省市县三级联动转移支付政策绩效评价路径研究——以S省农业保险保费补贴项目为例

●夏和飞 李巧娜 韩晨璋

一、S省农业保险保费补贴项目简介

（一）项目背景

农业保险是专为农业生产者在从事种植业、林业、畜牧业和渔业生产过程中，对遭受自然灾害、意外事故疫病、疾病等保险事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。由于农业保险损失频率及程度较高，要实现农业保险业务的财务平衡，保险费率较高，仅依靠农户、农业生产经营组织自身难以承担。为帮助农户、农业生产经营组织支付部分保费，进一步缓解农业保险的供需矛盾，使保费达到保险公司和农户、农业生产经营组织普遍接受的水平，S省设立了农业保险保费补贴项目，由财政对农业保险保费提供一定比例的补贴。

（二）项目实施内容

项目实施内容为向投保特定险种的农户、农业生产经营组织发放农业保险保费补贴。补贴险种包括纳入中央补贴范围险种和纳入省级补贴范围险种。纳入中央补贴范围的险种包括水稻、小麦等若干个种植业保险，育肥猪等若干个养殖业保险，公益林等若干个品种的森林保险；纳入省级补贴范围的险种包括特色农产品大豆、马铃薯等若干个品种保险，大蒜、马铃薯等特色农产品目标价格保险。中央财政补贴资金与省级财政补贴资金针对各个地区（东部、中部、西部、产粮大县、大灾试点县等）不同险种的补贴比例有所不同。

（三）项目预算安排及资金使用情况

201X年S省中央财政补贴资金实际下达187308万元、省级财政补贴资金实际下达134000万元，共计321308万元，为项目绩效评价范围，涉及全省X个地市X个县（市、区）。201X年S省实际使用中央补贴资金184922.5万元，使用省级补贴资金124134.66万元，共计309057.16万元，预算执行率为96.19%。

（四）项目组织管理及流程

项目实施过程中，省市县联动开展，其中省级部门负责当年度整体资金申请、资金分解下达，以及整体把控农业保险保费实施；市县各部门负责具体资金管理、监控，以及农业保险保费补贴工作的实施。在此基础上，各级财政部门负责编制项目预算，编制年度补贴资金申请、结算报告，负责本级补贴资金的筹集、拨付、管理、结算并监督下级部门落实上述相关工作，同时动态监控补贴资金，定期开展自查工作；各级业务主管部门牵头种植业、林业、畜牧业、目标价格保险保费补贴工作，并与财政部门、保险监管等部门协同配合，落实农业保险保费补贴工作；各级保险经办机构则具体承担全省农业保险工作，负责合理设置补贴险种的赔付条件，宣传农业保险保费补贴政策，负责灾后查勘、定损、理赔工作。项目具体管理流程见下图1：

图1 S省农业保险保费补贴项目资金管理流程

（五）绩效目标

项目的总体绩效目标为：农业保险覆盖面和风险保障水平显著提高，逐步实现农业保险应保尽保；定损理赔机制逐步完善，农户参保意识明显提升，农民收入得到保障；推动森林保险工作开展，提高公益林、商品林和经济林投保比例，市县生态安全，稳定林农收入预期；政策性畜牧业保险补贴覆盖范围明显扩大，养殖户抗灾风险能力明显增强；补贴品种、地区适度增加，保障能力、保障水平不断提升。

项目的年度绩效目标为：各地区应承保的险种标的全覆盖，种植业、养殖业、森林、特色农产品目标价格保险投保计划完成率100%，三大粮食作物投保面积覆盖70%，公益林投保率达80%，商品林投保率达30%；农作物保险风险保障水平达90%，绝对免赔额为0，保险经办机构查勘理赔及时，理赔结案率100%。风险保障总额较前一年增长，受灾农户直接物化损失补偿率达到90%；农业保险政策知晓率85%以上；亿元保费投诉量低于10件；直接受益与潜在受益农户满意度达85%以上。

二、评价设计与实施

（一）评价思路

本次绩效评价的主要目的是通过考察201X年S省农业保险保费补贴项目完成情况，评价项目资金使用的经济性、效率性和效益性，掌握项目的主要绩效，发现存在的主要问题，并提出针对性的建议，以进一步提高财政资金的使用效益。

基于上述评价目的，本次绩效评价的主要思路为：通过梳理农业保险保费补贴相关的政策文件，明确省、市、县三级财政部门、业务主管部门、保险经办机构在项目投入管理、过程管理方面承担的主要责任，以及项目实施各环节的关键要素及要求，进而梳理出评价重点关注的问题：一是各级相关部门对项目的执行保障力，二是项目具体实施主体保险经办机构承保、理赔等工作的规范性、效率性，三是项目绩效目标的实现程度。

根据上述评价思路，项目从投入、过程、产出、效果四个维度设计了评价指标体系。投入及过程管理类指标，重点考察资金到位率、管理制度健全性、职能分工明确性、部门间协调配合规范性、保险经办机构展业规范性、资金使用合规性、财务监控有效性等指标，用以反映各级部门对项目的执行保障情况，以及工作开展的规范性和效率性。产出和效果类指标，通过各险种投保率、农作物风险保障水平、理赔结案率、理赔兑现率、风险保障总额增长率、受灾农户灾害损失降低率、政策知晓率等指标考察项目的效率性和效益性，并与过程管理类指标进行衔接，确保评价指标体系逻辑合理。指标框架详见表1。

表1 S省农业保险保费补贴项目绩效评价指标体系框架

鉴于项目涉及省、市、县三个层级，且各层级承担的责任和管理重点各不相同，由此，针对省、市、县三层级分别设计一套评价指标体系，并将三个层级的评价指标体系进行联动，即省、市、县三级评价指标体系的考核方向、考核思路一致，但考核的侧重点不同。同时，评价组将省级评价指标体系的部分考核维度与市级评价指标体系相关联，市级评价指标体系的部分考核维度与县级评价指标体系相关联，最终形成省、市、县三级联动的评价指标体系。省级层面重点考察省财政厅金融处和省农业农村厅、省自然资源厅等业务主管部门对项目的组织情况及对下级部门的监督管理情况；市级层面重点考察市级财政部门补贴资金的筹集、拨付、管理、结算工作，以及财政部门和主管业务部门对下级部门的监督管理情况；县级层面的考察重点是财政部门补贴资金的筹集、拨付、管理、结算工作，主管业务部门的组织管理、政策宣传、引导等业务落实工作，保险经办机构的政策宣传、承保、查勘定损、理赔等具体实施工作。

具体来说，以“财务监控执行有效性”指标为例，梳理省、市、县各自职责分工，以及在保险保费项目中的侧重点，分别梳理考核要素，并对各考核要素进行赋分，同时在形成最终得分时，将市县得分联动至省级得分，即项目得分。如表2所示。

表2 省、市、县三级联动评价指标样例

（二）评价实施

本次绩效评价采取创新评价组织模式，即预算绩效评价中心、中介机构、县级财政部门三方联动的模式。具体方式如下：S省财政厅委托中介机构以第三方的身份与S省预算绩效评价中心联动实施本次绩效评价工作，同时，S省预算绩效评价中心又与各县级财政部门进行联动协作，为绩效评价实施提供人力保障。其中，S省预算绩效评价中心负责本次绩效评价工作的牵头组织、总体进度管理等；第三方负责评价指标设计、工作方案撰写、培训指导、技术支持、评价工具表单设计、调研组织安排、指标评分、总报告撰写等工作；各县级财政部门参与评价人员负责数据采集具体实施、分报告撰写等工作。

此外，本次绩效评价通过预算绩效管理平台实施，具体包括：基础数据采集，数据复核与分析，满意度问卷设计、发放及结果分析，指标评分，模型分析等。评价实施前，评价组对参与调研的人员进行了统一培训，并在平台实际使用过程中全程指导。预算绩效管理平台智能化地实现了省、市、县三级基础数据的线上采集、满意度调查问卷数据线上采集；基础数据收集完成后，系统对所有数据进行逻辑判断，评价组就系统报错结果与各被评价单位沟通并确认数据；系统自行分析满意度调查问卷数据，并自行出具满意度调查结果及分析报告；指标评分与基础数据表搭建逻辑勾稽关系，系统根据内部逻辑，自动拉取数据并计算评分；系统基于基础数据及评分结果进行模型分析；评价组综合运用系统分析结果，结合实地调研数据，分析项目最终成效及问题，将最终成果呈现在绩效评价总报告中。

（三）评价分析与结论

1、评价结论及分析。201X年S省农业保险保费补贴项目最终得分为90.15分，绩效评级为“优”。投入类指标得分率为93.4%，过程类指标得分率为91.59%，产出类指标得分率为85.36%，效果类指标得分率为91.66%。

2、主要绩效。一是逐步扩大农业保险保障范围，提高农业抗灾复产能力。农业保险保费补贴品种和范围逐步扩大，进一步明确了各级财政部门负担比例，提高了部分险种保障水平，开展了小麦全成本保险试点工作。随着农业保险保障范围的扩大，农户切身感受到了“农业保险关键时刻保生产”的重要作用，提高了农业抗灾复产能力，促进了农业稳定发展，如旱灾造成的损失率从40%降低到30%。

二是保险机构采用收支两条线管理，市公司统一支付理赔款。保险经办机构采用收支两条线的管理方式：保费收入直接汇总至市公司；理赔支出采用银企直接支付系统，理赔案件受理后，经勘察定损后逐级上报，审核通过后，由市公司按照县公司申请统一划拨，不受保费收入情况影响，因而，在保费未到位或未全额到位的情况下，不影响农户理赔。

三是改革工作模式，创新发展工作思路。多数市县完善了政策性畜牧业保险与病死畜禽无害化联动机制，利用畜牧业智慧发展监管平台加强跟踪监管督导。同时，建立了病死畜禽无害化处理厂运行平台，采取生猪保险理赔与无害化处理厂联动模式，依托远程电子平台实现保险理赔查验等数据收集、运转同步开展，实现信息数据共享，简化理赔流程，提高养殖户投保的积极性。客户信息采集工具技术创新，在各市县推广E农险中的OCR客户信息采集工具，可解决农险传统作业模式中存在的客户身份证、银行卡收集不规范等问题，在E农险APP上补充收集农户投保材料，逐步建立客户影像资料档案库，为承保、理赔业务流程中的客户资料管理工作提供便捷。

3、存在的问题。第一，补贴资金拨付不及时，财务监控力度待提升。普遍存在县级补贴资金拨付不及时的情况，具体表现为，上半年完成承保签单的保费补贴资金普遍于下半年拨付，或者部分保费补贴资金跨年度拨付。财务监控方面，一是市级财政部门普遍未有效履行财政监控职责，未对下辖各县农业保险保费补贴专项资金的使用情况采取财政检查等财政监控措施；二是部分县级财政部门仅局限于补贴资金的发放，但对所申请补贴资金的核实监管工作不到位；另外，各县普遍未开展补贴资金自查工作。

第二，项目组织及监督管理工作不到位。其一，市级业务主管部门监督管理工作的参与度较低，未参与指导区县农业保险工作的落实，未参与补贴资金的审核；其二，部分县级业务主管部门的项目过程管理不到位，对实地核查的跟进程度不够，导致保险公司投保及理赔数量与业务主管部门掌握数据不一致；其三，政策宣传力度不足，部分县（区、市）的农业保险政策宣传主要依赖保险经办机构，业务主管部门的参与度较低，政策的宣传深度不够，部分已投保的农户仍不完全知晓保险条款、保障范围、理赔流程、赔偿标准等；其四，县级保险经办机构的筛选机制不明确，县级层面普遍未通过政府采购形式确定保险经办机构，也未明确保险经办机构的筛选原则、标准，未形成科学、合理的保险经办机构筛选机制。

第三，保险经办机构承保和理赔业务规范性有待改进。一是承保业务不够规范。集体投保的保单普遍存在由村支书或保险经办机构工作人员代签的现象，未与保单涉及的所有农户逐一签字确认；存在农户自付保费由保险公司工作人员收缴至个人账户，再转账至公司账户的情况，导致保费滞留时间较长，存在资金合规风险以及保险单出具不及时等问题。二是理赔业务不够规范。经各评价组核查确认，部分保险经办机构的理赔相关流程资料不齐全，如存在保险经办机构未与农户签订赔偿协议的问题；理赔查勘记录表存在代签现象；养殖业理赔资料中缺失无公害化处理的相应记录。三是理赔不精准。个别区县在灾害发生后查勘定损的过程中，保险经办机构采用同一标准进行理赔，但实际理赔金额与农户因灾害发生的损失金额相差较大，农民损失程度未能有效降低。

4、建议及改进措施。一是加快补贴资金拨付进度，进一步加大财政监控力度。其一，建议市级财政部门进一步提高农业保险保费补贴年初预拨比例，确保上级预拨保费至少能够满足县（区、市）上半年补贴资金支出需求。其二，建议各级财政部门进一步优化资金申请、拨付流程，提高资金申报审批效率。其三，县级财政部门应与各业务主管部门协调配合，并督促业务主管部门及时与保险经办机构沟通协调，及时核定补贴金额、提报资料。其四，建议各级财政部门与有关业务主管部门联合开展农业保险保费补贴资金的监督检查，市级财政部门可定期或根据需要对县级财政部门开展监督检查，县级财政部门可开展对补贴资金的自查工作，同时，应确切落实补贴资金的核实工作，以确保补贴资金发放的准确性。

二是强化组织及监管工作。其一，建议市级业务主管部门提高监管工作的参与度，对各县（区、市）农业保险保费补贴工作的落实进行监督指导，参与补贴资金分配工作，提高资金分配的合理性。其二，建议县级业务主管部门确切落实相关基层监管工作，及时跟进保险理赔的查勘定损。其三，加强政策宣传力度，一方面，建议省级、市级业务主管部门联合保险经办机构分公司加大广播、电视等媒体宣传力度；另一方面，建议县级业务主管部门联合各保险经办机构通过入村入户宣讲政策、张贴宣传标语等手段强化政策宣传力度，并督促保险经办机构充分讲解保险条款、保障范围、赔偿机制等内容，以提高农户政策知晓度。其四，建立县级保险经办机构的筛选考核机制，明确保险经办机构的筛选标准、筛选原则、筛选方式，确保筛选结果公开、公平、公正、合理；引入农业保险经办机构考核机制，明确考核标准、考核时间、考核方式，引导保险经办机构加大农业保险业务投入，提高农业保险服务水平。

三是确保承保和理赔业务的规范性。其一，确保投保业务的规范性。保险经办机构应与保单涉及的农户逐一签字确认，并仔细核对投保人账号、身份证、联系方式等信息，确保农户充分知晓保险标的、保费、理赔机制等相关保险信息；规范保费收缴程序，杜绝农户将保费交至保险经办机构员工个人账户再转交至公司账户的情况，以避免财务风险以及因保费滞留而影响投保及时性的问题。其二，确保理赔业务的规范性。建议保险经办机构强化理赔流程规范性管理，应确保与农户签订赔偿协议，并严格按照协议约定内容进行理赔，理赔相关流程资料应齐全、规范。其三，根据农户实际受灾情况及发生的损失额，准确测算农户投入成本并根据保险合同规定进行精准理赔，降低农户损失。

三、案例总结与展望

（一）案例优点

一是分层级设计评价指标体系，突出各层级的考核重点，并实现指标的联动性。省、市、县三级联动的评价指标体系，全面考察了省、市、县三个层级的管理侧重点，并明确了各管理内容的责任主体；同时，三级联动的评价指标体系从整体上确保了评分的完整性和科学性，即同时涵盖了本层级的考核重点和下面层级的评分情况。

二是通过预算绩效评价中心、中介机构、县级财政部门三方联动模式，提高绩效评价水平，推行绩效评价理念。本次绩效评价由S省财政厅绩效处委托，省财政厅预算绩效评价中心负责统筹主导，省财政厅金融处等相关处室配合，以技术专业、经验丰富的第三方机构为支撑，由各县级财政部门进行具体实施，三方参与、协同工作，既依靠省财政厅预算绩效评价中心强有力的统筹能力，为工作的开展提供了组织保障，又充分借助了第三方机构在绩效评价方面的专业特长和技术支持，有力保障了绩效评价的全面性、专业性和权威性，还发挥了县级财政部门熟悉财政财务管理工作的优势，解决了人员力量不足的问题。同时，通过以评促建、以干代训的方式形成良性循环，规范业务流程，积累业务经验，加快人才培养，强化了县级财政部门的绩效评价应用能力，在地方层面有力推行了绩效评价理念，提升了地方绩效评价的整体水平。

三是运用智能化手段提高绩效评价实施效率。本次绩效评价工作通过第三方机构预算绩效管理平台实施，智能化地开展基础数据采集、满意度调查问卷数据采集、指标评分等评价各环节工作。预算绩效管理平台的应用，优化了绩效评价实施流程，节约了项目人力资源投入，缩短了绩效评价工作时长，提升了绩效评价实施效率，提高了绩效评价的智能化应用水平。通过运用预算绩效管理平台，省财政厅可整体掌握全省项目实施情况，亦可全程把控各区县绩效评价工作进度、评分结果，提高绩效评价统筹组织效率。

（二）案例缺点

平台项目进度管理功能不完善，尚未实现智能化的进度控制功能。目前，平台在基础数据采集、满意度问卷数据采集、指标评分等各评价实施环节尚未实现完善的进度控制功能，尚未对各评价实施环节设置明确的时间要求，对未及时完成的任务无智能化的风险预警提示。

（三）进一步探讨的方向

针对预算绩效评价中心、中介机构、县级财政部门三方联动并以预算绩效管理平台为支撑的评价模式，本文认为：一是应进一步明确三方在绩效评价各环节中承担的责任，工作内容应避免交叉重叠，以提高绩效评价实施的效率；二是应进一步完善评价实施前的培训工作，培训应更着重于评价实务，如数据采集方法、采集过程中应注意的事项、可能存在的问题及解决方法、预算绩效管理平台的操作方法等。■