中国参与世贸组织工业补贴议题谈判研究

宾建成 高 波

在世贸组织框架下，工业补贴属于非农补贴，包括渔业补贴、能源补贴等，主要是指制造业补贴，与农业补贴、服务业补贴一起构成多边补贴体系。新冠肺炎疫情全球大流行前，发达成员对中国单方面指责非市场做法的工业补贴问题，美国、欧盟和日本发布联合声明，提出工业补贴议题的具体内容和蓝本，认为中国的工业补贴引起贸易扭曲和不公平竞争，并企图以此为起点推动世贸组织改革。新冠疫情以来，发达成员提供大规模的工业补贴推动产业发展，明显违背世贸组织现有补贴规则。当前，中国的综合经贸实力不断外溢，如何参与制定世贸组织工业补贴新规则将面临挑战，同时因为疫情前后发达成员工业补贴政策变化而提供了新机遇。基于以上背景，本文尝试进一步厘清世贸组织语境下的工业补贴议题内涵，研究中国参与世贸组织改革涉及工业补贴议题谈判的主要原则和政策建议，努力实现理论和实践创新，为多边贸易谈判提供学术支撑。

一、疫情前后发达成员制定工业补贴规则的谈判诉求

新冠疫情前，美国、欧盟和日本多次发布联合声明，主要针对工业补贴和扭曲贸易的非市场做法，明确指向中国的工业补贴成为具体贸易关注。新冠疫情以来，发达成员超大规模实施产业政策，直接或间接给予工业补贴，其倡导的自由市场经济范式发生改变。美欧日于2021年11月17日又重启联合声明，称将解决第三国非市场政策和做法带来的全球挑战（USTR，2021）。疫情前后发达成员关于工业补贴的看法有所调整，这为世贸组织改革背景下的工业补贴议题谈判提供了新视角。

（一）疫情前发达成员制定工业补贴规则的谈判诉求

疫情前，从推动世贸组织改革涉及工业补贴规则的诉求看，发达成员持续投入大量行政资源，要求世贸组织澄清“补贴”的定义以及“公共机构”概念，针对产能过剩、产业政策和国有企业等市场主体以及经济活动更新工业补贴规则，约束非市场行为的工业补贴数量，目的是扩大禁止性补贴的范围，将其与产能过剩和扭曲贸易挂钩，同时将“公共机构”与国有企业相关联，构筑新的更大范围的补贴规则体系，这是发达成员推进世贸组织改革的意图。

1.工业补贴议题谈判目标主要是规制中国

发达成员认为，工业补贴规则是确保全球贸易公平竞争环境的重要手段。政府资助和支持的工业补贴极大扭曲了市场，造成不公平竞争条件，加剧关键产业的产能过剩现象，这关系到世界贸易的正常运转和全球经济可持续增长。为此，发达成员加强世贸组织框架下的谈判集团合作，维持现有多边补贴纪律，制定新的工业补贴纪律，确定更严格的工业补贴规则基础，提高世贸组织监督成员贸易政策职能的有效性和效率，加强关于扭曲贸易做法的信息共享，消除第三国歪曲市场和其他不公平的市场扭曲和保护主义做法。尽管工业补贴议题的谈判目标没有点名中国，但谈判目标明显指向中国。美国等向世贸组织谈判机构提交相关提案，又进一步印证了发达成员的谈判指向。

2.设定市场条件标准为工业补贴议题谈判做后盾

发达成员认为，非市场经济体制是提供工业补贴和扭曲贸易的根源。为了在工业补贴谈判中占据主动地位，他们首先设置市场经济条件，以此作为工业补贴议题谈判的前提。这些条件包括：企业根据市场信号自由决定产品或服务的价格、成本、投入、投资、采购和销售；资本、劳动力、技术等生产要素价格由市场决定；企业根据市场信号自由决定资本收益的分配方式；企业遵守国际公认的会计准则；企业受公司法、破产法、私有财产法约束，以及政府不得对企业经营决策进行重大干预。上述市场经济条件如果引入世贸组织框架，将会明显增加工业补贴议题谈判的复杂性。

3.提出工业补贴的具体谈判诉求

针对大规模扭曲市场的工业补贴造成的不公平竞争，发达成员确定制定更严格工业补贴规则的内容框架，主要是澄清和改进世贸组织关于工业补贴的现行规则体系，寻求与“大量主要工业补贴提供者”进行谈判，以确保“某些新兴发展中成员”不逃避其适用。工业补贴谈判的具体诉求包括三个方面：第一，提高工业补贴的通报透明度。一些成员没有通报其境内给予或维持工业补贴的状况，这妨碍了其他成员了解工业补贴的运作情况，评估工业补贴对贸易的影响。成员应充分履行其通报义务，提高工业补贴政策的透明度。第二，解决“公共机构”和国有企业问题。 “公共机构”和国有企业是某些大型成员驱动经济增长的支柱和经济体制的特征，政府通过这些实体影响经济治理。为此，应更好认定“公共机构”和国有企业的扭曲市场行为，确定一个实体被定性为“公共机构”的依据，附加“公共机构”和国有企业的额外义务和规则。第三，制定更有效的工业补贴规则。直接禁止最有害的工业补贴，补贴国有企业时必须证明不会对他国造成商业损害，制定与产能过剩有关的工业补贴新规则。

（二）疫情下发达成员工业补贴新动向

新冠疫情前，发达成员提出关于工业补贴的谈判诉求，声称自身不存在产业政策和工业补贴，而有害的工业补贴是与非市场经济体制和扭曲贸易密切关联的，是非市场经济体制国家的“显著特征”。事实上，发达成员自身也存在产业补贴，特别是大量的农业补贴和工业补贴。新冠疫情暴发以来，发达成员放弃自由市场经济政策范式，超大规模提供违反世贸组织现有补贴规则的工业补贴，干预国内产业发展。

1.发达成员制定工业补贴政策和规划

新冠疫情暴发以来，发达成员制定产业政策规划，通过直接拨款、税收优惠等各种方式补贴国内企业。美国推出供应链百日计划，实施各种工业补贴方式，如政府直接投资、退税和税收优惠、税收抵免赠款、政府融资、救援基金、贷款和长期股权投资计划、美国进出口银行融资、政府采购优惠、美国开发金融公司融资工具等。欧盟制定新产业战略，推动标准化和认证体系建设，减少外国补贴造成的扭曲贸易行为。欧盟还推动各国开放公共采购市场和产业、能源和资源产业绿色化，加大对数字化和转型创新发展的投资和融资，提升欧盟产业战略自主权，推动发展关键技术。上述产业政策和规划包含了大量工业补贴内容，逐步背离发达成员倡导工业补贴议题谈判的基础。

2.发达成员直接专项补贴战略性产业

疫情以来，美国设立芯片生产激励基金、无线网络供应链创新基金，鼓励建造新的半导体厂。为实施“美国制造”计划，政府提供科研补贴，要求直接购买美国产品，提升网络防护和人工智能水平。美国基础设施投资和就业法案要求到2030年所有新型乘用车和轻型卡车，50%为电池电动、插电式混合动力或燃料电池电动汽车，扩大关键基础设施，刺激关键创新，维护从零部件和设备制造到最终组装的美国汽车全供应链（the White House，2021）。欧盟计划到2030年将其在全球半导体制造能力中的占比增加近一倍，达到20%（European Commission，2021）。日本把半导体定位于支撑产业基础的“国际战略物资”，设立半导体开发基金，把日本变成亚洲数据中心枢纽。发达成员一方面为电动汽车、电池、医药和半导体等战略性产业提供工业补贴；另一方面要求制定工业补贴新规则来约束中国，这种自相矛盾的做法在谈判中面临较大挑战。

3.发达成员提供工业补贴做法违背世贸组织规则

世贸组织现有规则对补贴作出了定义，即政府或任何“公共机构”提供财政资助和政府资金的直接转移，这些补贴的性质具有专向性。疫情下发达成员工业补贴做法，符合世贸组织关于补贴的定义，同时专向指定支持半导体、新能源汽车、医药和关键材料等产业发展。世贸组织《补贴与反补贴措施协定》列明了禁止性补贴和可诉补贴，成员“不得给予或维持”禁止性补贴，可以实施可诉补贴，但不能对其他成员利益造成不利影响。美国进出口银行、开发金融公司、日本基金等对半导体等产业提供融资支持，构成禁止性的出口导向补贴。美国利用政府采购对国内生产提供资助，欧洲投资银行资助产业战略自主、日本基金资助制造业回流本土等做法，构成禁止性的进口替代补贴。这说明疫情下发达成员工业补贴违背了世贸组织现有规则，继续倡导世贸组织工业补贴议题谈判显然力不从心。

二、中国参与世贸组织工业补贴议题谈判的主要原则和政策建议

严格来说，目前世贸组织改革涉及工业补贴议题起源于2017年12月世贸组织第11届部长级会议。疫情暴发以来，发达成员调整经济政策范式，推出大量工业补贴，我国参与世贸组织工业补贴议题谈判的形势出现变化。事实上，疫情前发达成员指责的工业补贴“坏”政策变成了疫情后的“好”政策，相对承认了政府干预具有一定合理性，有时候政府提供补贴的宏观政策界线并不清楚（江小涓，2021）。根据发达成员产业政策回归的新动向，在工业补贴议题谈判领域，我国有必要调整谈判目标和策略，制定工业补贴谈判原则，进而在工业补贴谈判中占据主动地位，争取最大经贸利益。

（一）坚持以“经济体制包容性”替代“市场扭曲”作为工业补贴议题谈判的理论基础

关贸总协定/世贸组织的历史沿革表明，多边贸易体制接纳了不同社会制度和经济体制的加入者，为世界贸易增长提供了稳定、透明和可预期的经贸规则环境，并为自身带来了动力和活力。当前，工业补贴议题成为不同社会制度和经济体制的成员不断博弈的产物。发达成员认为工业补贴将导致“市场扭曲”，而非市场经济国家没有坚持市场导向条件，提供了大量工业补贴，扰乱了公平贸易的国际市场。因而，需要对扭曲贸易的工业补贴进行多边约束。这是发达成员发起工业补贴议题谈判的理论基础。疫情期间，发达成员政府提供了违背世贸组织现有规则的工业补贴，同样扭曲了国际市场，对其他成员造成不公平竞争。所以，工业补贴与不同类型的经济体制没有必然的关联性。

为此，在未来的世贸组织工业补贴议题谈判中，中国应建立自己的谈判话语权体系，将工业补贴议题的理论基础转移到经济体制包容性上，强调工业补贴是一国产业政策的组成部分，是工业化进程不可或缺的政策工具。中国在参与工业补贴议题谈判时，首先可以在世贸组织总理事会或货物贸易理事会等谈判场合提出“经济体制包容性”提案，凝聚更多的新兴经济体成员，以及非洲集团、最不发达国家集团等其他发展中成员谈判集团加入联署。为此，建议中国发起的“经济体制包容性”提案主要内容大致包括如下三个方面：

第一，世贸组织成员可以有不同的经济体制和制度安排。类似于《建立世贸组织协定》前言部分，“经济体制包容性”提案应回顾70多年的多边贸易体制沿革，德国、瑞典、日本、中东欧国家等根据自身经济政策动态发展，以各种“新”的经济体制加入关贸总协定或世贸组织，这本身就是多边贸易体制包容性的重要体现。不同经济体制的成员均有政府补贴，工业补贴是政府推动市场化改革和弥补市场失灵的一种资源配置方式。在不同经济体制下，不同成员进行工业补贴的表现形式和用途各异。新冠疫情以来，发达成员提供了大规模的工业补贴，这说明工业补贴是不同世贸组织成员实现制度变迁的开放式进程，与经济体制类型并没有直接关联性。

第二，经济体制的差异性是工业补贴的内在要求。世贸组织成员应对新冠疫情和供应链中断采取的工业补贴措施，体现了经济体制的异质性，这意味着工业补贴具有经济合理性。制定单一的工业补贴规则无法反映不同成员经济体制的多样性现实（Lang，2019）。不同经济体制的成员提供工业补贴与其产业内生创新能力、产业发展阶段、产业研发强度等相关。工业补贴具有维护公平竞争市场环境、支持弱势中小企业和创造新的市场需求等功能。

第三，经济体制的差异性不应成为成员间贸易摩擦的根源。工业补贴是世贸组织成员产业政策的组成部分，因为经济体制的差异性，工业补贴的范围和程度也不同。《补贴与反补贴措施协定》第1.2条对工业补贴有明确的限定范围，即属于专向性补贴或禁止性补贴，同时具有对国际贸易秩序的外溢效应。每个世贸组织成员只有工业补贴“与贸易相关”，才有可能导致“贸易扭曲”，这与经济体制没有逻辑联系。如果一个成员认为另一个成员的工业补贴造成了贸易扭曲或第三方市场损害，可以诉诸贸易争端解决机制而不能制造贸易摩擦。

（二）坚持包括农业、工业和服务业的全口径工业补贴议题谈判

发达成员倡导的工业补贴议题，贸易谈判仅仅局限于工业补贴，并不涉及农业补贴、服务业补贴。农业补贴一直是美欧的短板和软肋，一直为发展中成员和主要农业生产和出口国组成的凯恩斯集团所诟病。1995年以来，美国、欧盟分别向世贸组织补贴委员会提交了10多次补贴通报（WTO，2021），涉及联邦政府和地方政府补贴、欧盟层面和成员国的补贴情况。其中，农业补贴占比较大，资金拨付补贴主要集中在农业领域。研发、创新、电影和其他媒体、提升竞争力等服务业补贴是其产业政策的重点。如果中国接受工业补贴纪律，美国等发达成员需要在农业补贴和服务业补贴方面给予灵活性，在一揽子农业、工业和服务业的全口径补贴中，也不排除中国在农业补贴方面获得更大的政策空间。其不足之处在于，贯通农业、工业和服务业的补贴谈判可能需要与该领域的其他谈判议题挂钩，并取得工商界的支持。预计未来一段时间，可能形成工业补贴议题谈判的概念框架或工作计划。为此，建议将农业补贴与工业补贴、服务业补贴统一纳入世贸组织工业补贴议题谈判，具体以下三个方面包括：

第一，在农业领域，逐步削减并最终取消农业“综合支持量”。农业领域的不公平问题主要体现在严重扭曲农产品贸易的高额农业补贴，亟需解决农业领域纪律的不公平问题（商务部，2019）。“综合支持量”是衡量政府支持国内农产品生产者的技术指标，包括政府预算支出和从消费者向生产者转移的收入，其结果将导致市场价格扭曲。发达成员等享受较高的“综合支持量”，可以提供允许水平的黄箱补贴，对国际农产品贸易造成严重扭曲。中国和其他大多数发展中成员没有“综合支持量”，甚至保障粮食安全所必需的收储政策也无法有效实施。在工业补贴议题谈判中，发达成员承担最终取消农业“综合支持量”义务，发展中成员相应获取关于粮食安全公共储备永久解决方案的权利。

第二，在制造业领域，“有害”工业补贴与“有益”工业补贴的谈判内容并行。发达成员要求直接禁止“有害”补贴，包括无限担保、对资不抵债或陷入困境的企业提供补贴、对产能过剩行业和僵尸企业提供补贴、直接免除债务等，这些内容有可能反映在工业补贴议题谈判中。与此相对应，发展中成员应提出“有益”工业补贴的谈判诉求。 “有益”工业补贴是根据德国古典经济学家李斯特“踢梯子”行为而提出，借鉴欧盟国家援助审查机制的豁免条款，包括对受到国外歧视性待遇影响的企业提供补贴、对实现碳中和及碳达峰的行业和企业提供补贴、对地理偏远经济落后地区提供补贴、为提升原始创新能力行业和企业提供补贴等，进而为工业化进程中的发展中成员创造产业发展机会。

第三，在服务业领域，更新谈判《服务贸易总协定》第15条等必要的服务补贴多边纪律。服务业补贴是多边纪律的模糊领域，服务业补贴议题尚在起步阶段。发达成员总体上占有产业优势和谈判优势。制定新的服务业补贴规则，包括限制补贴对服务贸易的扭曲作用；处理对服务贸易征收反补贴税的程序性问题，为发展中成员服务贸易补贴提供灵活性，克制使用反补贴调查措施；鉴于服务贸易产业门类众多，各成员有义务就服务贸易补贴向世贸组织及时进行通报。

（三）坚持补贴规则与反补贴规则的双向平衡性

1995年世贸组织成立至今，针对中国的反补贴调查案件占比约1/3，中国是反补贴调查的最大受害方（WTO，2021）。现行世贸组织补贴和反补贴规则存在不公平、不平衡、缺失和模糊之处，发达成员在加严补贴规则的同时，实践中误用和滥用反补贴调查规则的情况大量存在，为自己滥用反补贴调查不断“造法”。基于中国和国有企业类别的歧视性做法日益增加，没有充分考虑中国的中小企业和公共利益，严重干扰了正常国际贸易秩序。为此，在工业补贴议题谈判中，建议将补贴规则与反补贴规则同时加严，有利于中国作为世界货物和服务贸易大国的地位，同时实现世贸组织工业补贴议题谈判的攻防利益平衡，具体包括以下三个方面：

第一，恢复不可诉补贴并扩大范围。 《补贴与反补贴措施协定》第四部分规定了两大类不可诉补贴，即不具有专向性的补贴和符合特定要求的专向性补贴，包括基础研究、市场竞争前开发活动等研究性补贴，根据地区发展总体规划给予贫困地区的贫困性补贴，促进企业改善现有设施以适应法律法规新要求的适应性补贴。 “不可诉补贴”条款具有临时适用性，已于1999年年底届满失效，导致“不可诉补贴”自动归入可诉补贴。我国现在的补贴政策主要是不可诉补贴，恢复不可诉补贴并扩大范围符合我国现实经贸利益。

第二，澄清“公共机构”认定标准。世贸组织规则认定补贴主体为政府或“公共机构”，并被争端解决机制上诉机构明确裁决。而发达成员多次将“公共机构”和国有企业并列，要求讨论确定一个实体被定性为“公共机构”的依据，为“公共机构”和国有企业确定额外义务和规则。在工业补贴议题谈判中，我国应坚持“公共机构”的既定认定标准，反对泛化“公共机构”概念。 “公共机构”是“拥有、行使或被赋予政府权力”的实体，而不是很抽象的“政府职能”，也不是股权或人事任命权意义上的“政府控制权”的实体。

第三，强化反补贴调查规则。世贸组织规则关于补贴利益认定“存在特殊困难”的情形比较模糊，发达成员对华反补贴调查没有善意使用（冯军，2016）。发达成员以中国为非市场经济体为由，直接适用其他国家的“外部基准”来确定涉华补贴利益，这种做法导致中国企业承担不适当的高额反补贴税。在工业补贴议题谈判中，我国主要是防止适用“外部基准”等反补贴措施滥用，同时改进反补贴调查透明度和正当程序，加强反补贴措施的效果和合规性评估，特别应加严反补贴调查中出现的价格比较及其比较基准确定的多边纪律。其一，明确适用“外部基准”是个案的例外情形，不得将“外部基准”作为事实上的一般标准和原则。反补贴调查应遵守《补贴与反补贴措施协定》第14条“根据接受者所获利益计算补贴金额”的有关规定。其二，明确适用“外部基准”的前提条件是出现政府作为价格制定者和企业作为价格接受者之间的循环论证，否则计算补贴利益首先以国内市场通行条件为比较基准。在证据标准方面，反补贴调查方承担“外部基准”的举证责任，进而以多边规则有效约束滥用单边反补贴措施。

（四）坚持工业补贴议题谈判的多边化主渠道

世贸组织改革工业补贴议题主要有开放式诸边谈判和多边谈判两种模式。有共同兴趣的世贸组织成员发起小范围的开放式诸边谈判模式，不能简单复制到工业补贴议题上，因为这不是技术法律障碍或经贸规则问题，而是成员间的政治博弈。为此，建议工业补贴议题谈判放在多边贸易谈判框架中，具体包括以下三个方面：

第一，美欧日联合声明体现了诸边谈判模式。工业补贴议题的起点是美欧日联合声明，某种程度上说，发达成员已经形成了微型的诸边谈判模式，但其谈判目的是约束中国经贸发展，为中国量身定做新规则，中国与发达成员参与谈判的起跑点并不平等。美欧日贸易部长于2021年11月17日发布联合声明称，三方在瑞士日内瓦世贸组织第12届部长级会议期间举行实体会议，主题是解决导致产能过剩、扭曲贸易的工业补贴等非市场经济做法（USTR，2021）。一旦发起工业补贴议题开放式诸边谈判，其他发达成员和哥斯达黎加、韩国、智利等部分经合组织新兴经济体成员可能会加入其中。中国应选择不参加工业补贴诸边谈判模式，其结果是绝大多数非洲、亚洲、拉美国家不会参加，诸边谈判形成的工业补贴规则对中国不适用，这与发达成员的谈判目标相悖。因此，所有成员参与的工业补贴多边谈判将是未来选项。

第二，中国参与工业补贴诸边谈判的风险较大。中国参与工业补贴诸边谈判有两种前景：前景一是如果我国答应发达成员的谈判要求，参与工业补贴议题诸边谈判，巴西、印度尼西亚、土耳其和肯尼亚等成员为了共享工业补贴谈判信息也可能选择加入，由于其国内工业补贴有限，谈判利益不大，因此他们将作为谈判的观战方，在谈判中不会为中国说话。在发达成员的谈判围攻下，中国将孤立无援，几乎不可能在工业补贴谈判中占上风。前景二是如果我国坚持拒绝发达成员关于“有害”补贴、国有企业、产能过剩等方面的无理谈判要价，阻挡达成工业补贴诸边协定，那么中国需要承担工业补贴议题诸边谈判失败的政治责任。

第三，工业补贴多边谈判可满足中国的谈判诉求。农业补贴已经处于多边框架下， 《补贴与反补贴措施协定》管辖的工业补贴、服务业补贴等本质上也属于多边范畴。中国主张农业补贴与工业补贴、服务业补贴全口径谈判，必须在多边框架下才能实现，而发达成员主张的“有害”补贴内容游离于多边之外，走多边谈判模式耗时且难有谈判成果。因此，中国应坚持工业补贴议题的多边谈判模式，以“农业补贴”为攻，换取“工业补贴”为守，形成攻防利益相对平衡的谈判原则，防止发达成员在世贸组织制定表面上非歧视、实际上针对中国的新多边补贴规则。坚持工业补贴议题谈判的多边化主渠道，才能将补贴纪律适用于所有成员，避免少数成员游离于补贴规则之外的搭便车逐利行为。

三、结束语

随着新冠疫情带来持续影响，发达成员转换经济政策范式，调整国内经济政策，政府加大经济干预力度，为提高供应链韧性而提供了大量工业补贴，没有继续纠缠经济体制的优劣，疫情下发达成员关于工业补贴谈判立场有所调整，展现继续参与世贸组织多边谈判的政治意愿，支持世贸组织的相关性和权威性。总体而言，在世贸组织改革涉及的工业补贴议题谈判中，发达成员是要价方，中国是防守方。从发达成员的谈判利益看，坚守工业补贴议题谈判，不将补贴议题引向农业和服务业是其优先选项。从中国的谈判利益看，工业补贴议题谈判放在技术谈判的框架下，不涉及经济体制和经济模式，主要是完善现有的世贸组织补贴规则，进行一揽子的多边谈判。当前，发达成员推进工业补贴议题谈判的目的是继续把中国贴上“非市场经济”的标签，在世贸组织孤立中国，以“有害”补贴为借口，混淆“公共机构”与国有企业的概念，进一步推定中国所有出口产品均接受了工业补贴，达到全面遏制中国出口的目的。

为此，我国应在世贸组织改革工业补贴议题上继续做好两手准备。对内，抓紧构建新发展格局，在推进供给侧结构性改革中做好国内产业布局、行业整合和产能配置改革，不断为多边工业补贴议题谈判进行压力测试，提供可供选择的工业补贴备选方案。对外，重点防范发达成员指责中国工业补贴的负面效应，结合疫情下发达成员工业补贴政策的新动向，引导工业补贴议题谈判向技术性的共性补贴方向推进，最大限度地打破对中国可能形成的多边谈判围堵，为中国经济社会发展营造良好外部环境。