建、资金管理、土地增值收益金缴纳在内的完整制度体系（见图1），为各乡（镇）有序推进集体土地入市提供了有力的制度保障。

图1 集体经营性建设用地入市配套制度

（二）入市收益分配机制

合理的入市收益分配，有利于协调各方的积极性，形成合力推进集体土地入市。D区采取了合理界定各方在入市中的角色，以及有效划分各乡镇之间、区政府与乡镇之间的利益的协调方式。在角色界定上，D区建立了完整的集体土地入市流程，明确各方在前期准备、整理开发、入市交易等环节中的角色和职责（见图2），避免功能缺位。在收益划分上，D区制定了《农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收和使用规定》，明确毗邻中心城区的北部乡镇土地增值收益调节金征收比例为12%—15%，南部乡镇则距离中心城区较远，土地入市价格略低，土地增值收益调节金征收比例为8%—10%。在入市规模上，D区在明确各乡镇集体土地入市总体按照“拆五入一”的基础上，可针对各乡镇集体经营性建设用地规模，进一步细化该比例，如对于规模较大的乡镇，按照“拆八入一”的比例推进集体土地入市。

图2 各利益主体在集体经营性建设用地入市过程中的角色定位

（三）镇级公司联营机制

为解决村集体的市场化运营能力弱，以及不同村集体因发展权和收益权不平衡引发的“穷村越穷、富村越富”难题，D区创新设立了镇级联营公司这一新型入市主体。各镇政府在核定各村集体经营性建设用地资产规模的基础上，协调各村集体按照各村人口、入市地块规划等因素，采取“以人入股、以地入股、人地混合入股”等多元模式，共同入股成立具有独立法人资格的镇级联营公司（见图3）。各村集体按照民主程序对镇级联营公司一次授权、全权委托，由镇级联营公司负责用地报批、整治开发、拆除腾退、入市交易、合同签订、土地交付、收益分配等工作。镇级联营公司作为市场化企业建立现代治理机制，同时由各村党支部书记担任高管，发挥其丰富基层工作经验和了解村民实际诉求的优势。镇级联营公司对入市地块的未来产业布局投向、潜在受让方的经营实力等进行综合考量，有序推动土地入市。同时，镇级联营公司还可将入市地块作价入股，与社会资本方组建合资公司，共同进行集体经营性建设用地开发建设。

图3 镇级联营公司运行流程

（四）项目整体实施机制

D区将集体土地入市作为乡村振兴的核心载体，跳出了狭隘的“整理入市地块—入市交易—收益全部分红”格局，实现项目整体谋划实施，助推乡村持续发展。在具体操作上，将拟入市的集体土地整理与乡村基础设施建设、公共设施建设等整体考虑，运用入市后的交易收入来平衡整个项目投资支出。同时，D区镇级联营公司在集体土地入市时，除了直接转让外，更多采用作价入股的方式，吸引社会资本在乡镇内投资建设产业。这既能解决乡镇富裕劳动力的就业问题，也能通过每年分红获得持续收益。

五、集体经营性建设用地入市融资模式创新——以D区为例

土地金融化是为发展项目实现开发性融资的一种战略，但也存在一定的金融风险（Wu，2019）[3]。D区集体经营性建设用地“拆腾还绿”和入市准备的投资金额巨大，单个项目资金需求超过10亿元，因此项目能否获得金融机构融资，将决定集体用地入市的成败。D区创新形成了整体授信分批实施、打造合规还款来源、提供区级增信支持的新型融资模式（见图4）。

图4 集体经营性建设用地入市新型融资模式

（一）整体授信分批实施

D区以镇级联营公司为主体，对镇域范围内的各村集体经营性用地进行整体开发整理，且将农村公共设施建设等一并纳入项目范围，因此金融机构在提供融资时采用了整体授信的方式，即对镇级联营公司的一揽子集体土地入市项目提供综合授信。这有助于解决部分农村集体土地入市收入不足以平衡前期成本、乡村公共设施自身无收益而无法申请贷款的融资瓶颈。在整体授信后，金融机构根据各个子项目行政审批进度和建设进展，分批次签订合同和发放贷款，有效控制了贷款资金挪用的风险。

（二）打造合规还款来源

构建市场化交易结构，打造合规还款来源，是基础设施项目投融资能否成功的关键。2016年，中华人民共和国财政部、国土资源部等四部门印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），明确规定储备土地出让收入不得作为银行贷款还款来源。之后，国家下发多项严控隐性债务的文件，将由财政资金提供还款或担保形成的债务明确为隐性债务，并严厉禁止新增隐性债务。在此背景下，如何打造合规的还款来源成为金融支持集体土地入市的关键。为此，D区明确集体土地入市收入除向区财政局缴纳收益调节金以外，其余款项由镇级联营公司自主安排，不纳入财政资金管理，不涉及政府隐性负债，进而为金融机构提供融资创造了合规的市场化还款来源。

（三）提供区级增信支持

由于各镇级联营公司整体实力较弱，且入市节奏和价格存在较大的波动性，导致金融机构支持集体土地入市存在较大的市场风险。D区探索形成了“区级国企保证担保、区级统筹资金池提供流动性支持”的区级增信机制（见图5），可显著减小银行贷款的市场风险。

图5 集体土地入市的区级融资增信机制

1.区级国企保证担保

在镇级联营公司向金融机构申请集体土地入市项目贷款时，由区级国企向金融机构提供保证。由于区财政可在镇级联营公司土地入市后收取8%—15%的增值收益调节金，因此有动力协调区级国企提供保证担保。

2.区级统筹资金池提供流动性支持

D区在镇级统筹的基础上，建立了区级层面的指标调控库和统筹资金池。D区将全区的集体土地可入市指标进行拆分，保留一部分指标用于区级统筹。在具体实施上，各镇级联营公司共同出资设立区级联营公司，由区级联营公司对纳入全区统筹指标的集体经营性建设用地进行报批、整治和交易。区级统筹指标入市收益在扣除土地增值收益调节金及其他相关成本后，余额部分作为区级统筹资金池。在镇级联营公司的集体土地入市时序、规模、价格难以满足预期，导致项目贷款还本付息出现一定困难时，区级统筹资金池可提供还款资金补足，确保贷款正常还本付息。

六、结论与讨论

（一）结论

集体土地入市作为近年来农村土地制度改革的核心成果之一，目前在法律、政策层面已无相关障碍。然而，各地在推进集体土地入市过程中，仍面临着诸多难题，金融机构支持集体土地入市亦较为困难。因此，构建能有效驱动各方参与的实施机制，并在此基础上推动金融模式创新，是集体土地成功入市的关键因素。基于此，本文选择D区作为典型案例进行了探讨。本文认为，D区集体土地入市的实施机制和融资模式创新对于我国其他地区具有较强的借鉴意义，其中对集体建设用地入市后级差收益较大、当地政府统筹协调能力强的地区更为适用。本文主要研究结论和启示如下。

一是由于集体土地入市会在一定程度上削减土地出让收入，故需要构建激励地方政府的其他动力机制。一个可借鉴的方式是在总体控制建设用地规模的情况下，建立减量入市换取中心城区、产业园区其他发展空间的驱动机制。同时，还可通过完善土地增值收益调节金上缴制度，增加地方财政收入，提高地方政府推动集体土地入市的积极性。

二是通过区级统筹，制定完整的集体土地入市政策，协调好各利益主体的收益分配。可通过设定不同的土地增值收益金上缴比例，以及差别化的整治后可入市集体土地比例，以实现不同乡镇利益的合理分配。

三是组建镇级联营公司是构建市场化入市主体的有效方式。通过村集体授权，由镇级联营公司全权负责集体土地入市拆除腾退、入市交易、收益分配等，并通过对项目的整体谋划实施，促进乡村持续发展。

四是须打通金融支持集体土地入市的通道。金融机构可采取整体授信、分批支持的方式，支持集体土地入市项目实施，并将入市收益作为市场化的合规还款来源。同时，通过构建区级国企保证、区级统筹资金池流动性支持的增信机制，缓释金融机构贷款的市场风险，进一步增加融资可得性。

（二）讨论

总体来看，D区在推进集体土地入市上已取得了显著进展，但在实施机制和融资模式上仍然有进一步改善的空间。在实施机制方面，D区各乡镇均有较多的农村工业大院，故D区可通过区级统筹、镇级联营的自上而下方式推进集体土地入市。而对于那些各乡镇集体经营性建设用地存量规模相差较大，且镇级联营公司搭建可能存在困难的地区，则可尝试在区级建立配套政策后，选择一些区位较好、村集体自身实力较强的农村先行开展集体土地入市。在融资模式上，D区主要是对集体土地入市中的拆除腾退和开发整理进行融资，并以区级国企提供保证担保。实施上，金融支持范围可以进一步拓展至入市之后，即对已入市的集体土地开发建设进行融资支持，并以集体土地开发综合收益作为还款来源，以集体土地作为合格的抵押物，进而更好地保障集体土地入市全周期的资金需求。