进一步完善财政资金直达机制常态化监管问题研究

●温来成 王若讷

2020年，面对新冠肺炎疫情冲击，我国创新财政转移支付制度，建立了财政资金直达机制，中央财政下达直达资金1.7万亿元，用以缓解基层财政的收支压力，为疫情防控、助企纾困解难，以及为基本民生需求提供保障，实施效果良好。2021年，为进一步缓解疫情带来的冲击，我国建立了常态化财政资金直达机制，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达范围，基本实现中央财政民生补助资金全覆盖，同时优化流程，健全监控体系，提高分配、拨付、使用和监管效率，为市县基层落实惠企利民政策提供财力支持。从非常之举到常态化，财政资金直达机制不仅在特殊时期为达到“六保”“六稳”政府目标发挥了重要作用，也为我国未来实施积极稳健的财政政策提供了重要抓手。在财政资金直达机制常态化后，为进一步高效规范使用直达资金，切实让资金流向群众希望、企业期盼的方向和领域，充分发挥其绩效，还需要进一步加快直达资金监管制度建设。

一、财政资金直达机制监管现状

财政资金直达机制，是在保持现行财政管理体制、地方保障主体责任、资金分配权限基本稳定的基础上，建立起来的一种特殊的转移支付机制，遵循“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的原则。

2020年6月16日，为保证直达资金使用的高效性、规范性、安全性，确保资金下达和资金监管同步“一竿子插到底”，财政部印发了《中央财政实行特殊转移支付机制资金监督管理办法》（财预〔2020﹞56号）（以下简称《办法》），围绕直达资金分配、拨付、使用等流程，构建了一套完整的、行之有效的资金监管系统。一是搭建资金监控系统。目前，已经搭建了贯穿中央、省、市、县各级财政的监控系统，系统功能包括动态监控、建立实名台账、实施预警以及开展大数据分析等，实现了对直达资金从下达源头到资金使用末端的全链条跟踪监控。二是对受益对象实行实名制管理。根据《办法》的相关要求，市县财政部门要会同相关部门摸排确定需要帮扶的困难企业和人员，建立细化直观的实名台账，并按照国库集中支付制度有关规定，将资金直接发放到受益对象，确保资金精准落到困难企业和老百姓的身上。三是采用直达资金定期报告制度。根据《办法》，省级财政部门应“按月汇总、按月报送”本地区直达资金的分配、拨付、使用等情况。四是强调直达资金监督管理工作。要求财政部各地监管局要加强对本地区直达资金分配、拨付和使用情况的监督管理，发现问题要尽快通知当地财政部门，并向财政部报告。有关财政部门要及时制订整改方案，迅速整改到位。对于弄虚作假、截留挪用、虚报冒领等行为，以及其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的，要严肃按照相关规定追究相应的责任。

2020年6月18日，财政部印发《财政部关于做好直达资金监控工作的通知》（财办〔2020〕29号）（以下简称《通知》）提出，“地方各级财政部门要在不改变原有资金拨付流程的基础上，按照预算单独下达、资金单独调拨等管理要求、以直达资金台账为基础，以直达资金监控系统为支撑，加强对直达资金预算分解下达、资金支付、惠企利民补贴补助发放情况的监控，通过系统预警规则及时发现问题，促进资金落实到位、规范使用。”《通知》对直达资金监控主要内容、监控系统建设和部署、财政部门内部职责分工等部分进行了详细部署，为我国财政直达资金的监管监控提供了详细的指导。在实际执行中，除财政、审计部门的监管外，财政部门还与民政、人力资源社会保障、教育等部门建立协调监管机制，开放数据接口，共同发挥监管功能。

2021年3月5日，李克强总理在十三届全国人大四次会议上作《政府工作报告》，报告在充分肯定2020年我国财政直达资金工作成果的基础上，提出要进一步建立常态化财政直达机制，为市县基层惠民利企提供更加及时有力的财力支持。4月13日，《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）（以下简称《意见》）印发，为规范预算支出管理，推进财政支出标准化，《意见》提出要完善直达资金分配审核流程，加强对地方分配直达资金情况的监督，建立从资金源头到使用末端的全过程、全链条、全方位监管体系。4月21日，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署进一步实施常态化财政资金直达机制，明确提出“要严格直达资金监管，财政、审计及相关部门都要加强监督，动态跟踪地方资金分配、拨付和使用，及时发现和纠正问题，对相关地方和责任人要视情通报约谈，对虚报冒领、截留挪用等违法违规行为发现一起彻查一起、严肃追责问责，确保直达资金用在刀刃上，更好发挥惠企利民实效。”

在党中央、国务院的决策部署和财政部等相关部门积极推进下，我国财政资金直达机制实现了从无到有的重大突破，在实践中充分展现了其独特的政策优势，为推动积极财政政策提质增效、保障地方经济社会持续健康发挥了积极作用。首先，从支出进程上看，根据相关统计数据，到2021年4月，我国2.8万亿元财政直达资金中，中央财政已完成2.579万亿元资金的下达，占直达资金预算总额的92.1%；省级财政分配下达资金2.362万亿元，占中央财政下达的91.6%，其中，下达市县1.493万亿元；市县财政实现分配资金到使用单位1.428万亿元，占省级下达的95.6%。各地区形成支出1.071万亿元，支出进度达到了41.5%，高出地方一般公共预算支出进度10.3个百分点。其次，从支出成效上看，到2021年4月，保居民就业支出超过110亿元，保民生支出超过7400亿元，保社会主体支出约1500亿元，惠及各类社会主体28万家，保基层运转支出超过1800亿元。最后，从资金监管上看，2020年中央财政资金直达机制设立之初，审计署即开展了跟踪审计，根据17个省的跟踪审计结果，2021年第二季度审计发现问题金额477.62亿元，占抽审省份直达资金的2.9%，其中，预算分配下达不及时、不合规、不精准资金273.25亿元，未及时调拨库款14.91亿元，违规拨付资金166.81亿元，违规使用或未及时支付资金22.65亿元。至2021年7月底，相关地区已完成整改问题金额176.72亿元。据统计，在2021年2.8万亿元直达资金中，直接用于就业方面的资金支出超510亿元；用于养老、义务教育、基本医疗、基本住房等基本民生方面的资金支出超1.92万亿元，约占总支出的72%；相关直接惠企支出累计超过6000亿元，惠及各类市场主体达166万余家，合计超过200万家次；安排1亿元以上项目近3000个，规模超过1.3万亿元，保障农田水利、交通基础设施、保障性安居工程等重大项目有序开展，有效促投资、补短板。可以看出，在我国财政直达资金“快、准、严”预期目标的实现过程中，财政部、审计署等相关监管部门的效能得到了不断释放，这为进一步完善建设常态化财政资金直达机制提供了有力的保障。

财政部在《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》中对2022年预算编制和财政工作的总体要求指出，跟踪政策实施效果，及时研究解决企业反映的突出问题。预计全年退税减税约2.5万亿元，其中留抵退税约1.5万亿元，资金直达企业。中央财政将进一步加大对地方财力支持，补助资金直达市县。同时，完善常态化财政资金直达机制，进一步扩大范围，推动资金快速精准下达和使用。

二、财政资金直达机制常态化监管存在的主要问题

常态化财政资金直达机制是对我国政府间转移支付制度的重要补充。一方面，财政资金直达机制有利于财政资金迅速直达基层，尽早落地见效；另一方面，对基层政府能力、效率、透明、廉洁等提出了更高的要求。这就意味着，随着财政资金直达机制逐渐常态化、制度化，国家对直达资金监管监控的要求也将进一步提高。当前，我国财政直达资金常态化监管监控机制还处于初步构建阶段，普遍存在着以下几方面的问题：

（一）财政资金直达机制监管制度体系不完善

财政资金直达机制监管制度体系是规范直达资金分配、拨付、使用、监管等流程的基本保障。通过梳理直达资金监管相关政策可以看出，当前我国直达资金监管制度体系建设尚不完善，政策约束性不强，无法对直达资金相关业务人员及监管人员形成强有力的指导效能，导致在实践中不可避免会出现一些不规范的行为，这些行为不仅导致直达资金的执行效率降低，同时也加大了资金被截留挪用的风险隐患，使直达资金的政策效果大打折扣。

以福建省监管局调查结果为例，部分县（市）直达资金在执行中存在落实直接拨付到受益对象要求有偏差、执行直达资金单独发文规定不到位、直达资金监控管理系统信息反映不完整、直达资金绩效目标填报不及时、不合理等问题。

（二）财政资金直达机制监控系统有待进一步优化

我国财政资金直达机制监控系统是在原财政扶贫资金系统基础上搭建的，在功能模块、信息收集及信息共享等方面还存在着一些不足。首先，直达资金监控功能尚不完善。财政直达资金的监管监控以监控系统为支撑，当前我国财政资金监控系统是在财政扶贫资金动态监控平台基础上改造建立起来的，系统功能更侧重于指标数据的跟踪和预警，在数据分析、预算绩效管理等方面还有待进一步开发。其次，数据录入过程出现滞后和不规范行为。根据《通知》要求，预算指标数据由各级预算管理部门将指标分解下达并导入监控系统，支付信息由部门预算管理机构在单位支付资金后导入监控系统，惠企利民补助发放信息由行业主管部门或财政部门导入监控系统，各类信息数据的录入主体相对独立、操作性强，不利于数据真实性、完整性、及时性的保障。最后，预算指标流、资金现金流及信息流不匹配。直达资金的落实需要预算指标系统、国库集中支付系统和资金监控系统同时发挥作用，而三个系统都具有较高的独立性，因此在部分情况下很难形成及时、全面、精确的数据信息共享，这很大程度上增加了对直达资金监管监控的难度。

同样以福建省监管局的调查结果为例①，其辖区内某县于2020年6月底收到全国疫情防控重点保障企业优惠贷款中央财政贴息资金1150万元，已纳入直达资金监控管理系统，但该县同期收到同一项目的省级配套资金912万元没有纳入监控管理系统，信息反映不及时、不完整。

（三）财政直达资金预算绩效管理有待强化

虽然财政直达资金与传统意义上的转移支付资金相比，其拨付程序更加快捷、简单，但从本质上来讲直达资金依然是政府性资金，应遵循“花钱必有效、无效必问责”的原则，全面实施预算绩效管理。在实践中，我国直达资金预算绩效管理还存在不足之处。首先，资金需求部门绩效目标设置不合理、不规范。虽然当前财政部门对于直达资金的绩效目标有明确的管理要求，但从实践来看，很多部门对直达资金绩效管理的重视程度依然不足，直达资金绩效目标设置应付、随意，影响了后续绩效评价和绩效管理等相关工作的开展。其次，纳入预算绩效管理的主体不完整。根据《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），绩效评价对象应包括部门绩效评价和单位自评两部分，当前我国财政直达资金预算绩效评价主体侧重于基层项目主体，重点关注项目的支出进度，在财政和部门评价方面稍显薄弱。最后，绩效评价结果应用不足。绩效评价结果应用是调整直达资金分配比例、提高资金使用效率的重要依据，是我国财政资金直达机制常态化建设的重要一环。

（四）财政资金直达机制信息公开透明度有待提高

信息公开化、透明化建设是我国财税体制改革中的重要一环，也是财政资金直达机制监管监控常态化建设的重要任务。《办法》对直达资金信息公开作出了明确规定，要求地方各级财政部门以适当方式向本级人大或其常委会报告直达资金分配、拨付、使用等情况，并要求其按照政府信息公开和预算公开要求，及时将有关分配情况向社会公开，主动接受社会监督。《办法》为我国财政直达资金信息公开提供了基础，也积极鼓励了地方各级财政部门信息公开实践。目前，我国各地方财政部门就有关财政直达资金的公开内容、公开时间、公开方式还未达成统一标准。以北京市和上海市为例，北京市将财政资金直达基层纳入重点领域信息公开，公开了2020年直达资金预算执行情况与市级中央直达资金决算表；上海市将财政资金直达基层作为专项资金纳入财政信息公开，公开了2020年各专项补助资金市级分配结果。企业和社会公众的满意度，是衡量财政资金直达机制绩效的最终标准，而财政资金直达机制信息公开，是社会舆论和社会公众监督的重要前提条件，只有新闻媒体和社会公众掌握相关信息，才能开展有效监督。

三、进一步完善财政资金直达机制常态化监管的政策建议

建立常态化财政资金直达机制是推进我国财税体制改革的重要举措。财政直达资金事关民生问题，是全社会关注的重点和热点，针对上述财政资金直达机制监管中存在的诸多问题，需要根据我国“十四五”时期经济社会发展及现代财政制度建设的需要，进一步完善各项常态化的监管制度建设，实现对财政直达资金从源头到末端的全链条、全过程、全方位监管，及时处置各类违法违规问题，保障直达资金合理、高效使用，提高资金使用的经济、社会和生态绩效，达到预期战略目标。笔者认为，重点需要做好以下几方面的工作：

（一）加快财政资金直达机制监管制度体系建设

制度体系建设是推进财政资金直达机制监管常态化的基础保障，是强化责任主体、压实主体责任义务的重要依据。财政资金直达机制监管制度体系建设应包括直接监管制度和协同监管制度两个方面。

首先，进一步加强直接监管制度建设，即财政资金直达机制在管理和执行环节中所受到监控的制度。财政资金直达机制遵循“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的原则，由中央按照相关要素分配给各省，再由省级财政提出细化方案分配给市县，并将分配方案报财政部备案同意，这种资金流转机制有利于强化省级政府的保障职能职责，将更多的财力快速、高效地下沉到基层。直接监控主体以各级财政部门、人大、审计及中国人民银行国库部门为主。在直达资金预算指标分配环节制度建设中，需要进一步强化财政部、省级财政及各级人大的职能，保证指标分配合理、合法、合规。在直达资金预算下达环节制度建设中，各级财政相关部门需将预算指标数据录入直达资金监管系统中，保证上级财政部门的动态跟踪监督管理，注重直达资金预算指标的一致性、预算指标录入的完整性、及时性、准确性。在直达资金拨付环节制度建设中，要强化中国人民银行国库部门对财政直达资金的监管责任，依托国库动态监控系统和人行支付审核流程，根据下达预算指标精准、及时地拨付财政直达资金。针对重大项目、重点项目，要采取一般监控与跟踪审计相结合的方式，强化审计部门的督导作用。

其次，进一步加强协同监管制度建设。财政直达资金监管工作需要多个部门共同协作，在制度建设中，要充分发挥民政部门、人力资源和社会保障部门、教育部门及社会公众的监督作用。针对财政直达资金实名台账，民政、人力资源和社会保障、教育等部门要实现协同监管，保证直达资金实名台账信息的真实性、准确性，要适时进行实地检查，确保资金实际去向与实名台账相符。此外，要积极发挥社会监督作用，进一步保障直达资金使用的安全性，确保直达资金能够充分发挥“六保”任务，特别是保居民就业、保基本民生、保市场主体的重要作用。

（二）进一步升级财政直达资金监管系统

我国财政直达资金之所以能够快速、高效、精准到达基层，很大程度上得益于我国财政信息化建设。未来，我国财政资金直达机制常态化监管依然离不开信息化支持。当前我国财政管理领域技术发展迅速，财政大数据、人工智能、智慧财税、数字财税、预算管理一体化等获得了较快发展，要将财政资金直达机制监管纳入国家现代财政制度建设和财税技术发展的整体战略进行设计、实施。首先，升级直达资金监管系统。进一步完善动态追踪功能，设置资金异常预警，开发数据分析等功能模块，在满足直达资金日常监管监控的同时，发挥监控系统分析预测功能。其次，加快实现预算指标数据、资金拨付数据和监管数据间的有效匹配，实现财政资金直达监管与预算管理系统、国库管理系统的兼容。同时，进一步加大数据的共享力度，加快与民政部门、人力资源和社会保障部门等相关部门间的系统对接，实现对直达资金全链条、全过程数据的分析、对比和监督，及时发现问题，整改问题，有效提高直达资金监管效率。再次，逐步实现财政直达资金监管系统与预算管理一体化系统的兼容，将其纳入现代财政制度建设的总体框架。

（三）进一步完善财政资金直达机制绩效管理制度

全面实施预算绩效管理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容。常态化财政直达资金作为政府财政资金中重要的一部分，必须纳入全面预算绩效管理体系中，以直达资金为对象，将绩效理念、方法融入直达资金分配、拨付、使用、监管的每一环节，建立全方位、全过程、全覆盖的直达资金预算绩效管理体系。

首先，从绩效评价的主体和评价对象上来讲，一是财政直达资金绩效评价应包括单位自评对象和部门、财政评价对象两部分。其中，单位自评对象包括所有财政直达资金项目支出，自评主体为项目支出基层单位，如市（县）财政局、人力资源和社会保障局等，部门、财政评价应对财政资金分配决策情况、制度办法的健全性，以及执行情况、资金管理和使用情况等内容进行评价，评价主体为直达资金管理相关部门，包括各级财政部门、人民银行各级国库部门等。二是直达资金绩效管理需贯穿直达资金分配、拨付、使用、监管全过程，包括部门预算管理司局（中央）将预算指标分解下达到省；部门预算管理处（省级）将预算指标分解下达到市、县；行业主管部门或财政部门设立实名台账；各部门预算指标数据录入等预算指标数据流转全过程，中国人民银行各级国库司管理、拨付、监管资金全过程，以及直达资金项目申报、审核、立项、运行全过程。三是直达资金绩效管理需覆盖所有直达资金项目。各级财政部门应推动建设直达资金项目库，完善项目库管理，保证直达资金使用高效的同时，推动直达资金绩效管理完备性建设。

其次，从绩效评价实施上来讲，直达资金预算绩效管理应包括以下三个方面：一是完善绩效目标管理。绩效目标管理是直达资金绩效管理的核心，需要突出其特殊性，如时效要求、精准要求、满意度要求等。项目主体单位自评绩效目标应包括项目的预算执行率指标、产出指标、效益指标、服务对象满意度指标等，财政和部门绩效评价指标设计应与直达资金密切相关。二是绩效评价的组织管理。由省级财政部门负责拟定绩效评价制度办法，指导各项目部门开展绩效评价工作，组织实施绩效评价，并对单位自评结果进行抽查复核。三是绩效评价的实施。直达资金绩效评价活动应包括事前评价、事中评价和事后评价三部分。其中，事前评价主要针对直达资金预算指标分配的合理、合规，基层部门项目绩效目标设置的合理性，以及直达资金预算编制等内容的绩效评价；事中评价主要针对直达资金从中央下达到基层的全过程，包括预算指标下达的及时性、准确性，项目信息录入监控系统的准确性、及时性和完整性，直达资金拨付流程的规范性、及时性等内容；事后评价主要针对直达资金项目主体的绩效评价，包括资金使用单位绩效目标完成情况和预算执行情况、直达资金项目支出进度等内容。四是绩效评价结果。单位应通过项目支出绩效自评表反映项目实施效果，财政和部门评价通过绩效评价报告形式体现，并将自评结果报上级财政和预算部门进行评价，及时反馈评价结果，督促相关主体进行整改。

最后，从绩效管理结果应用上来讲，充分发挥上级财政部门的监督管理职能，强化绩效管理结果应用。一是建立绩效管理反馈整改机制，对绩效管理中发现的问题及时督促整改，切实提高直达资金的使用效益。二是建立绩效评价结果与直达资金指标下达挂钩机制，对于高支出、低效率、非必要支出的直达资金项目，取消或降低下一年度预算指标的下达，形成预算绩效闭环管理，将直达资金绩效管理落到实处。三是建立责任追究制度，对绩效管理过程中发现的违法违规行为，严格追究相关主体责任，切实做到“花钱必有效、无效必问责”，充分发挥直达资金惠民利企的职能。

（四）进一步完善财政资金直达机制信息披露制度

在现行政府预决算信息披露制度框架下，要进一步完善财政资金直达机制信息披露制度，主要重点包括明确信息披露的范围、标准、方式及奖罚措施等方面。在财政资金直达机制信息披露范围方面，需要明确重点指标，如资金总额、主要结构、实际绩效等；财政资金直达机制信息披露标准方面，在现行预算支出的类、款、项、目层级中，需要披露到哪一级；在财政资金直达机制信息披露方式方面，除了常规的预算、决算报告外，是否还采用其他方式；在财政资金直达机制信息披露奖罚措施方面，需要制定相应具体的制度。通过进一步完善财政资金直达机制信息披露制度，回应社会各界关切，为社会舆论和公众监督创造良好的条件。■

注释：

①福建监管局.福建监管局：财政直达资金执行中存在的问题及管理建议[EB/OL].（2020-09-11）.http://fj.mof.gov.cn/gzdt/caizhengjiancha/202009/t20200911_3587 094.htm.