市政公用事业成本规制标准建设路径探讨

●夏和飞 栾 建

市政公用事业是为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市公共交通、供水排水和污水处理、集中供热、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等。 市政公用事业是城市重要的基础设施，是城市经济和社会发展的重要载体，直接关系到社会公众利益和城市经济和社会的可持续发展，具有显著的基础性、先导性和公益性。 其公益属性体现在其相对低的收费政策，保障群众享受较低的生产生活成本，但同时可能使得相关运营主体收不抵支，政府需对企业进行财政补贴来保障各类市政服务基础设施的正常运营。

一、 市政公用事业成本规制的意义

近年来， 随着国民经济的发展，人工成本及物价上升，市政公用事业运营成本日益增长，主要原因在于部分能源成本上涨带来的动力费支出攀升，如煤炭、石油价格上涨导致的公交事业成本上升，以及城市居民人均可支配收入的增加带来的人工费支出上涨，如城市供水事业运营工人和销售人员的工资涨幅等，均从各个不同侧面反映出目前市政公用事业运营成本较高，在新时代社会主义市场经济的体系下，已经大大区别于其原有的运转和维系方式。 在这种形势下，政府财政部门作为市政公用事业运营的出资方和资金支持部门，承担的财政支出压力不断增大，在全国要求财政支出提质增效的大背景下，更是对各级财政部门相关资金的使用提出了更高的标准和要求。 此外，从提供市政公用事业服务的企业角度来看，由于短期内难以扩大合理合法的收入途径，成本上升最直接的影响就是可能导致公共服务的标准下降，从而影响国家相关政策在民生领域的落实情况，降低了群众的幸福感和获得感，在社会层面产生不良的影响。 同时，相关企业由于成本上升会不同程度地累积财务风险，并在后续年度以不同的形式转嫁给各级财政部门， 进一步加大了财政支出的压力。

因此，为了有效防范市政公用事业运营成本上升带来的各项风险，亟须结合各类市政公用事业服务运营特征，在既定的合理服务标准下，对各市政公用事业企业的成本进行规制，区分合理成本和无效成本，有针对性地建设成本标准，以提高各类市政公用事业的运营效率和财政资源的配置效率。

二、 市政公用事业成本规制标准建设路径

（一）服务标准合理性分析

市政公用事业成本规制的第一步，是对相关行业的服务标准进行合理性分析。 所谓服务标准，是指各项市政公用事业提供的服务或产品，需要达到的国家、行业标准，以及能够满足群众客观现实需求而应该达到的程度。 对于任何地区、任何领域的市政公用事业而言，服务标准是否合理，都深刻影响着与之相关的所有运营成本， 因为提供的服务与消耗的成本是密不可分的， 如果抛开服务谈成本，只会造成服务质量和标准的下降，从而带来前文所分析的诸项风险。

服务标准合理性分析， 是基于各地区各行业市政公用事业的需求现状，结合相关国家、行业标准， 对现有的市政公用事业服务供给情况进行分析，对于低于合理标准的部分，要进行相应的提升，以满足现实需求；对于超过合理标准的部分，要加以约束，从而在宏观层面降低相应的成本消耗。 服务标准合理性分析的方式，主要包括需求调研法、横向对比法、纵向比较法等，为了提高分析的准确度和有效性， 最好需要足够体量的基础数据进行拟合， 采用数学建模的方式来提高分析的可续性， 从而得出适用于某一个地区、某一个行业的最佳服务标准。

此外，通过服务标准合理性分析，还可以得出对市政公用事业相关企业进行绩效考核的主要指标体系， 对于财政部门追踪财政资金使用效益以及进行相关绩效考核， 提供了有效的支撑和便利， 将大大提高财政部门在相关领域考核的工作效率。

（二）相关成本结构拆解

在确定了合理的市政公用事业服务标准后， 第二步需要对与之相关的成本结构进行分类展开，识别出重点成本项。 成本结构拆解是进一步全面了解市政公用事业运营情况的重要步骤，能够有效发现其亏损的主要原因，确定成本规制的重点，并初步揭示其运营的内在逻辑，为后续的主营业务分析和核心控制指标规制打下基础。

成本结构拆解的内涵是通过梳理各项资金支出的方式、路径、用途，反映各项市政公用事业服务的完成和执行情况，以成本为抓手，通过结构化的分析发现存在的问题和需要进行规制的重点。 成本结构拆解的路径，一般是依托于相关企业的利润表、科目余额表和序时账，以利润表宏观反映企业当年的收支情况， 以科目余额表微观反映各成本项的细分科目， 以序时账辅助特别交易的具体用途和详细信息， 从而理解企业在每一个业务条线中成本支出的意义和内涵。

成本结构拆解的核心， 是识别出重点成本项。 在进行企业分类成本展开的同时，依据企业各项成本占比、支出用途和业务关联度，识别出对企业经营影响最大的重点成本项， 作为后续规制的主要关注对象。 重点成本项主要有金额大、重要性高、影响程度大等特征，以供水行业为例，一般人工费和折旧费占比较高，其中人工费主要涉及水厂工人、 售水公司销售人员和中后台管理人员等， 如何合理确定各类型员工的工资水平以及人员编制数量， 对供水企业的成本核定会产生重大影响； 折旧费主要来源于供水企业生产设备设施、 供水管道等前期投入的大型资产的正常耗损， 而这些资产建设时的出资方式如何， 以及不同类型资产的折旧方式是否符合相关标准， 都会对企业当年度成本核定产生影响。

（三）主营业务模式分析

完成成本结构分析后， 第三步需要进一步分析相关市政公用事业企业的主营业务模式。成本结构的梳理， 更多是从财务报表的视角去理解市政公用事业企业的运营情况， 在财务数据分析的基础上， 还需要更全面地了解其主营业务模式，依据业务数据和技术指标，更深入理解每一笔成本支出背后所依托的业务逻辑和限制条件， 从而为后续核心控制指标规制找到突破口。

主营业务模式分析有两条路径， 一是可以从市政公用事业企业的组织架构出发， 梳理每一个部门的职能和工作内容， 并将其还原至企业完整的生产链条中， 从而还原出企业生产经营活动的全貌； 二是从产品/服务流转的角度出发， 先分析市政公用事业企业对社会提供的最终产品/服务，再倒推出产品生产、运输、销售等各个环节的流转和负责的部门， 最后溯源至产品的原始原料和生产起点， 从而覆盖相关市政公用事业服务的全部活动。

主营业务模式分析的目的，是为市政公用事业服务各项成本对应合理的业务需求，同时将相关的财务口径数据与业务口径数据进行匹配，以确保成本分析时数据口径的一致性。主营业务模式分析的成果， 是得出各主要成本项的单位成本，并分析各项业务指标的合理性。

（四）核心控制指标规制

完成主营业务模式分析，得出各主要成本项的单位成本后，第四步需要对核心控制指标进行规制。 所谓核心控制指标的意义，来源于成本与产出的制约关系，即，如果成本降低是以减少产出或降低服务质量达成的，那么就是无意义的。因此，还需要从各单位成本中剥离出控制指标，以供水行业为例，若考虑用电成本即电费，是由单位电价和用电量决定的， 而用电量的高低与当年供水量相关， 因此可以从用电成本中剥离出的控制指标是单位供水量能耗。所以，当控制指标单位供水量能耗达到了一个比较合理的水平，企业的用电成本也就可以纳入一个合理的范围。

核心控制指标规制， 主要包括指标选取、确定取值方法、确定规制标准值等几个步骤。 不同的行业有不同的控制指标，在具体规制过程中有所区别，但总体来看需要遵循四大原则，即合理性原则、适度激励原则、渐进实施原则和绩效导向原则。 结合各项原则予以综合考量，并在最终进行模拟测算，从测算差异结果验证各项原则是否结合当地实际情况、 现实需求及关注重点，予以落实。

（五）规制标准模拟应用

完成控制指标规制后，最后还需要对规制标准进行模拟应用，以进一步验证规制结果的合理性。 模拟测算是对规制标准模拟应用的主要手段， 即将规制后的标准代入该项市政公用事业企业当年度的成本数据中，通过倒推的方式，得出企业当年度各项规制成本金额， 并与实际成本进行比对， 从而得出企业当年度实际成本与规制成本之间的差额，进而对差额数值进行合理性分析。

通过模拟测算和差额分析，结合该项市政公用事业的服务标准和运作模式，就可以发现隐藏在相关成本数据背后的深层次问题，并有针对性地提出改进建议。

三、结语

综上所述，市政公用事业企业成本规制的主要思路，需要从五个方面逐一着手，其中，服务标准合理性分析是成本规制的前提，相关成本结构拆解是识别重点成本项的有效手段，主营业务模式分析可以理清相关业务逻辑，核心控制指标规制为重点成本提供了有效的控制手段，最后通过规制标准模拟应用进行差额分析，回到市政公用事业运营的层面上来， 发现问题并提出建议，从而起到提高财政资金使用效益的作用。同时需要注意的是，成本规制也存在一定的局限性，主要源于相关标准制定是否合理，还需要在后续三年到五年的实践中不断进行合理性验证，以规制标准作为相关市政公用事业成本控制的一个标杆，并通过阶段性的综合调整使其不断完善，以满足相关市政公用事业经营运转的实际情况和市场变动情况，为各类市政公用事业运营主体降低亏损， 为各级财政相关行业预算绩效管理赋能，不断提高财政资源的配置效率。