强化财政直达资金绩效管理的探索与思考——以山东省为例

●庞立红

实施财政资金直达机制，是党中央、国务院作出的重大部署，是创新宏观调控方式的重要举措。为应对新冠肺炎疫情影响和经济下行压力，2020年我国新增1万亿元财政赤字规模，同时发行1万亿元抗疫特别国债，建立新增财政资金直达机制，支持基层做好“六稳”工作、落实“六保”任务。财政直达资金有且要抓住两个特殊属性：一是“快”的特殊属性，搭乘特殊转移支付这种机制的“快车”，将惠民政策第一时间送达人民群众身边，切实有效地增进老百姓的民生福祉；二是“准”的特殊属性，通过启用直达资金监控系统的“天眼”，对直达资金预算分解下达、资金支付等环节实现全过程、全覆盖的监控，有助于防止跑冒滴漏。随着财政直达资金的有序扩围、稳步增加以及常态化机制的建立，笔者从绩效管理的角度，认真总结工作经验，深度挖掘查找不足，研究提出进一步完善财政资金直达机制绩效管理的措施和建议。

一、建立财政资金直达机制的背景与意义

（一）政策背景

新冠肺炎疫情的爆发，给中国经济造成了巨大的负面影响。应对疫情变化和外部环境存在的诸多不确定性等复杂形势，我国财政工作面临着多方面的压力和挑战。

1、各类矛盾交织风险叠加。全球化产业布局存在很大的不确定性，中美大国博弈风险依然存在，我国经济复苏基础尚不牢固，宏观调控面临“两难”境地。金融领域风险加大，地方政府债务风险攀升，近年进入还债高峰期，压力前所未有。同时，受老龄化程度加深、实施社保降费政策等影响，企业养老保险基金收支矛盾更加突出，如果应对不当，将直接影响财政运行。

2、财政收入的增长速度渐缓。财政收入是国家的“钱库”，呈现国家所拥有的可供支配的财力资源。财政收入减少则意味着政府资金支配能力的必然下降。近年来，由于我国遭受新冠肺炎疫情影响、经济增长低迷、世界经济疲软叠加减税降费等因素，财政收入增速放缓、可用财力增长乏力已成必然趋势。中央财政已经承受紧迫压力，地方财政更是困难重重，2020年全国共有14个省市财政收入负增长，与2019年同口径相比，增加了8个省市；23个省市区财政自给率不足50%，个别地方重回“吃饭财政”。2021年各省市财政收入增长恢复明显，但这主要是在2020年受疫情影响的低基数上实现的恢复性增长，“表面数据好看”，但“实则困难不少”。如果用两年平均来计算，年均增长并不显著，实质增加的财力有限，且各级实际增加的可用财力并不乐观。

3、刚性支出有增无减。2019年以来，除了“三保”支出外，我国重点增加了对脱贫攻坚、“三农”、科技创新、生态环保等民生重点领域的投入，各级财政面临一系列大的增支因素。比如，山东省仅落实科技和教育经费增长要求，提高困难群众救助标准和居民养老金保障水平等，就增支260多亿元。2020年是全面建成小康社会的收官之年，各级出台了一系列惠民生、补短板的政策。2021年社保养老、教育就业、强农惠农等惠民政策有增无减，进一步完善加强。另外，随着新冠肺炎疫情不断反复，新冠病毒疫苗全民免费接种和免费核酸检测，也给各级财政带来了巨大压力。

（二）政策意义

1、财政体制改革的补充完善。全面深化财政体制改革的目标之一是健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政服务体系，提高财政资金管理和使用效率，保障各级政府行使职能的资金需要。表面上看，是新冠肺炎疫情促发了直达资金机制的出现；实质上，它是财政体制变革之路的必然环节，直达资金作用于中央与地方各级政府共同关注的领域，是匹配财政事权与支出责任的黏合剂，是对现有政府间分配机制的补充完善。

2、复苏经济运行的助推动力。2020年为应对新冠肺炎疫情影响和经济下行压力，中央财政将新增的1万亿元财政赤字规模和1万亿元抗疫特别国债，通过“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的直达机制下达到各市县基层政府，确保精准用于保障困难群众基本生活和帮助企业、个体工商户解决实际困难，提高了财政资金参与整体经济运行的速度，彰显出财政政策作为国家调控经济最直接和有效方式的精准性，及时保障了地方政府“六保”支出的顺利执行，有力推动了国家经济的快速复苏。

3、转移支付制度的创新优化。我国财政转移支付制度主要包括一般性转移支付和专项转移支付两种类型，一般性转移支付由中央财政一次性划拨地方财政，纳入地方预算；专项转移支付根据地方项目建设和产业扶持需要，由中央各部门将资金拨付给需要扶持的地方和企业。两种转移支付各有特点，之间缺少一个既能弥补地方财力不足，又能体现中央意图，且不加重基层负担的转移支付机制。直达机制这种特殊的转移支付机制，创新优化了相关资金分配机制，提升了财政转移支付制度的科学性和公平性，充分体现了现代财政制度的效率。

二、山东省建立财政资金直达机制的实践探索与成效

直达资金是国家立足国际国内大势和基层实际情况，在特殊时期安排的特殊资金。山东省超前谋划，统筹推进，科学调度，真抓严管，建立了直达资金分配、拨付、监控三位一体“一插到底”的工作机制，政策导向明确，资金投向精准，解决了基层的燃眉之急，受到了群众的广泛欢迎。2021年山东省将27项中央资金、16项省级资金、20项市县资金纳入直达机制，分配落实财政直达资金1630亿元，支持实施2.2万个项目，超过1亿人次和5万户企业受益，实现了资金直达基层、惠企利民、功在长远的政策效果。

（一）直达资金下达短途精准高效

1、资金安排在途时间明显缩短。按照“非常时期、非常举措、超常效率”的要求，直达机制畅通了资金分配使用管理链条，压缩滞留时间，切实保障有关政策加速落地生效。2020年，山东省收到财政部下达直达资金额度以后，立即制订分配方案，报请山东省委、省政府常务会议研究同意，同时组织各市县申报项目并报送财政部备案审核同意，期间过程只用了10天的时间，比一般性项目分配时间缩短了至少20天以上。同时，加强财政库款调拨，当好“过路财神”，不当“甩手掌柜”，对中央下达山东省的直达库款全部在24小时以内拨付到各市和省直管县，资金到位效率显著提高。如寿光市的学生奖助学金项目，由财政、教育等部门提前做好资金分配计划，将原来的按季度拨付改为按学期提前下达，同时精简教育部门资金申请环节，确保直达资金下达后，2—3天就能拨至家长账户，比往年提前20余天。

2、库款调拨滴灌项目快捷精准。财政部规定，基层可以根据项目进展等情况，在直达资金范围内统筹使用专项库款。各级财政部门对直达资金的库款单独进行调拨，各级国库也将直达资金库款与一般库款区别操作，做到每笔款项都有明确对应的预算指标文件和具体金额。通过直达资金特有的“蓄水池”和“绿色通道”，实现了库款快捷精准滴灌到具体项目的目标，最大程度上确保了资金直接惠企利民，第一时间发挥效益。如：日照市2021年上半年直达资金实现支出28亿元，支持实施935个项目，317万次群众和1307家企业受益；寿光市省级810万元国三及以下排放标准营运柴油货车淘汰补贴资金下达后，立即将资金指标分配到交通部门，并成立由财政、交通、公安、商务、环保等五部门组成的联审工作组，开展上门服务，合力加速审核、申报、资金拨付等链条，提前2个月完成391辆柴油货车淘汰工作。

（二）惠企利民保障及时到位

1、惠及民生保障到位。各地安排直达资金用于救助困难群众、保障居民生活、落实民生政策，并实行资金实名制管理，将资金全部直接拨付到低保和特困等人员账户，支出拨付快速，资金去向明确，账目清晰可查，为困难群众降下“及时雨”，充分体现了党中央、国务院的关怀和温暖。直达资金惠及山东省超过7750.9万人次，惠民补助金额达177.8亿元。如桓台县推动2.8亿元中央直达资金及时精准落地，其中，拨付457万元直达资金直接用于困难群众救助，保障了疫情冲击影响下补助资金适度扩大范围并按时足额发放，为3600余户困难群众提供了基本生活、照料服务、疾病治疗等方面保障，维护了社会和谐稳定；拨付900万新建县精神病院病房楼，增设225张病床，大大缓解了病人收治压力；在重大疫情防控救治方面，拨付1400万余元，提前充实秋冬季疫情防护储备物资，充分彰显了直达资金的社会效益。德州市安排1584万元用于新冠肺炎疫情应急防控物资储备、城乡居民基本养老保险、困难群众救助等，切实维护社会稳定。

2、加速企业复工复产。各地安排直达资金服务企业复工复产，促进就业创业，推动产业结构升级和转型提速，切实减轻了企业负担，纾解了企业困难，为企业服下“定心丸”。直达资金惠及山东省21038家企业，惠企补助金额达197.2亿元。如烟台市针对因疫情而发生困难的企业和特困人员，安排金融普惠发展专项资金789万元，用于企业贷款贴息；实施点对点“返岗直通车”，为195户企业接回员工2万人，助力企业渡过难关；落实就业优先政策，支付职业培训补贴2323万元，1.98万人受益。德州市安排抗疫特别国债资金3000万元用于北方应急（救援）产业园示范区项目，为打造国家应急产业装备生产、应急产品孵化和区域应急产品储备中心提供资金保障；安排1亿元用于德上高速工程项目，为企业及时雪中送炭。

（三）提振经济协同联动有力

1、着力撬动经济企稳回暖。山东省直达资金全部落实到具体政策和项目上，有效对冲了疫情影响和经济下行压力，加快撬动经济企稳回暖，为市场注入了“强心剂”。2020年直达资金共落实到7656个项目上，已有7094个项目形成支出。如济南市莱芜区安排抗疫特别国债资金1.44亿元用于“莱芜医药产业园”建设，全力打造莱芜区经济发展新引擎，助力“康养济南”建设，为当地经济长远良性发展奠定了良好基础。烟台市安排抗疫特别国债20.81亿元用于基础设施建设、民生保障等项目，不断加快项目建设速度，确保直达资金尽快发挥效能。

2、切实缓解基层缺口压力。受新冠肺炎疫情和减税降费的叠加影响，基层财政减收明显，财政运行面临前所未有的困难。在如此特殊的形势下，中央明确规定，直达资金要下沉到基层，可以用于弥补财政收支缺口，能够极大地缓解基层财政压力，为基层打开了“减压阀”。如曹县从特殊转移支付资金中安排2.33亿元用于弥补机关事业养老金缺口，极大地缓解了“三保”支出压力。

三、当前财政直达资金绩效管理中存在的问题

经过两年探索，目前财政直达资金运转机制比较顺畅，作用也逐步全面突显出来，但是从预算绩效管理的角度来看，还存在一些不足之处，有待进一步改进和完善。

（一）直达资金的绩效目标设置不够规范

《中共山东省委山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2号）和《山东省人民政府办公厅关于印发<山东省省级部门单位预算绩效管理办法>和<山东省省对下转移支付资金预算绩效管理办法>》（鲁政办字〔2019〕20号）明确规定，转移支付绩效目标应当清晰反映转移支付的预期产出和效果，应当符合合法合规、指向明确、重点突出、细化量化、合理可行的要求。从当前各部门的实际工作来看，各单位工作人员对于直达资金绩效管理的重视程度依然不足，在绩效目标设置上往往不够严谨，存在目标设置不合理、绩效指标细化量化方面考虑不够全面等问题，容易导致最终的绩效指标与真实情况相脱节，使编制的绩效指标难以全面反映直达资金的使用效益和效果。

（二）直达资金的绩效日常监控不够及时

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）明确规定，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，各级政府和各部门、单位对绩效目标的实现程度和预算执行进度实行“双监控”，确保绩效目标如期保质保量实现。按照“谁支出、谁负责”的原则，预算执行单位负责开展财政直达资金的预算绩效日常监控工作，并定期对绩效监控信息进行收集、审核、分析、汇总和填报，分析偏离绩效目标的原因，并及时采取纠偏措施。然而，财政资金直达机制管理工作刚刚起步，机制还不健全，直达资金的预算绩效日常监控开展得不够及时、到位。部分直达资金涉及的有关部门工作人员的业务水平还未相应提升，加上对预算绩效管理理念认识不足，造成直达资金在管理上出现个别市县将资金拨到预算单位实有资金账户、资金支付渠道不规范等问题，还有的预算单位存在违规扩大资金使用范围、资金支出依据不充分等情况。

（三）直达资金的绩效评价体系不够健全

经过近几年的探索和实践，山东省初步构建起预算绩效管理体系，实现了从绩效目标管理到评价结果应用各环节的连通。但从整体上看，覆盖所有财政资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体系仍不健全和完善，各环节衔接不够紧密，相关内容及做法离全过程的预算绩效管理还有一定的差距。

1、预算绩效评价体系不够全面。要实现财政直达资金的优化配置，必须综合考察直达资金的使用成绩和效果，及时评价反馈，并实施相关程序和细节机制的调整。目前，我国实施的财政预算绩效管理模式大多只能对一个部门或一个项目的直达资金使用成绩与效果进行评价，无暇顾及财政部门与其他部门之间、部门和项目之间，以及项目与项目之间的交叉部分，也难以考察它们之间的经济关联，因而很难实施财政直达资金全方位绩效评价。如此一来，财政直达资金预算绩效管理的内容和角度就相对片面，无法对直达资金项目的预测、收支、反馈进行综合考量，从而影响国家对财政资金规划的合理性、科学性、效率性。

2、绩效评价的实施不够科学。“公共预算不是单调的直线性流程，它是一个多维立体、动态行进的系统。”因此在对财政直达资金进行绩效评价时，不能只局限于事后绩效评价，而忽视事前、事中评价。在实际工作中，事后绩效评价还占有相当大的比重，缺乏对事前、事中的评价。目前的评价主要停留在项目验收考核的形式上，花钱与干事的绩效管理与预算管理“两张皮”现象在一定程度上仍然存在，许多时候是为了评价而评价，为了应付上面考核而评价。绩效评价现场抽评的项目不规范，在项目选择上还存在较大的随意性，选择的抽评项目金额较少，与部门核心职能关联度较小，重点不够突出。绩效评价方法较为单一，缺少有效的技术手段和控制措施，统一的评价标准还没有完全建立，绩效评价体系有待健全，科学合理的评价指标需要充实、优化和完善，多元化的评价主体格局尚未形成。有效的绩效信息收集系统不够畅通，多层次的评价手段没有充分应用，评价结果在全面客观反映直达资金的绩效方面还不够科学，绩效评价的权威性、公正性、准确性有待进一步增强。

3、预算绩效管理信息化水平不够先进。财政预算绩效管理需要现代化的先进信息技术作支撑和辅助。当前，各级财政部门预算管理规范化、标准化和自动化水平不断提高。但由于财政预算绩效管理改革起步较晚，统一的财政预算绩效管理软件系统、相关的数据库及相对统一的评价指标体系均未完全建立，财政预算绩效管理信息化水平较低。财政直达资金的落实需要下拨系统和绩效监控系统同时发挥作用，而这两个系统具有相对独立性，出现直达资金下拨系统和绩效监控系统的信息在部分情况下难以实现有效匹配的情况，信息化程度亟待提高。

（四）直达资金绩效评价结果应用机制不够完善

为深入贯彻落实中央政策精神，山东省于2020年12月印发了《山东省省级预算绩效管理结果应用暂行办法》，要求各级财政部门按照奖优惩殆的原则，建立绩效评价结果应用与预算安排和政策调整相挂钩的机制。虽然山东省已出台配套制度强化绩效评价结果应用，但绩效评价结果运用于预算管理工作中还存在一定的时间差，实际应用效果仍然达不到预期。缺乏对直达资金相关项目单位和项目支出效率的及时追踪，对于绩效评价结果反馈后部门整改也欠缺有力的监督措施，对督促预算单位落实整改措施、健全管理制度、调整工作计划、优化绩效目标、改进财务管理等约束规范力度不足。

四、优化财政直达资金绩效管理的措施建议

针对财政直达资金绩效管理中存在的不足，根据进一步加强预算绩效管理工作的需要，进行深入系统地思考，厘清思路，加强总体设计，提出有建设性的措施和建议。

（一）进一步强化直达资金绩效目标管理

绩效目标是预算绩效管理的一项主旨要素，各部门各单位在编制财政直达资金预算的同时，必须系统设置整体政策绩效目标和项目绩效目标。预算绩效目标是财政直达资金在做预算收支时预期未来一定期限能够达到的产出和效果。这就要求预算绩效目标的设定必须能够通过客观、可测量的绩效指标来表达，督促预算部门加强关键目标、细化目标的管理，落实好“谁申请资金、谁设定目标”的要求。财政部门应发挥好绩效目标审核环节的作用，做到“谁分配资金、谁审核目标”。将绩效目标与预算管理流程实现无缝对接，切实破解预算绩效管理与预算管理“两张皮”的难题。

（二）进一步完善直达资金绩效运行监控机制

绩效运行监控是预算绩效管理的关键环节，财政部门建立重大政策和项目绩效运行监控机制，跟踪分析绩效目标实现程度、预算执行进度等绩效运行的实际情况，及时调整、暂缓或停止与政策和项目有关的预算拨款，加强结余结转资金的管理。依循直达资金预算执行的各个步骤，重点关注直达资金项目执行是否与绩效目标一致、执行效果能否达到预期，以及相关预算管理制度落实情况、项目预算资金使用过程中的无预算开支、超预算开支、挤占挪用预算资金等情况。对相关监控信息进行分析、预警，对已经发现的问题进行及时干预、处置，落实责任，降低风险，更好地实现绩效目标。

（三）进一步健全直达资金绩效评价和全周期跟踪问效体系

绩效评价是全过程预算绩效管理的核心着力点。一是建立科学的财政直达资金绩效评价体系。健全工作流程，建设标准的评价指标体系，将评价程序和模式规范化、程序化，提高绩效评价的质量，促进财政资源优化配置。二是有序组织对财政直达资金的绩效评价和全周期跟踪问效。要求预算部门实施直达资金全覆盖的绩效自评，同时要求自评结果依法公开，督促部门提升自评质量。在此基础上，财政部门组织对直达资金的预算执行情况开展重点评价和全周期跟踪问效，及时跟踪评价政策、项目的实施成效，改变“重绩轻效”的现状，以财政支出结果为导向，从较侧重直达资金使用的合规性向侧重效益指标靠拢，提高财政重点评价与动态跟踪监控的精准度和质量。三是加快构建绩效管理的信息化系统。推进信息系统建设，改进技术支持平台，完善预算管理一体化流程，将绩效管理信息与预算、国库信息有效衔接，整合各类数据，充分实现绩效信息的互联共享，提高绩效评价结果的科学性、客观性、准确性。

（四）进一步加大直达资金绩效评价结果应用力度

优化结果管理，建立“评用结合、有评必用”的机制，增强约束力和透明度，以评价结果应用的提质增效来促进预算绩效管理的“红利实现”。将绩效管理结果运用到对预算部门和单位的直达资金预算编制、执行与调整当中，做到绩效管理信息与预决算内容依法同步公开。坚持公众导向，探索建立人大代表参与事前绩效评估和重点政策项目特别是直达资金绩效评价的长效机制，扩大向人大报告和社会公开的绩效评价结果信息范围，发挥好社会监督作用。尤其是依法公开一些社会关注度高、影响力大的直达资金民生项目和重点政策支出的绩效情况，并跟踪督促评价结果应用的落实，以绩效评价结果管理的“透明账、明白钱”赢得社会的支持，促进各方面的共识，增强评价结果应用的公信力和约束力。

预算绩效管理表现为与预算各个环节的衔接，其实施需要遵循科学、规范的程序，贯穿于预算管理的全过程，推进财政直达资金的绩效管理，要夯实预算绩效管理基础、强化绩效意识、加强制度建设，切实有效地提高财政直达资金预算绩效管理的质量和效果，保证财政直达资金真正发挥“六稳”“六保”的作用，实现国家创新设立直达资金机制时惠企利民的预期目标。■