衔接推进乡村振兴补助资金绩效管理路径探索——以A市乡村振兴项目为例

●信俊汝 李文思 王 萌

一、乡村振兴战略概述

“十三五”期间，我国政府通过进一步实施精准扶贫方略、建立五级书记抓扶贫的工作机制，采用开发式与救济式扶贫相结合的思路，动员全社会力量参与扶贫工作，于2020年底全面取得脱贫攻坚胜利，创造了全世界减贫史上的中国奇迹。随着决战脱贫攻坚进入尾声，党的十九大报告创新性提出实施乡村振兴战略，开启我国农业农村现代化新进程。

2021年，中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》发布，提出要举全社会之力全面实施乡村振兴战略；国家乡村振兴局正式挂牌，亦标志着我国“三农”工作迈入新阶段；《中华人民共和国乡村振兴促进法》的施行为实施乡村振兴战略提供了有力的法制保障。2022年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》则更加突出实施乡村振兴的年度性任务、针对性举措和实效性导向。

我国要实现全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标，就必须大力推进农业农村现代化进程。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出要“坚持农业农村优先发展，全面推进乡村振兴”。“十四五”是我国巩固拓展脱贫攻坚成果并衔接推进乡村振兴的关键时期，这一阶段的帮扶政策具有显著的过渡性，一方面要进一步巩固扶贫成果，防止返贫，从解决绝对贫困向解决相对贫困拓展；另一方面，与扶贫阶段相对，乡村振兴不再局限于保障农民的基本生活需求，而是向乡村经济、社会、生态、文化、基层治理等多个维度展开的并重式发展，区域也不再仅仅局限在贫困县以下的区域。

二、衔接推进乡村振兴补助资金预算管理现状及要求

（一）衔接推进乡村振兴补助资金投入管理现状

2018年，财政部出台《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》（财办〔2018〕34号），明确了建立健全实施乡村振兴战略多元投入保障制度、构建完善财政支持实施乡村振兴战略政策体系的手段，并强调通过全面实施财政涉农资金绩效管理和加强财政涉农资金监管，从而着力提升财政资金管理水平和政策成效。由于“十三五”时期是我国扶贫开发工作的攻坚期，中央层面未专门设立乡村振兴专项资金，坚持的是综合施策、系统推进的原则，与其他战略协同推进乡村振兴。为贯彻落实《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》精神，各省陆续出台了实施乡村振兴战略相关意见，部分省份结合其“三农”工作的推进需求，设立了乡村振兴专项资金，如山东省、广东省、上海市等。

进入“十四五”时期，《中华人民共和国乡村振兴促进法》等做出明确要求：一方面，在投入力度上，县级以上人民政府应当优先保障用于乡村振兴的财政投入，确保投入力度不断增强、总量持续增加；另一方面，要综合运用多种政策措施，在财政资金优先保障和向乡村倾斜的基础上，还提出了以市场化方式设立乡村振兴基金，以及进一步加强金融政策支持等。2021年，为贯彻落实《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》精神，中央将原中央财政专项扶贫资金更名为中央财政衔接推进乡村振兴补助资金，并印发《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》，以加强资金使用管理，提升资金使用效益。按照只增不减的原则，2021和2022年，中央财政分别安排衔接推进乡村振兴补助资金1561亿元和1650亿元。地方各级财政衔接推进乡村振兴补助资金及其资金管理办法也在近两年逐步设立和制定，各地投入力度也在不断加大。

（二）乡村振兴项目库建设现状

项目是落实乡村振兴战略的具体举措。县级及乡镇政府是落实乡村振兴战略的主体，对于基层政府而言，由于基础薄弱、人才匮乏等原因，当前项目管理普遍存在项目储备不足或质量不高的情况。一是项目建设管理职责不清、程序不完善，项目建设不规范；二是对项目必要性和可行性前期论证不足，项目建设的绩效意识薄弱，项目建设进度滞后、绩效低下；三是未打通项目管理、资金管理和绩效管理通道，项目预算与绩效“两张皮”的问题严重。在县级脱贫攻坚项目库的基础上，2021年，国家乡村振兴局印发《国家乡村振兴局关于做好乡村振兴项目库建设管理工作的通知》（国乡振发〔2021〕3号），提出调整优化入库项目、优化项目入库程序和提高项目入库质量等要求。在乡村振兴项目库建设的要求下，需要进一步做好谋划、加强事前论证，加强项目和资金监管，提升项目落地的绩效。

（三）衔接推进乡村振兴补助资金绩效管理要求

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》不仅明确了五年的工作任务和目标，对开展评估考核等也做出了明确要求，通过22项具体指标，既细化了乡村振兴战略实施的目标，也为乡村振兴战略评估考核等奠定了基础。财政部、农业农村部2019年出台的《农业相关转移支付资金绩效管理办法》（财农〔2019〕48号），规定了县级以上财政部门和农业农村主管部门应对中央财政预算安排的农业相关转移支付资金设定、审核、下达、调整和应用绩效目标，对绩效目标运行情况进行跟踪监控管理，对支出的经济性、效率性、效益性、公平性、规范性进行客观、公正的评价，并对评价结果予以应用的全过程绩效管理工作。《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》（财农〔2021〕19号）明确“各地要加强衔接资金和项目管理，落实绩效管理要求”。

《中华人民共和国乡村振兴促进法》明确实行乡村振兴战略实施目标责任制和考核评价制度，考核结果作为地方人民政府及其负责人综合考核评价的重要内容，要求各地建立客观反映乡村振兴进展的指标和统计体系。2021年，中央印发《衔接推进乡村振兴补助资金绩效评价及考核办法》（财农〔2021〕122号），按照资金保障、项目管理、使用成效和加减分四块内容，并给出了衔接资金绩效评价及考核指标评分表。近年来，各地按照全面预算绩效管理的要求和扶贫资金预算绩效管理工作积累的经验在推进相关工作。不少地区在制定乡村振兴专项资金管理办法时，将预算绩效管理作为重要内容，强调乡村振兴专项资金全过程预算绩效管理。

三、A地区乡村振兴项目绩效管理案例解析

（一）案例背景

A地区为W省下属地级市，位于W省北部，下辖12个县（区）。其中8个县为原国定贫困县。2020年，A地区生产总值（GDP）比上年度增长4.5%，人均GDP略高于全国平均水平，但A地区南北部经济水平差距较大，农村居民年可支配收入较全国平均水平仍有一定差距。针对A地区“三农”工作的短板弱项，按照中央相关要求，A地区明确了2021年“三农”工作要点，要求加大“三农”工作资金投入，设立A地区本级财政衔接推进乡村振兴补助资金，并结合本地区乡村振兴推进现状制定资金管理办法，在财政部门与各委办局配合下推动乡村振兴战略顺利实施、落地见效。

为进一步规范和加强本地区财政衔接推进乡村振兴补助资金管理，提升储备项目质量，切实解决资金闲置和损失浪费等问题，充分发挥财政资金的分配使用绩效，由A地区财政部门牵头，组织涉农部门与第三方机构共同完成对2021年A地区乡村振兴项目绩效评价和2022年乡村振兴项目库建设情况的事前评估工作。下面主要通过复盘此次评价评估工作，总结衔接推进乡村振兴补助资金绩效管理的重点，提炼事后绩效评价与事前绩效评估工作思路。

（二）A地区衔接推进乡村振兴补助资金绩效评价

1、基本情况概述。2021年，A地区本级财政衔接推进乡村振兴补助资金近10亿元，占各级财政投入不足30%，补助资金依据各县（区）农村人口数量、地区财政收入、农村人均收入、政策因素以及上年度绩效评价结论的权重得分进行分配。资金分配要求向脱贫县倾斜，且用于产业的资金占比不得低于70%。2021年，资金支出方向主要为产业发展类和基础设施建设类。对应前述预算安排，2021年，A地区计划实施项目近1500个，其中产业发展类项目950个，当年度预算执行率和项目完成率均为约95%。

2、绩效评价思路。本次评价覆盖A地区所辖12个县（区），资金规模近10亿元，涉及A地区、各县（区）和乡镇的财政、乡村振兴、农业农村、畜牧、水利、林草等多个部门。根据委托方工作要求，结合本次评价对象资金规模大、项目种类和数量多、覆盖区域广的基本特征，评价组按照点面结合、分层评价的原则，分别从项目、各县（区）、A地区整体三个层面开展此次绩效评价工作。具体评价思路如下：

（1）项目层面：在了解12个县（区）基本情况的基础上，按照不低于资金占比20%、每个县（区）不少于20个项目及两种项目类型均覆盖的原则，筛选重点核查项目，对项目立项、管理和绩效三个方面进行考察。其中项目产出方面以项目实施计划为依据，重点考核项目推进进度、完成质量等；项目效益则通过受益人群满意度调查反映。

（2）县级层面：从决策、过程管理、产出、效益四个维度设计绩效评价指标体系，并在前述项目层面的基础上，重点关注县级层面资金支出效益。在项目产出方面，一是通过基础数据表获取所有项目完成情况数据；二是通过抽查20个项目的产出评价结果反映数据准确性，两者综合反映项目产出情况。项目效益方面，以县（区）为单位，考察资金投入的综合效益，如重点脱贫人群覆盖情况、特色产业发展等。

（3）市级层面：一是汇总12个县区绩效评价的总体情况，综合县区资金使用主要绩效，乡村振兴战略推进的经验做法及存在的问题；二是在12个县（区）评价的基础上，综合A地区整体绩效现状，对资金的分配、项目筛选、过程管理机制等进行全面分析，针对项目管理和实施中存在的问题，提出针对性的建议，为市级层面优化财政资源配置提供依据。

3、绩效评价实施。在评价方案通过评审后，评价组分6组前往各县（区）开展现场调研。除了对各县（区）重点评价项目展开全过程的管理资料核查和现场勘查外，针对每个项目，面向至少10位项目直接受益人群发放满意度调查问卷，调查对象主要为农户以及农业产业企业人员。最终，合计发放问卷近3000份，其中农户2500余份，企业相关人员近500份。

4、绩效分析路径。本案例的绩效分析主要围绕资金分配合理性、组织管理情况和资金使用效益三个维度展开。其中，组织管理情况采用定性分析的方式，按照覆盖项目全生命周期管理的方式，对各县（区）项目入库、筛选、实施和验收的全过程，分环节进行反映。资金分配合理性和资金使用效益则尽可能用数据说话。

资金分配合理性分析主要从项目投入类型和区域分配情况两个角度切入。通过分析，2021年A地区财政衔接推进乡村振兴补助资金投入产业发展类项目的资金占比约为67%，未达到70%的目标值，且产业发展类项目中投入到产业园基础配套的投入占比较高，各县（区）投入比例差异也较大，最低的县（区）产业发展类项目资金投入不足40%。在资金的区域分配上，主要采用因素分配法，整体上呈现出向脱贫县倾斜的趋势，但是个别县分配到的资金，与其人均财政支出水平相比，平衡性仍显不足。

分析2021年A地区财政衔接推进乡村振兴补助资金的使用效益，可以得出绝大部分效益指标达到预期目标，如产业发展类项目带动就业人数、农村居民人均可支配收入等指标均有一定的增长，但农村整体发展速度较城镇还存在有一定差距，城乡差距进一步被拉大。就各地区特色产业发展来看，其中10个县（区）特色产业产值呈现增长态势，涨幅最高的县较上年度高20%以上，但也有2个县出现较大幅度的下降，无法有效带动地区农村整体收入提升。

5、绩效评价结论。通过完成项目和县级评价指标体系评分工作以及综合绩效分析，A地区乡村振兴项目整体完成情况较好，240个重点评价项目平均得分87分，其中90分以上的项目占比达到66%，但也有近10%的项目得分低于60分；从各县（区）得分情况来看，项目平均得分多集中在80至90分之间，90分以上和70分以下的县各有1个。

通过2021年衔接推进乡村振兴补助资金的投入，A地区建立了产业扶持长效机制，突出各县（区）特色产业发展，个别县（区）还创新金融服务，助力本地区乡村振兴战略落地。但在项目决策、资金监管、项目过程管理以及乡村振兴整体规划和建设标准等方面还有进一步完善的空间。

（三）A地区衔接推进乡村振兴补助资金项目事前绩效评估

1、A地区项目库建设概述。为贯彻落实上级关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的部署安排，提升2022年A地区乡村振兴储备项目质量，切实解决资金闲置和损失浪费等问题，2021年9月，A地区启动了2022年县级巩固拓展脱贫成果和乡村振兴有效衔接项目库建设管理工作，要求各县（区）加强对行业部门和镇村两级项目库建设的工作指导，提前谋划项目。

A地区明确项目库建设以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为目标，围绕发展壮大乡村特色产业、促进脱贫人口稳定就业、持续改善农村基础设施条件、提升农村公共服务水平等谋划项目，并对入库项目规划、入库程序作出明确规定。截至事前评估工作开展前，A地区12个县（区）2022年入库项目数达到6000余个，项目总投资预算近70亿元。

2、事前绩效评估思路。本次评估坚持问题导向和目标导向，与前述绩效评价的总体思路一致，在全面梳理上级和本级项目库建设工作要求的基础上，按照“点面结合”的原则，从项目、县级、市级三个层面对2022年A地区入库项目进行分析。在点上，通过构建项目事前绩效评估指标体系，深入了解入库项目具体情况；在面上，通过对县级和市级入库项目规模、数量、质量的梳理，结合项目层面掌握的信息，总结项目申报过程中的经验做法和存在问题，并提出对应改进建议。

（1）项目层面：针对主管部门抽取的240个项目开展重点评估，从必要性、可行性、绩效性三个维度搭建评估指标体系，以评估得分反映入库项目质量。评估按照递进式的逻辑展开，在必要性方面，主要采取“一票否决”方式；项目可行性的评估内容主要包括项目前期论证充分性、申报审核规范性、管理制度健全性、实施方案完整性和上年度绩效评价情况6个维度；绩效性则关注项目是否设置了绩效目标，以及绩效目标和相关预算编制依据的充分性和编制结果的合理性。

（2）县级层面：在对各县（区）重点项目开展事前绩效评估结果汇总的基础上，对各县（区）项目库建设管理的基本情况进行反映，包括组织管理、制度建设、入库管理、入库项目情况及信息系统支持等方面，综合分析项目库建设保障机制健全性、入库流程规范性、项目库规模和支持重点合理性等内容。

（3）市级层面：一是对12个县（区）的事前绩效评估情况进行综合性地反映；二是基于A地区项目库现有的要素及数据，对已入库的全部项目进行结构性分析，研究2022年入库项目与本地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接重点、A地区及各县（区）社会经济发展水平的匹配性，总结项目库建设过程中的经验做法，发掘项目库建设中存在的问题亟待改进的方面，对A地区项目库建设优化、财政资金投向与预算安排等提出建议。

3、事前绩效评估实施。事前绩效评估的现场调研工作主要分为资料核查和访谈两部分。其中，资料核查主要是针对各县（区）重点评估项目，展开全过程的项目资料核查，包括前期论证、乡镇和县级审核、公示等；访谈则是针对各县（区）重点评价项目涉及到的主管部门及具体项目负责人展开，以快速、全面地了解2022年入库项目的基本情况、入库流程执行情况以及入库项目质量等。

4、绩效分析概述。对应前述评估思路，本次评估的绩效分析主要从项目和项目库两个层面展开。其中，从必要性、可行性和绩效性三个维度分析重点项目的情况，综合绩效分析主要围绕项目库的整体情况。由于项目层面的分析主要是对各县（区）重点项目评估结论的汇总，此处不做展开。

综合绩效分析主要包括A地区经济社会发展情况、入库项目资金规模和入库项目结构等。入库资金规模主要是针对项目库资金规模总体稳定的要求，结合A地区财力可承受能力进行分析；而入库项目结构则是对各县（区）入库项目类型的数量和资金规模进行分析，从而反映投入结构的合理性。对A地区经济社会发展情况进行分析，主要是反映A地区农业农村地区发展的基本现状，分析地区影响乡村振兴战略落地的因素及乡村振兴项目与地区实际情况的匹配性。如从现状分析来看，A地区第一产业增速低于全省水平，地区经济发展不均衡，南北差异显著；从乡村振兴的最终目标生活富裕的角度来看，A地区农村居民人均可支配收入虽然呈现上升趋势，但2019年至2021年城乡居民可支配收入差距持续扩大，其中南部地区的差距更为显著。根据第七次人口普查结果，南部地区人口较2010年下降超20%，人口向北部地区流动的趋势明显，成为南部地区乡村振兴的掣肘之一。

5、事前绩效评估结论。综合分析，12个县（区）均建立了巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接领导小组，明确了领导小组成员单位及其职责分工，并制定了本县（区）的对应管理制度。整体而言，项目入库流程清晰，能够对县级项目库建设和项目入库提供基本的支撑。但从申报结果来看，各县（区）、乡镇和村集体大多更关注项目的必要性，项目的可行性、预算编制依据的充分性以及项目预期绩效等内容均未作为项目审核的重点。从2022年入库项目来看，入库项目小而散，主导产业支持力度不足，缺少地域综合发展规划。此外，项目库动态管理机制不健全，项目储备的常态化机制尚未形成。

（四）案例小结

在本案例中，A地区组织同时开展了2021年乡村振兴项目绩效评价和2022年入库项目事前绩效评估两项工作。由于A地区为地级市，而乡村振兴落实的主体为县和乡镇两级政府，财政衔接推进乡村振兴补助资金均为转移支付资金。无论是绩效评价还是事前绩效评估，均遵循了点面结合、分层（项目—县级—市级）评价的原则，这是基于乡村振兴项目覆盖面广、管理层级和部门多、项目内容繁杂等特点所采取的必要策略。通过绩效评价反映前期投入、过程管理及绩效现状，更主要的是分析前期项目决策、资金分配和过程存在的问题，再衔接2022年项目库，对入库项目开展事前绩效评估，为2022年项目筛选、资金分配提供支持。

基于各级相关部门对财政衔接推进乡村振兴补助资金绩效评价及乡村振兴推进实绩考核的要求，各地相关考核和评价的工作均在持续的推进中。首先，乡村振兴与扶贫开发工作不同，发展目标的非一致性与发展路径的多元化表现得更加突出。因此，前述A地区案例的具体评价评估指标在不同管理层级、不同发展阶段的地区可能并不适用，需要更加因地制宜。其次，评价和评估的基础是扎实的数据支撑，目前我国各地主要通过自上而下下达填报要求、自下而上填报汇总的方式获取数据，通过此次案例中重点项目评价结果的情况分析，填报结果的真实性存在瑕疵，亟待建立更合理的数据统计体系、更高效的数据统计技术、更严格的数据作假惩处机制。再次，除了抓住事前和事后这两个节点，项目推进和预算执行过程中的监管也是乡村振兴目标实现的关键。就案例中评价结论来看，A地区当前的过程管理机制和管理效果还有待完善。

四、衔接推进乡村振兴补助资金绩效管理路径展望

乡村振兴涉及“三农”工作的方方面面，资金体量大、支出范围广，总结专项扶贫资金预算绩效管理工作的经验，乡村振兴专项资金预算绩效管理的关键在于围绕“分级分类管理思路建立、分级分类指标体系建设、预算绩效管理大数据思维应用、乡村振兴支持政策决策体系搭建”，构建“目标明确、标准统一”的乡村振兴专项资金全过程预算绩效管理机制。

（一）明确分级分类的预算绩效管理重点

形成以实施层级、实施主体、实施流程、资金用途分类和资金投入目标等为标签的分级分类管理思路，逐步明确不同层级乡村振兴资金预算绩效管理的要点。以实施层级为例，不同层级对于乡村振兴管理的关注点存在差异，中央和省级层面更侧重政策决策和资金投入的整体效果，而市县层面则更加关注具体项目管理及对应的项目效益。以资金用途为例，不同的资金用途往往在资金管理和项目管理的重点上存在差异化特征。

（二）建立分级分类的目标指标和评价指标体系

以分级分类管理为原则，建立分级分类的目标指标和评价指标体系。以乡村振兴战略的实施层级和资金投入的发展领域为分类核心进行设计。在实施层级上，分为中央和省级、市县级和乡镇等三个主要层级。中央和省级多为乡村振兴相关政策的制定者，应坚持目标导向和结果导向，将重点放在支持政策制定和财政资金分配的合理性、乡村振兴相关政策实施的效果方面，不需要过多陷入细节；市县层面作为乡村振兴相关政策的执行者，则应加强过程管理，反映具体项目完成情况和资金执行进度等信息，再通过重点项目的效果体现市县乡村振兴战略目标的实现程度；乡镇一级作为具体项目的实施者，则应重点关注项目推进情况，确保资金使用的合规性。在发展领域上，将《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中明确的乡村振兴总要求“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为一级分类。对总要求中的每项要求的具体要求进行分解作为二级分类，进行分解和提炼。

（三）建立全过程预算绩效管理链条

贯穿乡村振兴专项资金预算管理、政策和项目管理的全过程，建立对应的全过程预算绩效管理链条。在乡村振兴政策设立和预算安排前期，开展事前绩效评估，关注政策及项目立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性和筹资合规性；预算部门（单位）申报乡村振兴预算时，强调预算绩效目标管理，根据不同的层级设置核心绩效目标；预算执行过程中，通过统筹审计、财政监督等多方监管力量，对预算执行和项目绩效目标实施“双监控”；预算年度终了，针对各个层级开展上下联动的绩效评价，共享绩效评价结果，与下年度转移支付等资金安排挂钩。

（四）建立标准化、信息化的数据采集规范

以绩效指标为基础，建立数据采集规范和基于信息化手段的数据采集工具，逐步形成乡村振兴绩效大数据，建立健全乡村振兴预算绩效标准。基于各级各类数据库繁杂的现状，平台通过相关数据对接，覆盖乡村振兴战略实施资金投入、项目实施和发展状况等数据，构成完整的乡村振兴战略推进信息数据链。在此基础上建立数据校验模型，实现与各级乡村振兴主管部门数据的对比，一是加强数据质量管理，二是通过整合提升数据的共享及应用，实现乡村振兴推进管理在横向部门间和纵向政府层级间的信息共享和反馈。

（五）构建乡村振兴决策分析模型

通过各级各部门乡村振兴战略资金、项目和成效等方面数据的分析，一方面针对全面实施乡村振兴战略的财力保障、组织管理、项目库建设、项目实施以及推进成效分别进行考核，分析各地乡村振兴战略推进的短板；另一方面按照“投入—过程—绩效”的基本逻辑，综合分析投入与成效之间的关系，为资金投入规模和结构的调整提供参考。基于大数据思维的应用，创新智能诊断方式方法，实现多层次和多维度的数据分析，真正为后续工作提供决策支持。

综上，基于全过程预算绩效管理，建立绩效管理规范，自上而下对乡村振兴资金的使用情况和绩效形成全过程监督管理，并全面开展数据分析与应用，从而有效克服当前乡村振兴资金涉及面广、项目庞杂，评价标准不统一，难以有效监管等问题，推动建立起乡村振兴专项资金全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高乡村振兴资金管理的覆盖面及精准度，进而提升财政资金使用成效。■