新形势下优势外迁企业回归的思路与对策研究

白 明 王桂虎

一、新形势下相关优势产业回归的背景

（一）相关优势产业回归的文献探讨

近年来，我国的产业外迁规模逐渐扩大。根据商务部、国家统计局和国家外汇管理局联合发布的《2020年度中国对外直接投资统计公报》，截至2020年年底，中国2.8万家境内投资者在全球189个国家（地区）设立对外直接投资企业4.5万家，全球80%以上国家（地区）都有中国的投资，2020年年末境外企业资产总额达7.9万亿美元。除了“走出去”的国内企业外，也有从中国“出走”的外资企业。相对而言，从中国外迁至越南、印度、孟加拉国、墨西哥等发展中国家的企业较多，但也有少量企业迁往美国、日本等发达国家。时过境迁，原来适合在境外开展的部分投资项目现在也有可能不宜进行下去。从促进我国制造业转型升级，巩固并强化我国在全球产业链供应链中的地位出发，对于已经转移出去的优势产业，有必要在科学选择基础上加以“劝返”，促使这些企业回归国内。

在学术界，一些学者已经对新形势下优势外迁产业回归进行了初步探讨。国外学者相关研究主要有：Pappas（2018）分析了我国优势产业外迁的影响，以及对相关产业竞争力的冲击效应；Laseur（2019）阐述了第四次工业革命（工业4.0）对发达国家制造业以及传统工业外迁的影响，以及由此带来的不利效应；Dej等（2019）分析了波兰一些优势外迁产业回归的趋势，以及这些产业的规模和特征；Sequeira与Sansone（2020）对一些产业外迁的生产创新能力与空间溢出效应进行了整理和分析，并且阐释了发达国家优势外迁产业回归的发展趋势。国内学者相关研究主要有：杨正位和崔琴（2021）指出，我国应该借鉴发达国家“制造业回归”的经验，尤其是德国、日本等制造业地位较高的国家的经验，吸引优势外迁产业回归国内；任继球（2021）通过分析英国、美国等国家近年来制造业等外迁产业回归的现象，指出我国应当借鉴这些国家的经验，并且警惕由于过多产业外迁带来的金融风险；胡国良和王继源（2020）通过实证分析发现，一些含有中高技术的优势产业外迁不利于我国的产业结构升级；刘振中（2020）以广东省为例，分析了优势产业外迁的不利后果，以及时空割裂等不良现象；沈建光（2019）通过对越南经济和贸易进行分析，阐述了优势外迁产业回归的动向及发展趋势。

（二）国际产业分工转移路径变化的原因剖析

在实践中，无论是国内企业“走出去”还是外资企业从中国“出走”，都属于国际产业分工转移的范畴。然而，国际产业分工转移既包括从价值高地向价值洼地的顺梯度转移，也就是“雁型模式”所描述的情形，也包括从价值洼地向高成本地区的逆梯度转移。从这个意义上讲，国际产业分工转移路径并非一条有去无回的“单行道”，也应当包括有去有回的“双行道”。而国际产业分工转移路径变化的主要原因有以下八个方面：

一是并非所有对外直接投资项目都会持续产生积极效果，特定条件下有可能给国内产业带来贸易转移压力。在国内劳动力、土地、厂房租金和公共服务等要素成本不断上升的情况下，产业外迁会有助于企业缓解甚至摆脱上述成本压力，增加企业商业机会，扩大发展空间，但投资转移也容易诱发贸易转移效应。一般情况下，当这些影响积累到一定程度时，也会对经济持续健康发展带来冲击，客观上会挤压我国服装、家具、鞋类和手机等商品的国际市场空间，导致出口市场被挤占。根据2020年美国时装工业协会的调查数据，29%的受访者表示从越南购得的商品比中国多，认同这一观点的受访者的数量比2019年上升了4%。

二是随着区域经济一体化的发展，从中国外迁的企业在东道国更要避免对产业链供应链失控的风险。作为统一的经济同盟，东盟国家经济体量相对小，不同成员国间经济结构同质化高。在CPTPP、RCEP等协定陆续签订以后，东盟国家与日本、韩国、加拿大、澳大利亚等非东盟发达国家之间的产业关联会更加密切，东盟国家对于参与国际产业分工体系有更多选择，从中国外迁的企业也更容易脱离现有国际产业分工体系而被其他产业链供应链所影响。

三是受疫情影响，很多以前从中国转移出去的优势企业受到较大冲击，回流中国的意愿逐渐增强。根据世界银行的数据统计，因受越南第二轮疫情暴发的影响，2021年前7个月，越南累计停工和解散的企业高达7.97万家，一些境外资本在此形势下只能考虑将资本回流至我国。

四是产业转移关系到各国在国际产业分工中的地位，争取优势企业回归也是提升国际竞争力的重要体现。对于国内外争夺比较激烈的项目，不仅要在外迁之前加以挽留，而且也需要考虑稳就业、增税源、拓外销等现实需要，通过改善营商环境，在企业外迁后适时加以“劝返”。对于已外迁企业来说，则需要动态看待要素禀赋、盈利空间、市场环境、风险控制等方面的变化，对回归的红利预期加以客观、全面理解。

五是某些企业外迁后可能会遭遇“水土不服”。一些中资企业在东道国投资存在很多隐性成本，甚至在当地还遭遇敲诈勒索、打砸抢等风险。例如，富士康将一部分产能转移到印度后发现，在夏季用电高峰期，当地经常每天断电多达十几次。同时，一些中资企业在当地感到水土不服，不适应当地的法律法规，与当地员工也存在沟通上的困难。另一方面，一些中资企业赴海外投资前缺乏必要的调研，不适应当地商业模式，往往对某些对外投资项目“看走眼”。例如，国内一些互联网企业在印度进行投资，但在国内已众所周知的“烧钱”模式在当地却不被接受。对于这类企业来说，回归国内是较为明智的选择。

六是一些企业外迁后面临的风险增大。近年来，一些中资外迁企业在海外曾经遇到过各种各样的风险。例如，从外汇管制风险来看，有些国家外汇管制很严格、汇出困难，这不仅影响到外迁企业参与国际分工，而且也容易使海外投资收益变现难。很多企业从中国外迁后，在东道国遇到的纠纷也不容忽视。特别是在越南、缅甸、巴基斯坦、俄罗斯、赞比亚等国，一些优势外迁企业先后遇到过敲诈勒索、打砸抢等风险，这也让它们考虑撤回国内。

七是中国在积极推进高水平对外开放过程中，不断打造开放型经济新体制，对已外迁企业产生了巨大吸引力。对于已外迁的企业来说，往往与国内保持着千丝万缕的关系。由于一些优势外迁企业对国内营商环境变化较为敏感，一旦国内市场形势好转，出现更多新商机，这些企业很可能重新选择回归国内发展。

八是一些优势外迁企业在东道国面临的营商环境不符合其预期，让这些企业感到不适应。一方面，有些东道国在招商引资时夸大其词，造成这些企业从中国外迁后才发现东道国当初的承诺难以兑现。另一方面，跨国经营的合规成本也在上升。例如，2021年生效的越南《劳动法》规定，加班时间每月不超过40小时，每年不超过200小时，而雇主组织加班必须经过员工同意，当地的劳动力成本优势也因此而出现了下降。

二、典型发达国家优势外迁企业回归经验借鉴

在影响国际产业分工布局的诸多因素中，成本是一个重要因素，但并非唯一影响因素。此外，维护产业链供应链安全、增加就业机会、国际经贸摩擦等因素所占的权重也逐渐增加。同时，近年来发达国家的产业逆梯度转移现象也越来越受到学界与业界人士关注。事实上，逆梯度转移现象由来已久，但要将转出去的产业再转回来，还需要借鉴一些主要发达国家经济体的经验。

（一）美国优势企业回归的实践经验

近年来，美国政府强调“美国优先”，并且主张制造业回归，促使一些海外投资项目回归美国，从而有利于实现重振制造业、提升就业率等目标。作为当今世界最大的经济体，为确保产业安全，在奥巴马和特朗普时期，美国出台了多项有关制造业回归的法案，比如《美国制造业促进法案》 《国防生产法案》等，还出台了国家制造业创新网络计划（NNMI）。同时，美国政府在贸易、金融、财税等方面采取了一系列具体且有效的举措，激励制造业再次流向美国。例如，2018年特朗普政府永久性将企业税从35%降到21%，并且允许固定资产投资全部计入当年折旧。

根据美国非营利性机构“回流计划”组织的统计数据，2020年美国制造业回归本土后虽然生产成本比德国高15%，比中国高40%，但为了增加就业机会，美国政府仍然积极鼓励产业回归。在具体措施上，除了强化价格消化力、政府奖励之外，美国政府也在提高自动化与技术水平、优化商业模式、提升国内产业吸引力、控制质量与降低返工率、提高再设计能力、与劳动者妥协、解决物流问题、局部经营整合等方面出台了一系列相关鼓励措施。

从成效方面看，根据“回流计划”组织发布的统计数据，2021年上半年有意回流美国本土的项目数同比增长了38%，创历史新高。同时，2021年上半年美国新增就业岗位最多的领域包括芯片、电动车电池、个人防护装备、药品和稀土等战略性新兴产业。从以上数据看，美国优势产业回归取得了较大的成功。

（二）日本优势企业回归的实践经验

近年来，过度对外投资让日本感受到产业“空心化”的压力。根据世界银行的数据统计，从1995年到2016年，日本制造业就业人口从1364万人减少到1017万人。在2016年以后，随着自动化进程的推进，日本制造成本也出现下降，一些优势产业开始逐渐回归日本本土，例如松下、大金、夏普、日产汽车等企业均回归至日本本土。在此背景下，2016年以后日本制造业就业人口有所增加。根据世界银行的数据统计，2021年日本制造业就业人口为1049万人，比2016年增加了3.1%。

根据日本贸易振兴会的调查数据，日本在华企业的平均利润率达17%，而日本在越南企业的平均利润率只有5%。然而，出于冷战思维作祟，为了减少日本企业对中国产业链的“过分依赖”，日本政府依然主张“中国+1”这种有悖于利润最大化的战略，即鼓励在华投资企业在中国之外至少设立一处生产基地，但这也在一定程度上体现出跨国经营的多元化布局（Phillips，2020）。为了实施“中国+1”战略，2020年4月7日，日本内阁专门拨款奖励给迁出中国的企业，其中对回归日本本土的企业奖励金额达22亿美元，而对从中国转至其他国家企业奖励却只有2亿美元。以上政策也在一定程度上促进了日本优势产业回归。

（三）典型发达国家优势企业回归经验总结

当前，很多发达国家都力图通过优势企业回归促进就业，提高市场竞争力。根据世界银行的统计数据，在2021年上半年新增的就业岗位中，全球通过回流新增的岗位占比高达62%。

典型发达国家优势企业回归的经验主要包括：首先，政府出台顶层迭代式战略规划为优势企业回归创造良好的环境。从美国和日本优势企业回归的实践经验看，它们均出台了促进优势企业回归的大量政策，而且这些政策构成了顶层迭代式战略规划。其次，优势企业回归的核心并非是传统行业中的企业，而是聚焦于高新技术企业，典型发达国家通过它们的回归可以抢占国际竞争的制高点。例如，美国优势企业回归的重点鼓励方向是人工智能、生物技术、机器人等，这些企业回归有助于促进产业升级和科技创新。再次，优势企业回归对典型发达国家的实体经济振兴、金融稳定均起到了重要推动作用。通过研究发现，美国优势企业回归对制造业成本下降具有显著的促进作用，而且也是防范产业空心化、避免金融危机的重要一环（李俊江等，2018）。

通过总结典型发达国家优势企业回归经验，我们发现这些国家优势企业回归存在以下三个显著特征：一是一些发达国家的产业回归表现为二重性，虽然包括各种非经济动机，但也存在一定程度上的经济合理性；二是一些发达国家为促使海外投资项目回归而采取税收优惠、补贴等鼓励引导措施；三是从实际可操作性角度来看，已外迁企业回归的目标不仅局限于寻求“价值洼地”，同时也兼顾考虑解决就业等问题。

就中国而言，我国在促进优势产业回归过程中可以借鉴发达国家的经验，但不能简单模仿。从动机、行业、方式等方面看，中国在推进产业回归上也应当分别有所侧重。一方面，中国的制造业虽然在世界上规模最大，但中国尚未进入后工业化时代，有些制造业发展有局部优势。从大多数类别的制造业来看，它们依旧大而不强，在国际产业分工中需要的资本输入大于资本输出。另一方面，从经营主体自身来看，并非所有企业的外迁行为都会实现良好效果，可能一些企业回流至国内的效果会更好。对于外迁5～10年以上的企业来说，现在的国内市场环境与外迁之前发生了非常大的变化。整体而言，从规模经济、产业集聚、产业链完整性等方面看，优势产业的回归对我国经济的发展会更有利。

三、新形势下优势外迁企业发展现状及回归思路

（一）我国优势外迁企业发展现状

如图1所示，商务部统计了2016—2020年我国境外企业在各洲的投资构成比重情况。在2016—2020年间，我国境外企业在亚洲的投资比重相对较高，而且呈现出逐年上升的趋势，从2016年的55.8%上升至2020年的58.5%。同时，我国境外企业在北美洲和欧洲的投资比重呈现出逐年下降的趋势，这表明在以上区域的优势企业正在逐步回归。其中，我国境外企业在北美洲的投资比重从2016年的15.2%下降至2020年的13.5%，在欧洲的投资比重从2016年的11.3%下降至2020年的10.4%。此外，2020年我国境外企业在非洲的投资比重大约为8%，在拉丁美洲的投资比重大约为6%，在大洋洲的投资比重大约为3%。

图1 2016—2020年我国境外企业在各洲的投资构成情况

图2是商务部统计的2020年我国境外企业在不同行业的分布比重。如图2所示，2020年我国批发和零售业的境外企业所占比重较高，大约为27.3%；其次是制造业，其比重大约为19.6%；再次是租赁和商业服务业，其比重大约为13%；而房地产业、住宿餐饮业、金融业、文化娱乐业、电力煤气业、其他行业的所占比重相对较低，一般在1%～2%之间。

图2 2020年我国境外企业在不同行业的分布情况

（二）新形势下优势外迁企业回归的主要思路

未来，中国经济要立足于以内循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局。我们要进一步丰富双向开放内涵，不仅要将更多国外资本高水平“引进来”，而且也要推进更多国内资本大规模“走出去”，更要为已外迁的优势企业回归国内创造条件。从这个意义上讲，促进优势外迁产业回归重点要按以下思路推进：

一是探索一些优势外迁企业的回归之路，并不是要改变“走出去”战略，而是对“走出去”战略的必要补充和完善。在双向开放战略的指引下，该措施促进了国内国际双循环之间的双向互动。为此，中国需要从现实的发展阶段出发，借鉴其他国家的经验做法，进一步明确在什么条件下什么样的产业适合回归，在什么条件下优先订单回归。同时，鼓励外迁企业回归的措施需要讲求实效，符合“稳就业”的大局，不能仅注重产能回归而忽视订单回归。对于国内产能过剩且竞争激烈的产业，如果外迁企业回归会对本土企业带来一定的“挤出效应”，影响到国内的就业机会，则可考虑通过鼓励订单回流的办法，让本土企业优先获得商业机会，而暂时不急于推进产业转移。随着中国的国内市场越来越大，国内产业分工体系进一步完善与优化，制造业转型升级加快，一些优势外迁企业回归国内后可能会获得更多的发展机会。

二是要从争取国际分工与国际市场话语权的需要出发，促使一些优势外迁企业回归中国本土。固然，对外投资能够让中国企业在海外获得更大的市场空间。但是，如果仅仅是为了国际产能合作、向外转移过剩产能，这些海外项目也同样不能提升自身在国际分工中的影响力与国际市场上的竞争力，反而会将中国的话语权进一步分散。

三是要全面准确理解国际产业转移规律，并非所有的跨国投资都只是为了寻找价值洼地。实施“走出去”战略不能只出不进，要根据比较优势的变化，适时鼓励一些企业回归本土。随着加快制造业转型升级，未来中国将要走在全球创新驱动前列，一些优势外迁企业回归后在高端制造业等行业也存在主导发展空间。

四是除涉及国家安全的项目外，一般情况下对企业回归不采取行政干预的手段。要坚持市场化原则，尽可能避免采用行政强制的办法。同时，要创造条件优先鼓励海外投资企业在国内发展。事实上，针对企业跨国经营的治理，在一定程度上也有利于摆脱海外投资项目的“孤雁”运行状态。

五是要将企业回归与招商引资相结合，在促进国内产业升级过程中扩大外部资源的选择范围。随着国内的招商引资的重点逐渐从以特点项目招商为主转向产业链招商方式为主，海外资本进入中国更需要强调投资来源的多元化。从外来投资的对接需要来看，已经外迁的企业现在重新回归反倒更容易成功。

六是企业回归要循序渐进，先促使订单回流，再考虑产业回流。要通过积极培育国际竞争新优势来提升中国在国际产业链供应链上的地位，尽力弥补其他国家因疫情对国际市场供应造成的缺口，从订单回流入手为推进产业回归创造条件。2021年，根据周洲商会发布的关于越南的调查数据，18%的制造业企业已经将一些生产需求或订单转移到其他国家，同时16%的企业也在考虑将一些相关产能转移。因此，当长单占总回流订单比重达到一定程度时，可考虑通过出台相应政策，吸引符合条件的外迁企业回归。

四、一些风险较大的企业回归需要理性对待与分类管理

现阶段，国内企业外迁的案例陆续增多，而外迁企业回归数量较少。同时，由于一些产业的发展可能会受到国家安全、环境污染等方面的影响，仍然需要我们对其理性对待与分类管理。

（一）理性对待的原因剖析

一是某些领域的企业回归可能会对国家安全带来较大压力，可考虑先用“规范”与“引导”并举的办法加以应对。对主动回归的外迁企业，我们不能简单将当初外迁时的市场准入标准拿来作为回归时的市场准入标准，需要在动态跟踪国内外环境及相关产业政策变化的基础上及时调整相关准入条件，对一些风险较大的企业需要加以限制甚至禁止。例如，有些企业外迁时虽然符合节能环保要求，但如果现在原封不动回归，很可能不符合“碳中和”与“碳达峰”的要求。

二是疫情虽然让一些国家出口受到影响，但也并不意味着中国就一定会从中受益，许多外迁企业会对回归仍持观望或犹豫态度。例如，疫情对越南的服装出口影响很大，但从疫情已缓解的孟加拉国来看，其产能也在一定程度上弥补了越南留下的供应缺口。另一方面，一些国家虽无力根除疫情，但却有能力主动选择“带疫启动”经济。根据印度商工部公布的数据，2021年8月份印度出口达332.8亿美元，同比增长45.8%，与2019年同期相比增长了28%。为了防止经济进一步下滑，越南方面现在正在考虑让一些疫情比较轻的地方继续开工，疫情重的地方采用就地工作、就地住宿、就地餐饮的“三就地”办法放宽管制措施，尽最大可能来保障外资工厂的正常运营。同时，一些国外大公司威胁要从越南撤资，但实际上也是借此向越南政府提出救援需求。

三是绝大多数已外迁企业暂时尚不具备回归的动机与条件，还需要静待其变。前段时间越南有一些订单转向中国，但更多属于短期应急性订单，特别是来自欧美国家的圣诞节订单不能等待，只能转向中国。虽然贸易转移与产业转移有一定关系，但这些季节性很强的订单回流并不足以促使当初外迁的产业回归中国。在从中国转至越南的企业中，有些企业虽因越南疫情升级不得不再次外迁，但迄今为止，转回中国的企业并不多，而一些孟加拉国的纺织服装企业在手订单则超过疫情前的水平。考虑到美国对华加征关税依旧有待撤销，这些企业并未急于回归中国，而是将业务已经转向或准备转向新加坡、泰国、孟加拉国、墨西哥等国家。

（二）部分产业回归需要进行分类管理

一方面，要根据国内现有产业政策，对于在娱乐业、房地产业等受限项目，设置必要的回归门槛。另一方面，对于零售业、公共事业等国内竞争激烈的领域，虽不宜限制其回归中国本土，但也需要更加慎重。此外，对于因自身原因而在境外经营不善或者缺乏诚信的企业，我们不欢迎其回归国内。

此外，尽管国内企业“走出去”后也有可能撤资，但回归并非撤资后唯一去向。对于外迁的国内企业来说，可能会因各种变故而下决心结束在当地的投资，但有些项目不一定要回归，更适合在其他第三国寻找新的东道国。例如，受中印关系影响，长城汽车在印度投资遇到阻力，不得不将3亿美元资产从印度转向巴西。同时，外迁企业普遍感到投资容易撤资难。一方面，一些发展中国家对于改善营商环境选择性的态度过于明显。根据世界银行发布的《全球2020年营商环境报告》，2020年印度、越南、美国的开办企业效率指数分别为81.6、85.1和91.6，撤销企业的效率指数分别为62.0、38.0和90.5，开办企业与撤销企业效率指数之差分别为19.6、47.1和1.1。另一方面，为了防止外资撤离，一些国家也制定了一系列挽留措施，这导致一些优势外迁企业也难以下决心回归中国。例如，疫情曾导致耐克在越南的80%制鞋企业和50%的服装企业关闭，但由于越南在审批流程和海关流程上处处设限，耐克无法将业务撤回中国。

五、新形势下促进优势外迁企业回归的对策建议

随着从中国外迁到海外的企业增多，这些企业在东道国遇到的困难也在增多，一些优势外迁企业正在考虑回归中国。事实上，优势外迁企业回归中国也并非要原封不动“回家”，而是要为在中国再投资进行重新选址。为此，有关部门需要出台相应政策，为外迁企业回归创造良好条件。

一是要积极“筑巢引凤”，为回归企业在国内创造理想的生存环境。在大多数情况下，要优先考虑将企业回归至原产地。外迁流出地政府要创造条件吸引曾经外流的企业回流本地，也要积极与国内流出的企业保持沟通，了解这些企业是否需要转回国内，以及启动企业回流所需要具备的条件。在此基础上，可考虑搭建相应的服务平台，从资金、税收、用地、劳动力供给等方面提供政策支持，改善营商环境，为有意回归国内的企业创造必要的条件。与此同时，可考虑在长三角、粤港澳大湾区等制造业比较集中的区域，率先设立鼓励制造业回流与促进转型升级深度结合示范区，在区内享受国际上更高水平的贸易投资自由化、便利化待遇。此外，在回归选址过程中也要尊重企业与各地招商引资部门之间的双向选择权利。

二是对于一些部分业务外迁而另一部分业务留在本土的企业，地方政府要强化对留在本土产能的支持效果，以订单回流促进产业回流。要增强对已外迁产能的吸引力，即使暂时不能做到已外迁产能全部回归本土，也要创造条件，争取更多产能回流。对准备回归的企业，允许在当初外迁时的国民待遇与现在回流时的国民待遇之间择优选择。

三是对于风险过大的制造业海外投资项目，商务部可会同国家发改委、外交部、财政部、海关总署、中国人民银行、银保监会等部门出台相应的支持政策，鼓励符合条件的企业回归本土。同时，政府要通过设立“凤还巢”专项基金，为产业回归减负。国家在制定区域或行业发展规划时，可针对拟回流企业的合理诉求，适度预留部分市场空间。

四是商务部及各级政府的商务主管部门可考虑将外流企业的回归也视同利用外资，适当调整利用外资的考核办法，将促进外迁企业的回归纳入招商引资的业绩考核范围。为此，可考虑在厦门投洽会、东莞加工贸易博览会、广交会、服贸会、进博会等展会专门设立企业回归展区，一方面宣传与鼓励外流企业回归的各项优惠政策，另一方面也为已回归企业提供更好的国内外市场拓展机会。

五是鉴于一些国家针对办理企业注销的要求很严格且过程烦琐，已外迁企业可考虑采用更加灵活的方式回归本土。外迁企业可考虑在境外保留少部分产能及人员，尽量规避撤资障碍及烦琐的注销手续。建议商务部会同财政部、市场监管总局、外管局等部门出台指导意见，帮助一些海外中资企业以再投资方式回归，一方面可以在本土注册独资企业或与其他国家在华分支企业注册合资企业，另一方面也可以通过购买国内母公司资产方式重返国内。除此之外，要将鼓励业务回归与制造业产业升级结合起来，将转入的应急性出口订单逐步长期化，为争取更多产业回归机会进行前期铺垫。

六是要根据国际关系与国内外环境变化，精准制定并及时调整相关产业回归政策。建议国家发改委与商务部根据在产业外迁与回归之间这段时间的政策变化，一方面共同制定鼓励清单，针对清单所列领域的产业回归予以政策倾斜。这些鼓励力度与范围不应小于国家发改委、商务部发布的《鼓励外商投资产业目录》所列明行业；另一方面也有必要制定限制清单，对不宜回归的产业加以限制，但限制范围不能超过同类别外资准入负面清单。