浅谈高校内部财会监督机制的构建

●王喜梅

由于事业单位改革，高校采用生均拨款财政资金供给方式，财政对高校的资金投入力度越来越大，高等教育发展也迎来了重要的机遇期。与此同时，高校财政资金管理也暴露出越来越多的问题，违规行为和违纪案件时有发生，资金使用效率不高、同质化重复建设等现象屡见不鲜，一定程度上影响了财政资金安全、使用效益和教育事业发展。如何构建有效完善的内部财会监督机制，充分发挥财会监督在提升单位治理效能、加强内部监管、服务高等教育发展等方面的作用必将成为重要的研究课题。

一、开展高校内部财会监督的重要意义

(一）践行党和国家监督体系的客观要求

2020年，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上的重要讲话中，将“财会监督”纳入党和国家监督体系的重要组成部分，组成以党内监督为主导，审计监督、财会监督等其他监督协调发展的监督体系，对财会监督作出新定位、提出新要求，为开展财会监督工作提供了根本遵循。财会监督作为专业监督，是巡视、审计等其他监督的基础，既应用于其他监督，也同其他监督实现衔接和互补，能够更加充分地发挥党和国家监督体系的优势。目前高校资金来源主要为财政资金，预算资金体量大，往来资金频繁，加强财会监督工作对于保障资金安全、提高资金使用效益尤为重要。

（二）贯彻落实财经法律法规的有效抓手

开展财会监督着力于构建“政府行政监督、中介机构社会监督和单位内部监督三位一体的财会监督体系”，具体包括财政监督、财务监督、会计监督等。可以说财会监督集合了财政部门、中介机构、行政事业单位等多方力量，充分发挥了协同作用，能够有效解决单一财政监督、财务监督和会计监督存在的监督不到位、“真空地带”等问题。同时，财会监督依托于《预算法》《会计法》《政府采购法》《行政事业性国有资产管理条例》等各项法律法规，围绕重点领域和关键环节，实行对经济业务活动全过程、全方位的监督，有利于防范廉政风险，预防违规违纪案件发生。

（三）全面提升高校治理效能的内在需求

2017年教育部等五部门联合印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，提出实施“放管服”新政，给予高校内部治理更多的自主权和发展空间，同时对高校治理效能也提出了更高的要求。习近平总书记在关于高等教育发展的重要论述中也反复强调要推进高校治理体系和治理能力现代化。通过开展内部财会监督，能够进一步完善制度设计和业务流程，规范经济业务活动，有效监督权力运行，加强工作风险防控，提高信息化管理水平，全面提升高校治理效能。

二、构建高校内部财会监督机制的基本要素

内部财会监督是一项系统工程，仅仅依靠高校财务部门的力量难以实现，需要从高校治理层面高位推进，建立适时动态调整的组织体系和工作机制，形成领导重视、部门协同、内部制约的运行环境。构建完善的内部财会监督机制，主要包括以下基本要素：

（一）决策机构

单位成立由高校主要负责人任组长的财会监督工作领导小组，确立内部财会监督政策，审定管理制度及工作机制，布置财会监督的重大事项和管理措施，指导和督促业务部门建立和完善内部管理制度、程序和具体措施；落实重要事项议事决策机制，同财会监督有关的重要事项均经领导小组集体研究，必要时结合专家论证、风险评估、合法性审查、职工参与等程序共同开展，确保依法决策、科学决策、民主决策。

（二）工作机构

在领导小组下成立办公室，承担财会监督职能，成员由财会、人事以及资产、采购、基建等关键业务部门人员担任，财务部门负责人兼任主任，牵头开展财会监督具体工作，主要负责提出财会监督建设方案；开展财会监督培训；组织开展经济活动业务流程梳理；制定内部管理制度和相关程序；组织协调相关部门实施财会监督；查找财会工作存在的风险点和薄弱环节，制定整改方案。

（三）评价机构

高校可结合机构设置情况选择相对独立的部门作为评价部门，如内部审计、纪检监察等部门。由评价部门定期或不定期对财会监督开展情况进行评价，重点检查财会监督制度、实施方案落实、相关管理制度、关键岗位设置及人员配备和专项经费使用等情况；针对发现的问题提出整改建议，并跟踪督促问题整改落实。对专业性强的工作评价，还要组织第三方专业机构开展评价。

（四）制度体系建设

准确把握财会监督各项要求，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，提高操作性、指导性，确保财会监督工作有章可循。财会监督制度体系主要包括：指导实施财会监督的基本制度，明确组织机构设置及职责分工；根据基本制度及部门职责范围规定而制定的财会监督具体实施方案；校内各部门特别是关键业务部门要对照财会监督要求，对业务活动流程进行规范，明晰岗位职责和分工，并制定专项业务管理制度或办法。

（五）人员队伍建设

财会监督涉及面广、专业性强，需要财务、税务、审计、资产、采购、管理等多方面的人才，高校要注重人员队伍建设，加强人才培养和定期培训，优化人才结构，充实人员力量。严格执行定期轮岗、不相容岗位分离等管理制度，根据财会监督需要科学设置岗位，提高财会人员责任意识和纪律意识，打造一支专业化、高素质的财会人员队伍。

（六）信息技术运用

通过开展高校信息化建设，利用信息技术手段把财会监督的管理理念和要求落到实处。如建设高校一体化管理系统，针对预算、收支、资产、采购、合同等关键业务开展模块功能，实现信息化流程审批；还要对高校不同业务系统进行优化整合，促进信息互联互通，实现程序化和常态化管理，最大限度减少人为操纵因素，规范业务流程，提高管理效率。

三、目前高校内部财会监督存在的主要问题

（一）财会监督运行环境不够良好

高校领导及教职工对财会监督的理解和重视度不够，对财会监督在提高治理效能、防范廉政风险方面的重要作用的认识还不够到位，有时甚至存在以下问题：一是认为财会工作是为高校教育教学、科学研究以及社会服务提供的辅助性服务工作，应该以服务为主，为主业保驾护航，过多的监督与干预是在影响事业发展；二是职能部门有时过多考虑自身利益，对于协助开展财会监督工作不够积极，甚至试图逃避财会监督；三是高校教职工对财政部门出台的管理制度，如“三公”经费、交通费、会议费、住宿费等相关规定都能够理解和遵守，但是对校内自行制定的管理制度或规范仍有不少意见，有时甚至还有一些负面情绪。

（二）内部财会监督机制尚不健全

高校财会监督决策机制和工作机制不够完善，信息公开不到位，致使财会监督有时还停留在表面，教职工会习惯性地以为财会监督只是财会部门的事情，在推进执行时配合不够，给监督效果打了不小的折扣；有些制度没有根据相关政策法规的出台或调整及时制定或修订，甚至不同制度之间也存在内容交叉、标准不统一或相矛盾的现象；有些制度规定过于呆板、可操作性不强，掣肘工作开展，导致制度执行的效果不好。

（三）内部管理制度执行不够严格

由于一些主客观因素的存在，高校会计核算、预算管理等制度有时还存在落实不到位的问题。如收支审核不够严格，超标准、超范围开支仍然存在；资产管理不到位，出现账实不符和少数闲置等现象；建设项目推进缓慢，极少数项目手续还不完善；预算执行力不够，预算管理同资产、采购管理相脱节，存在超预算采购的现象，导致预算频繁调整，既影响预算执行绩效，又不利于规范资金管理。

（四）内审监督作用发挥不够

内部审计部门一般与纪检监察部门合署办公，工作重点放在纪律检察和经济责任审计等方面，由于人少事多，出现了事后监督多、事前和事中监督较少的实际情况。内审监督作为财会监督的再监督，往往通过购买第三方服务的方式完成审计工作，一方面由于会计师事务所等中介机构处于卖方市场，独立性受到一定制约，另一方面其工作人员对高校业务不够熟悉，有时出具的审计报告和鉴证意见结论不够精准，影响内审质量。

（五）单位信息化建设水平不高

信息化建设是财会监督的基础工作，由于高校教职工和学生较多、资金投入量大、业务种类多等特点，财务数据较多、内容复杂，亟需通过开展信息化建设来加强动态监管，提高财会监督效率。从高校内部看，管理工作信息化程度不高，以纸质形式传递数据的情况仍然存在，不能及时进行财会监督；管理信息系统流程设计未能体现内部控制制度的新变化，不能及时适应财会监督新需要；有些管理信息系统间的数据未实现有效对接，形成信息孤岛，不易进行大数据分析，影响财会监督效率。从高校外部看，高校财会数据系统与同级财政、审计等监管部门数据系统除了少数分散对接外，大多数未直接对接，不能进行动态监控，外部财会监督滞后，监督效果不佳。

（六）财会人员队伍建设亟待加强

由于高校资金来源广、资金收付和会计核算业务量大等特点，需要配备一定数量的财会人员，实际上高校财会人员配备严重不足，多数财会人员身兼数职，长期超负荷工作，出现了“劳动强度”较高的现象。在高校内部的财会监督中，财会人员处于“守门员”的岗位，一旦有违规事项发生，财会人员往往被动承担“无限”责任，职业风险较高，精神压力也较大。在外部对高校的财会监督中，财会人员及所从事的预算管理、会计核算等财会工作属于被财会监督的对象，稍有不慎也有可能被问责和追责。出于“劳动强度”的身体压力和“无限”责任的精神压力的双重考验，经常有财会人员选择转岗、辞职，财会队伍不稳定，不利于财会工作有序传承。随着财会工作的转型和财会监督的深入推进，只是做好会计核算等已经不能适应新的财会工作要求，迫切需要对财会人员法纪意识、管理思维、专业素养和工作技能等方面加大培训。

四、具体措施和建议

从构建内部财会监督机制的基本要素入手，全方位推进高校内部财会监督工作，充分运用好财会监督这一重要监督方式，推进单位财会监督不断规范化、制度化、精细化。

（一）营造良好的实施氛围

加强对财会监督的宣传和培训，通过印发制度汇编、宣传册、在线教育等方式，不断提高领导干部和教职工对财会监督工作重要性的认识。既要发挥高校负责人在财会监督上的引领示范作用，带头执行好财经法规和管理制度；又要利用身边人身边事，对教职工开展“以案说法”等警示教育活动，提高遵法守规的自觉性。

（二）完善组织体系和工作机制

根据单位实际，因地制宜地成立财会监督工作领导小组等相关机构，形成监督合力，落实高校负责人的主体责任，明晰相关职能部门的职责权限，充分发挥财会、内审等部门和岗位的协同作用，调动相关业务部门和岗位参与财会监督的积极性。从财会监督工作来说，高校内部所有关键业务归口管理的部门，都是内部财会监督的参与部门，都有按照财会监督要求制定并执行业务工作制度流程的职责，因此，财会监督工作机制中应当明确各部门的职责权限，落实主体责任，避免财会监督流于形式，出现日常经济活动“无人监管”和“无人愿管”的现象。

（三）不断健全内部管理制度

完善的内部管理制度是合理保证单位经济活动合法合规的有力保障，是财会监督的内在要求，是高校治理水平的客观体现，有利于规范决策层和执行层的行为，保证管理活动不违背或有利于管理目标的实现。同时应注重管理制度的适应性和标准的统一性。如根据外部环境变化和经济活动调整，及时修订内部管理制度，制定松紧有度的管理制度，避免制度规定呆板、设定标准较低、影响工作效率的现象；对于经费支出审批权限、政府采购、资产管理等内部管理制度规定经济事项的审批权限应该协同一致，避免同一事项不同业务流程的领导审批权限“不衔接”，导致后一业务流程不能按规定完成审批的现象。

（四）引入政府购买服务的第三方机构参与内部财会监督

随着社会经济形势的发展，财会监督所面对的监督对象的深度、广度及其复杂程度也在不断提高。与此同时，受人员编制等限制，党和国家有关监督机关也时常面临监督力量不足、相关专业知识和工作技能等不能满足监督工作开展等困难。建议以政府购买服务的方式，适时引进会计师事务所等社会中介机构参与内部财会监督工作，并对参与财会监督业务人员的执业质量进行严格把关，保证监督的独立性和公正性，不断提升财会监督的质量。

（五）提升财会信息化建设水平

高校管理层级多、管理信息链长，财会信息化建设加大顶层设计，以会计核算和财务管理为中心，结合内部组织管理职能，理顺财会监督关键环节，与各管理职能机构充分沟通，将融合的管理思想、制度嵌入信息系统的设计理念，实现信息化建设同制度流程相统一。加强信息系统互联互通，促进信息共享，体现高校组织结构、信息技术、管理思想的有机融合，切实提高高校内部财会监督的信息质量和监督效率。在高校内部，以建设智慧校园为契机，通过搭建智慧校园平台，加载学费收费系统、学籍管理系统、一卡通信息、薪资查询系统、科研系统、教务系统、网上报销系统、人力资源管理系统等应用管理系统，各系统发挥自身应用管理系统功能的同时，共享人事、学生、科研项目、学生缴费等信息；在高校外部，建议同级财政、审计部门加快完善财会监督跨部门信息共享平台以大数据和云计算为技术基础，加强跨部门团结协作，消除沟通壁垒，促进财会监督过程中信息、监管结果充分共享。

（六）加强财会人员队伍建设

一是根据业务量和业务活动需要及变化，合理设置会计岗位，设定清晰的职责权限，同时注重不相容岗位相分离，足额配备会计人才，保证财会岗位职责落实，避免财会人员承担“无限”责任，做到结构合理、人岗相宜，保证高校财会监督体制运行通畅，同时注重人文关怀，依法保障财会人员的身心健康。二是抓实会计人才长效培训机制。人才培训是能力提升的重要方式，除支持财会人员参加继续教育外，还应建立与财政部门会计教育机构的联系，定期组织财会人员参加会计专门机构开展的财经知识、财会信息化、职业道德等方面的教育活动，鼓励财会人员自学、互学，不断提高财会人员的监督意识、会计核算水平和工作能力。三是选优配强财会监督队伍。选拔政治能力强、业务素质高、原则性强、敢担当的财会人员从事财会监督关键岗位的工作，保证各项财经法规和财会制度等得到有效落实。

（七）推进内部财会监督常态化具体化

财会监督的常态化、规范化能够促进管理的良性发展和体制的日益完善。一是要展开常态化监督，确保财会监督的实施效果。始终坚持问题导向和目标导向，重点关注业务开展流程，及时完善内部管理制度，切实提高业务防范风险能力。二是要强化预警管理，建立重大工作风险事件紧急应对机制。在财会监督中发现的重大工作风险要及时处置，避免产生更大的影响和损失，充分发挥财会监督防范重大工作风险的预警作用。三是要建立追踪问责机制。对产生不良后果的事件的责任人，要根据问题性质、类别，进行严格问责和责任追究，做到该处理的及时处理，该移交的要依规移交纪检等相关部门，切实起到教育作用、警示作用和震慑作用。

只有构建高校内部财会监督机制，推进财会监督常态化、长效运行，才能确保财会监督取得实效，不断规范管理行为，提升单位治理效能，成为防范违规违纪行为发生和有效化解廉政风险的重要基石。■