民办高校上市融资行为的理性分析

周朝成 韩晓敏

(浙江树人大学 中国民办高等教育研究院，浙江 杭州 310015)

自2016年《民办教育促进法》修订后，民办高等教育领域出现了一股上市热潮。近年来，民办高校上市行为引发了学界的广泛关注和讨论，如：钟秉林等(2020)对民办高校集团化办学的态势、积极作用和潜在风险作了全面研判(1)钟秉林、周海涛、景安磊等：《民办高校集团化办学的发展态势、利弊分析及治理路径》，《中国高教研究》2020年第2期，第29-32页。；董圣足(2020)基于香港联交所上市教育企业的实际情况，提出教育资产上市不可持续，只有回归本然、秉承教育公益属性，民办高校才能行稳致远(2)董圣足：《论教育资产上市的不可持续性——基于香港联交所上市教育企业的情况分析》，《华东师范大学学报(教育科学版)》2020年第10期，第78-88页。；周海涛等(2021)对民办高校上市的历程、影响及对策作了全面梳理和分析(3)周海涛、郑淑超、景安磊：《民办高校上市的历程、影响及对策》，《中国高教研究》2021年第7期，第70-76页。；李虔(2021)对民办高校资产政权化的政策空间、发展现状和未来理路作了探讨(4)李虔：《民办高校资产证券化：政策空间、发展现状与未来理路》，《中国高教研究》2021年第7期，第77-83页。；侯琮等(2022)以X集团及其2所成员高校为例，就集团上市对我国民办高校发展的影响作了实证调查(5)侯琮、王一涛：《集团上市对我国民办高校发展的影响——以X集团及其2所成员高校为例》，《复旦教育论坛》2022年第3期，第91-97页。。以上关于民办高校上市的研究，勾勒了民办高校上市的历史脉络、发展现状和治理策略，其中不乏对上市高校办学实践的实证研究。党的二十大报告提出“引导规范民办教育发展”的要求，为未来一段时期民办高校上市行为的发展指明了方向。由于民办高校上市行为深受资本市场和政策环境的影响，本文试图在学界已有研究的基础上，结合党的二十大精神，就新形势下民办高校上市融资行为作一番探讨。

一、民办高校上市融资制度环境的演变

改革开放以后，我国民办高等教育得到恢复发展，并在2000年后进入快速发展期。当前民办高校学校数和在校生数分别占全国普通高校数和在校生数的25.37%、24.19%(6)教育部：《2021年全国教育事业发展统计公报》，2022-09-14，http：//wap.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202209/t20220914_660850.html。，表明民办高等教育已成为高等教育重要的生力军。我国民办高校长期坚持公益性办学，与资本市场保持了一定距离，不能直接在境内上市，其间出现了部分市场主体收购、兼并民办高校，寻求在境外证券交易所上市的行为。随着我国市场经济体制改革的不断深化，资本逐步进入民办高等教育领域，甚至出现了部分民办高校公司化的运营模式。随着营利性民办高校的合法化，更多营利性民办高校或者涉及民办高校的公司会到资本市场融资上市，这将是分类管理政策下民办高等教育与资本市场对接的一个重要现象。从“不得以营利为目的”到“可以取得合理回报”，再到“营利性与非营利性”分类管理，民办高校上市融资行为经历了不同历史时期的制度变迁，大致可以分为三个历史阶段。

(一)限制资本介入民办高等教育

20世纪80年代初期，我国民营经济刚刚起步，民办高等教育逐步恢复发展，国家对民办教育实行鼓励发展政策，要求公益性办学。但是，对于高等教育对接资本市场实行的是一种限制性政策，“不得以营利为目的”成为该时期国家限制资本介入的主要特征。

1982年修订的《宪法》第十九条明确规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”随后，我国出现了最早的一批民办普通高校和民办高等教育机构。1992年，邓小平同志发表南方谈话，提出要建立社会主义市场经济体制，并写入了党的十四大报告。社会主义市场经济体制改革在教育领域得到贯彻，从办学体制上改变了我国高度集中的由政府包办教育的状态。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。”纲要鼓励社会各界参与办学，但对社会各界的范围并未作明确界定。在坚持公益性的前提下，当时的民办高校多以捐资办学和依靠学费滚动发展为主，且资本市场不够成熟，也缺乏进入民办高等教育的相应机制，两者很难实现对接。

1995年颁布的《教育法》规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，明确了我国所有教育机构为公益性的基本属性。1997年，国务院颁布了我国第一部专门规范民办教育的行政法规——《社会力量办学条例》，其第六条规定“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的”，贯彻了《教育法》中关于办学属性的基本精神。同时，该条例也明确指出“国家严格控制社会力量举办高等教育”，表明国家对开放高等教育办学持审慎态度。1998年颁布的《高等教育法》规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展……社会力量举办的高等学校的内部管理体制按照国家有关社会力量办学的规定确定。”概言之，该阶段政策的核心要义是坚持公益性办学，限制资本介入民办高等教育，其间民办高校上市融资的情况极少。

(二)民办高等教育面向资本市场开放

经过20多年的发展，我国民办高等教育迎来了发展机遇期，进入了一个快速成长阶段。同时，我国市场经济体制逐渐完善，资本证券市场发育逐渐成熟，打通了资本进入民办高等教育领域的路径。

2002年，我国颁布了《民办教育促进法》(以下简称《民促法》)，同时废止1997年颁布的《社会力量办学条例》，2004年又颁布了《民办教育促进法实施条例》。《民促法》对于《社会力量办学条例》中“不得以营利为目的”的相关政策作了较大调整，规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。尽管《教育法》中“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定没有作出修改，但是许多人认为“不得以营利为目的”“合理回报”两者间并不矛盾，《民促法》的规定旨在促进民办教育发展。事实上，国家允许办学出资人取得“合理回报”，为资本进入民办高等教育打开了政策通道，为市场主体兼并收购民办高校实施上市融资提供了可能。

在此背景下，2004年厦门大学高等教育研究所民办高等教育中心和西安外事学院七方教育研究所共同主办了一场“民办高等教育与资本市场高级论坛”，引发了关于民办高等教育对接资本市场的可能性、政策途径以及国际经验等方面的学术探讨，对于开启我国民办高等教育与资本市场对接具有里程碑式的意义。邬大光(2003)指出，我国民办高等教育发展中的“资本潮”涌动，虽然国家不允许以学校教育为主体的教育公司直接上市，但许多民办高校已经成立教育投资公司或管理公司，搭建起了资本市场介入平台，为上市融资做好了准备(7)邬大光： 《民办高等教育与资本市场的联姻——国际经验与我国的道路选择》， 《教育研究》2003年第12期， 第3-8页。。

政策的模糊性引发了办学公益性与“合理回报”的争议。吴卿艳(2009)认为，我国民办高等教育没有通过资本市场上市融资的制度性根基，这一行为存在合法性问题(8)③吴卿艳： 《民办高等教育介入资本市场的路径分析》， 《清华大学教育研究》2009年第4期， 第81-85页。。从法律上分析，我国下位法须服从于上位法，《民促法》属于下位法，须服从于其上位法——《教育法》，我国民办高等教育的确存在直接上市融资的法律障碍。然而，《民促法》鼓励社会利用非国家财政性经费举办学校，并没有限制资本的介入。因此，资本通过关联交易、兼并收购等多种形式进入民办高等教育领域，并采用迂回策略回避国家有关法规政策，实现了民办高校上市融资。在教育法律法规框架内，实现民办高校直接上市有障碍。在制度和法律允许范围内的高等教育与资本市场的结合，都属于高科技产业板块，不属于资本市场的教育板块③。随着国家资本市场发展水平和社会主义市场经济培育程度的提升，资本通过“协议控制”(VIE)等模式进入了民办高等教育领域，促成了民办高校间接在境外上市。回到政策原点，“合理回报”为资本介入民办高等教育提供了政策可能，否则，作为具有理性投资价值追求的资本，肯定不会流向民办高等教育领域。事实证明，在《民促法》实施后的10多年中，大量民间资金进入高等教育领域，打破了民办高校传统的发展路径，并出现了部分市场主体整合民办高校资源实现上市融资的情况，这是该时期民办高等教育发展的重要特征。

(三)分类管理为民办高校上市提供政策空间

随着经济社会的发展，我国民办学校缺乏清晰产权制度的弊端不断显现，“合理回报”政策也饱受争议，社会各界对《民促法》进行修订的呼声日益增大。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。2015年，国家修订了《教育法》，将“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修改为“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构”，为修订《民办教育促进法》作了铺垫。2016年11月，全国人大常委会通过《民办教育促进法》的修改，明确对民办教育实施“营利性与非营利性”分类管理。新修订的《民办教育促进法》(以下简称《新〈民促法〉》)规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校……营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”同年，教育部联合相关部门出台了《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》，对营利性民办学校的注册登记和运行管理等作了明确规定。从法律法规逻辑分析，分类管理进一步为民办高校实施公司化运营提供了法律通道，国家实质上对民办高等教育取消了营利性限制，对公开募集限制、外商投资准入等不同程度地实行开放政策，为民办高校打开了通往资本市场融资的通道，使营利性民办高校直接上市有了法律基础。

分类管理是一项复杂的系统工程，不能一蹴而就。随着《新〈民促法〉》的颁布实施，各地政府大多设置了分类管理过渡期，其间未明确分类类型的民办高校仍按非营利性学校管理。但是，由于该政策打破了民办高等教育市场的相对平衡，引发了民办高校赴境外上市融资的热潮。2017年，4家涉及高校的教育集团在香港地区集中上市，分别是宇华教育、民生教育、新高教集团和中教控股，关涉11所开展学历教育的民办高校。在此背景下，一些公司通过资产并购、重组等形式加快了民办高校的上市步伐。虽然分类管理政策还未完全落地，许多民办高校未作出“营非选择”，但事实上，分类管理政策的影响效应非常显著。

如今，《新〈民促法〉》实施已近6年，各地分类管理政策过渡期即将结束，民办高校分类管理的选择理应尘埃落定。但是，鉴于分类管理工作的复杂性，各地贯彻落实进程不一。待分类管理政策完全落地实施后，营利性与非营利性民办高校的存量将得以明确，资本进入民办高等教育领域将趋于明朗，民办高校上市融资也将逐渐趋于稳定。民办高校进入资本市场、实现上市融资是把“双刃剑”。随着《新〈民促法〉》及其实施条例的深入贯彻实施，国家将深入改革民办高等教育办学体制，尤其是对于民办高校上市融资行为在法律、金融及其市场风险等方面的管制措施将更加成熟。

二、民办高校上市融资的典型模式与积极效应

高等教育对接资本市场肇始于美国(9)邬大光、王建华： 《对高等教育介入资本市场的反思——营利与非营利的视角》， 《教育发展研究》2005年第8期， 第54-57页。。在我国，随着宏观教育政策的不断演变，21世纪初开始出现资本介入、反哺民办高等教育的现象。经过20多年的实践探索，民办高校大致采用“借壳上市”、上市企业投资创办或兼并收购民办高校以及“协议控制”三种模式达到上市目的。截至2021年10月，我国共有21家以民办高校为投资主体的公司在香港地区上市，涉及境内81所民办高校，其中本科高校50所、专科院校31所(10)21世纪经济： 《民办高校上市图谱：20余家高教集团上市，教育资本化需防控风险》， 2021-10-21， https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1714218604737589273&wfr=spider&for=pc。。

(一)民办高校上市融资的典型模式

第一种模式是“借壳上市”。民办高校通过把资产注入一家市值较低的上市公司，获得上市公司一定的控股权，利用上市公司的地位得以上市。这是一种“曲线上市”的手段，常见于民办高校探索上市的早期。2002年，重庆海联学院曾与澳大利亚Amnet公共上市公司合作，通过资产入股、资产置换等方式取得了澳大利亚上市公司51%的控股权，资产由原来的3.4亿元增至6.7亿元(11)田文生：《重庆民办学校境外上市》，《中国青年报》2002年9月4日。。通过这种方式，重庆海联学院在澳洲证交所成功上市，成为我国首家上市融资的民办高校。2014年，昂立教育完成重大资产重组，收购了上海昂立教育科技集团有限公司的全部股份，成为A股市场第一家校外培训上市公司(12)《关于昂立》，2022-08-20，http：//www.onlyedu.com/index.php/portal/page/index/id/109。。之后，多家民办教育机构通过“借壳”方式进入A股市场，如中公教育、凯文教育等。

第二种模式是上市企业投资创办或兼并收购民办高校。从标的属性及兼并逻辑来看，该模式大致分为内生增长和外延增长两种类型。基于内生增长的上市模式多生发于上市企业内部，通过购买土地自行建新校或整合旗下公司资源实现上市目的。2017年，中教控股整合了旗下3所民办高校(江西科技学院、广东白云学院、白云技师学院)资源赴港上市(13)江西省人民政府：《中教控股在港交所首发上市》，2017-12-15，http：//www.jiangxi.gov.cn/art/2017/12/15/art_5493_366358.html。。2021年，春来教育集团斥资2.2亿元向林州市市政府收购目标土地使用权，用以筹建安阳理工职业学院(14)《中国春来(01969)拟斥2.20亿元收购林州市一幅地块使用权》，2021-06-28，https：//www.sohu.com/a/474543889_323087。。基于外延增长的上市模式指上市公司直接兼并收购民办高校，典型案例是安徽信息工程学院被上市企业科大讯飞股份有限公司收购，并被纳入其上市资产。中教控股上市后，斥资95.8亿元先后收购了西安铁道学校、广州大学松田学院、广州松田职业学院等10所学校，覆盖江西、山东、广东、陕西和河南五个省份(15)《这家公司96亿收购10家高校，靠“买买买”成“三本之王”？》， 2021-12-27，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1720263805331449057&wfr=spider&for=pc。。宇华教育赴港上市后，又收购了山东英才学院(16)《宇华教育14.92亿元收购山东英才：民办单体校估值创新高》，2019-07-23，https：//m.thepaper.cn/baijiahao_3982074。，至此旗下3所境内民办高校和1所境外高校均作为其上市资产。由此可见，上市公司通过收购学校实现外延增长的路径，已成为民办高校教育集团近年来最热衷的扩张方案。

第三种模式是“协议控制”。民办高校为实现境外上市的目的，先在境内成立一家内资企业(上市实体)，然后由内资企业在境外设立离岸公司作为上市主体，之后由该公司在境外(多为美国、中国香港)设立独资控股的壳公司，而壳公司在中国内地设立外商全资子公司，最后外商全资子公司与内地民办高校成立的内资企业签订系列协议，最终达到控制民办高校、共享权益的目的。如，新高教集团以开曼公司为上市主体，以辉煌公司为外商独资企业，以云爱集团为特殊目的公司，直接持有境内民办高校实体的股份，而境内高校实体赚取的利润，通过一系列协议控制回流到辉煌公司，并逐层分红到开曼上市主体。成实外教育以华泰(香港)为在港子公司，以西藏华泰(中国)为境内特殊目的公司，由西藏华泰(中国)与境内实际运营主体签订一系列合约，达到实际控制境内成实外教育集团学校的目的。“协议控制”模式通过关联交易、股权分红等方式实现对境内民办高校控制权的转移，从而规避《中外合作办学条例》《外商投资产业指导目录(2017年修订)》等法规对外商和外资进入高等教育领域的政策限制。目前，我国民办高校上市主要采用“协议控制”模式，中教控股、建桥教育、民生教育和宇华教育等民办高等教育集团都是通过该模式在美股、港股上市。

(二)民办高校上市融资的积极效应

首先，有利于拓展融资渠道、打破融资困境。长期以来，民办高校的办学经费主要来自学费、住宿费等内源性融资渠道，社会捐助、政府补贴或银行贷款等外源性融资渠道不畅(17)黎红艳：《上市民办高等教育集团业绩提升的瓶颈与对策》，《浙江树人大学学报》2020年第1期，第20-24页。。在内外双重困境中，民办高校要想打破融资瓶颈，必须积极拓展外源性融资。上市就是民办高校拓宽融资渠道的创新探索，它能使学校快速从资本市场筹集到资金，打破融资难的现实困境。如，中教控股2017年在港交所上市后融资到30亿港元(18)《民办高校上市图谱：20余家高教集团上市，教育资本化需防控风险》，2021-10-21，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1714218604737589273&wfr=spider&for=pc。。这些融资使旗下民办高校获得了大量办学经费，可用于提高师资水平、完善教学设施和提高办学实力等。

其次，有利于提高办学声誉、提升品牌知名度。无论是境内还是境外，上市的条件都比较严苛，只有自身运营状况良好的民办高校才会选择上市。因此，上市行为本身已经彰显了民办高校的办学实力与形象，也从侧面反映出民办高校对自身价值的信心。上市对扩大民办学校影响力、提升品牌价值具有积极意义。如，新高教集团形成了以培养高质量技术技能人才为特色的高等职业教育品牌；中教控股形成了“引领教育卓越与创新”的高等和中等职业教育品牌；民生教育形成了“普通高等教育+职业教育”双轮驱动、“校园教育+在线教育”融合发展的特色品牌。

再次，有利于提高治理水平、推动结构变革。民办高校上市后需接受市场这只“看不见的手”的调控，这倒逼民办高校完善内部治理结构，如财务状况、资金用途、运作方式等，进一步推动民办高校的规范化治理。我国民办高校上市多以集团化模式运营，这种模式使民办高校的治理结构更加规范、透明、完善(19)钟秉林、周海涛、景安磊等：《民办高校集团换办学的发展态势、利弊分析及治理路径》，《中国高教研究》2020年第2期，第29-39页。。上市后的民办高等教育集团必须定期披露旗下所有民办高校的运营情况，股民、媒体甚至一般公众都可以从集团官网、证券交易所网站等平台了解民办高校的运营情况，如生师比、教学硬件设施配备、师资水平、办学经费投入、毕业生就业率以及用人单位满意度等。在资本市场这种相对完善的监管体系下，民办高校只有不断完善治理体系，才能在激烈的竞争中保持良好的运营状态。

最后，有利于促进内涵发展、实现阶段跃迁。上市后的民办高校既要遵循教育逻辑，接受教育行政部门、学生和家长等利益相关者的监督，又要遵循市场逻辑，接受市场规律、新闻媒体、社会公众的考验。只有恪守育人使命，始终聚焦内涵发展，不断提高学校办学质量与口碑，才能实现人才培养与学校发展的阶段化跃迁。上市后的民办高校在经过阶段性规模扩张之后，终会回归到内涵建设之中。

三、民办高校上市融资的风险及防范

上市有助于筹措办学资金，增强民办高校办学活力，但也存在多重潜在风险。民办高校只有正视上市的潜在风险，慎重把握学校与资本市场的关系，才能获得持续的高质量发展。

(一)民办高校上市面临的多重风险

当前，许多民办高校主要利用分类管理过渡期的“政策灰色地带”，采取各种“曲线”方式，在美国、新加坡等国家和中国香港地区的证券交易所上市，寻求外延式发展，这种做法存在以下风险。

一是民办高校上市的政策法规风险。由于新《民促法》及2021年修订的《民促法实施条例》尚未得到完全落实，民办高校分类管理政策执行滞后，当前民办高校的法人属性基本上仍是“民办非企业单位”。“民办非企业单位”的法人属性意味着民办高校在名义上是非营利性的。以非营利性之名，通过各种“关联交易”获得营利回报之实，存在政策法规风险。从理论上讲，只有彻底完成“营非选择”，形成清晰的产权结构，选择营利性的民办高校才可能完全具备上市的合法性和正当性。在没有完成分类选择之前，即办学属性仍属于非营利性的民办高校以“关联交易”的形式在境外上市，面临着准入、运行和后期清算等一系列政策法规风险。这些民办高校长期以来以非营利性身份享受着国家财政、用地、税收和信贷等方面的优惠政策，但又通过“协议控制”模式在境外上市，破坏了外商投资准入限制、规避了非营利性高校的营利限制，可能造成国家和集体利益受损或国家财富流失。

二是民办高校上市的办学质量风险。质量是民办高校发展的生命线。民办高校只有不断提高办学质量，以高质量的办学品质赢得学生、家长和社会的广泛认可，才能获得长足发展。民办高校即使选择营利性办学，仍要坚持以学生为中心，以提高办学质量为根本遵循，否则将损害学校的声誉和品牌，最终在激烈的市场竞争中失去立足之地。教育部等三部门印发的《营利性民办学校监督管理实施细则》明确规定：“营利性民办学校应当坚持教育的公益性，始终把培养高素质人才、服务经济社会发展放在首位，实现社会效益与经济效益相统一。”一方面，民办高校往往选择以兼并收购、集团运营等模式谋求上市，这种在金融领域比较常规的操作本身就是一种外延式发展道路；另一方面，民办教育集团上市后为了追求高增长、高回报，往往不断提高收费标准、扩大招生数量，并采取各种方式控制教育教学成本，导致生师比偏高、教师待遇较低、博士学位教师占比较小，加剧了办学质量风险。从根本上讲，这些办学质量风险所反映的是资本进入教育领域后，民办高校在办学过程中面临着的市场逻辑和教育逻辑之间的博弈。

三是民办高校上市的治理结构风险。《新〈民促法〉》明确规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。”然而，上市集团控制的民办高校，其实际控制人基本上是资本方，学校办学过程中的管理主体如校长、党委书记等则处于相对边缘的位置，缺少话语权和决策权。由于教育集团未形成健全的法人治理结构，民办高校的命运主要掌握在出资方手中，一旦发生资金链断裂乃至举办者变更的情形，将直接关系到民办高校的生死存亡。只有形成健全的治理结构，民办高校才能实现健康稳定发展。

(二)民办高校上市风险的防范和化解

2021年，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十九次会议上指出：“严禁随意资本化运作，不能让良心的行业变成逐利的产业。”不能把教育作为资本运作的工具，更不能让资本在教育领域无序扩张(20)《教育部：不能把教育作为资本运作的工具 更不能让资本在教育领域无序扩张》，2021-05-18，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1700058727627532875&wfr=spider&for=pc。。立足于民办高校上市的多重风险，着眼于民办高校的健康可持续发展，需要在顶层设计上作出系统谋划。

一是稳步推进分类管理制度改革。《新〈民促法〉》第十九条指出：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”稳步推进分类管理制度改革就是要加快民办高校的“营非选择”，让民办高校在营利性或非营利性的道路上自主选择、办出特色。如果选择营利性办学，国家就应该允许它们自主选择上市，对已经上市的民办高校则应该鼓励其回归到A股，并以此为条件加强全方位的监管；如果选择非营利性办学，就不能选择以上市的方式来解决融资问题，而只能通过享受国家各种优惠政策、捐赠和学费等方式获得办学经费。对于已经上市的非营利性民办高校，由于之前多是以协议控制等方式上市，需要经过举办者变更的程序，确保民办高校的办学结余用于学校的非营利性办学，切实保护师生权益和国民财产。在这个过程中，既要引导民办高校举办者坚持教育的公益性，鼓励非营利性办学，也要尊重举办者的自主选择，只要能够保障办学质量，营利性办学也应该受到支持和鼓励。

二是加强教育质量保障机制建设。办学质量是民办高校发展的关键，也是国家对民办教育加大监管的初衷。在我国高等教育从规模扩张进入到质量提升的新时期，针对民办高校特别是民办高校上市的办学质量风险问题，全面加强教育质量保障机制建设势在必行。可以考虑在教育部本科教学工作合格评估的基础上，形成全局式、常态化的质量保障和监督机制，督促上市民办高校将上市融资所得资金更多“用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇”等方面，切实把上市融资作为学校办学的手段。同时，教育行政部门可以监督民办高校建立专用账户，从学费和毛利润中提取一定比例的资金作为发展基金，用于学校品牌建设和质量提升，这有助于民办高校在上市融资的过程中建构起规模扩张和内涵建设之间的动态平衡，使资本更好地服务于教育。而从风险防范的角度看，建立专用账户，有助于上市机构与其直接或间接控制的民办高校之间在财务资产上建立防火墙，在一定程度上能防止民办高校完全受制于资本市场。

三是多方联动建立跨部门的综合执法机制。民办高校上市是一个复杂的、牵涉众多部门的行为，对民办高校上市的有效监管必然需要建立跨部门的综合执法机制。只有打破行政执法领域的“条块分割”，建立教育行政部门与其他部门之间的协同治理机制，才能更好地防范民办高校上市风险。首先，教育行政部门要对民办高校上市的多重风险形成警觉意识，全面掌握其上市动态和举办者对于上市的心态。其次，要联合税收、人社、工商、财务、民政、证监会等部门，对民办高校上市行为进行规范性审查(21)周海涛、郑淑超、景安磊：《民办高校上市的历程、影响及对策》，《中国高教研究》2021年第7期，第70-76页。，而不是被动接受民办高校上市的既定事实。最后，对已经上市的民办高校，既要通过联合执法机制督促其加大信息披露力度，让学生、家长和社会能够掌握更全面的信息，也要密切关注上市民办高校的股权变化、举办者变更和内部治理结构等可能引发重大办学风险的行为，从而掌握主动权。

四、结 语

民办高等教育是我国高等教育体系的重要组成部分。营利性与非营利性民办学校分类管理的政策导向，为民办高校上市融资提供了政策支持与法律依据。虽然上市能缓释民办高校的融资困境，为学校发展带来充足的资金，但也隐藏着极大的风险。对此，民办高校要有清晰的认识与理性的认知，既不能恐惧上市风险，又不能过度推崇资本力量，无论上市与否，都要坚持社会主义办学方向和教育的公益属性。国家要从顶层设计上对民办高校的上市行为进行有效引导与规范，在法律法规允许的政策空间内，最大限度地支持与保障民办高校实现内涵式发展、高质量发展，使其成为我国建设高等教育强国的重要力量。