我国高校预算项目分类体系基本问题研究

●张恩华 顾栋栋

一、研究背景

（一）高校预算项目分类管理背景

近年来，我国积极推进中长期教育改革，将推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列纳入教育改革重大主题，教育资金投入与日俱增。 截至2021年9 月，全国当年一般公共预算支出为155371 亿元 ， 其中， 教 育支出 高达23157 亿元， 占整体支出的14.90%，同比增长7.9%。政府对教育事业的大力支持推进着各大高校向更具特色、个性化的办学目标奋进。 但是，受高校办学定位及方针影响，项目类型众多、管理条线混乱等问题已然成为高校项目支出管理的绊脚石。 伴随着各类项目内容的交叠重合， 项目经费管理条线混乱，传统的项目分类管理遭遇危机，高校项目分类体系管理亟待加强。 2019 年《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》明确指出，部属高等院校要加强项目支出绩效管理，优化教育资源配置，提高教育经费使用权益。 项目分类管理对于高校预算绩效管理具有重要意义，我国高校应建立并完善项目分类体系，统一项目分类标准，形成长效的项目全过程管理规范，强化预算项目分类体系的构建，提升项目绩效管理的效率。

（二）研究意义

项目分类管理是高校预算全过程管理的重要环节，合理有效的项目分类有助于各大高校更快速步入全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理格局。 研究我国高校预算项目分类管理体系问题的重要意义在于：第一，项目分类管理体系是高校预算项目全过程管理的基石，有效完善的项目分类管理体系有利于推进高校预算项目全过程管理的落实；第二，项目分类是高校项目预算绩效管理的前提，分类体系的构建对于明确不同类型项目绩效，提升项目预算绩效管理效率，实现高校业财绩一体具有现实意义；第三，统一的高校预算项目分类体系有利于实现多维度高校经费结构的比较分析，为政府把控教育改革具有全局意义。

二、 高校预算项目分类体系现状及问题

（一）项目分类体系现状

对于我国高校项目分类体系的研究较多， 分类视角亦有不同。 谢谱秀（2021）依据新版政府会计制度，从费用分类及成本核算角度将高校的支出分为业务活动费用、单位管理费用、经营费用、资产处置费用、上缴上级费用、对附属单位补助费用、所得税费用和其他费用，其中，业务活动费用下分为教育费用及科研费用，主要针对高校主要的教育教学以及科研活动进行划分。 其目的在于通过对费用分类的明确划分，帮助准确核算高校相关支出成本。 同时，费用分类的划分可以明确支出规模，高校预算绩效管理亦有相关联之处。

但是，仅仅使用费用分类一方面会导致范围较大，对于各种类型的项目只能大致归入某一大类之下，无法满足高校复杂多样的项目类型所需的精细化管理要求。 另一方面，对于业务活动费中教育及科研费用的划分较为模糊，教育与科研活动的边界并不十分清晰。

韩正民（2020）从业务类型角度出发，认为高校项目可以分为人才培养类、科学研究类、社会服务类、文化传承类、国际交流类等。 同时，提出按照项目的层次还可以分为校级项目、部门项目及运转类项目。

除研究层面，多数高校均出台了“预算项目管理办法”“项目支出管理办法”等条例。 通过对部分高校出台的项目管理办法的研究得出，目前高校在实际的项目分类中，根据管理层次和需要的不同，一般会分为部门预算及校内预算两个维度。 其中，部门预算主要是根据财政及教育部门的有关规定，由学校上报的预算项目。 校内预算则是学校基于内部管理要求及机制所编制的预算项目。 在部门预算的分类中，各高校按照政府部门要求，其分类方式较为统一。

但是，在校内预算中，各高校根据自身的管理机制及特点， 其项目的整体分类框架区别较大。目前使用较多的分类方式一是按照项目发生的频度，分为经常性支出项目及非经常性支出项目。 经常性支出项目是用于保障学校正常运转，完成日常性任务每年重复发生的项目，一般再分为人员支出、公用支出等。 非经常性项目则是为了完成特定的目标所发生的一次性项目，包括教学建设、学科建设、科学研究、人才队伍建设、国际合作与交流、大学生创新创业、基本建设、公共服务平台建设等各类项目。二是按照业务发生类型，分为教学类、科研学科类、基本建设类、维护维修类、网络与信息系统类、后勤服务安保类、教育培训类、活动竞赛类、学生资助及管理服务类、其他类等。 三是根据政府支出分类，结合学校情况，分为建筑物及基础设施购建、信息网络购建、专项购置、大型修缮、专项业务费、教学研究与改革、科学研究与开发、事业单位绩效（奖励）与其他工资福利、对个人与家庭补助、偿债支出、其他专项支出等。

（二）高校项目分类体系的主要问题

基于高校预算绩效管理项目的相关实践经验及文献研究等，本文总结目前高校项目分类体系存在的主要问题包括：

一是项目分类方式不统一，边界不清晰。 目前各高校在实际的预算管理过程中，对于项目分类的方式差别较大，分类维度均有不同，且部分高校将不同的分类维度交叉使用，在实际的项目管理过程中，项目属性混乱，归类错误现象频发。其一，对于项目梳理汇总，数据统计工作产生较大阻力。 其二，不清晰的项目分类导致项目的边界混乱，加大了准确判断项目资金预期拟实现效益的难度，不利于提升高校预算绩效管理效率。

二是项目分类标签不健全，无法满足不同应用场景需求。 在高校实际的项目管理过程中，往往需要针对各种不同应用场景将项目进行归类汇总，从上文的阐述中可以看出，高校项目管理需要同时满足政府部门及学校内部不同的管理要求及模式。 但部分高校现行的项目分类框架，其标签体系不健全，导致在需要满足不同统计要求的应用场景时，项目合并、拆分等工作进展困难，效率较低，对高校项目管理相关人员造成较大困扰。

三是项目命名不够规范。现阶段各高校项目在分类汇总时缺乏统一的项目分类规范，在过往的案例研究中出现如下的问题：（1） 项目命名标准不规范：同一项目费用在不同高校里的项目支出命名百异， 如科研经费被命名为 “科学研究”“教学科研与改革”“科研学科类”“教学科研活动”等；（2）项目设置类别重叠：部分项目名称设置内含两个甚至多个相异项目，如“教学科研与改革”内含教学经费和科研经费，很多高校会将此两者经费概念混淆、费用支出混淆，但实则他们是相互独立的项目， 费用支出更不可合并处理；（3）项目分类结构不完善：大多数高校出现项目分类结构不完善、项目规划缺失的情况，因未设置完整的项目分类，导致部分项目申报汇总时随意记录在其他项目分类下， 从而项目分类内容出现错误；（4）项目分类设置笼统模糊：如高校在设置科研经费支出时，将其设置为“统筹一流大学与一流学科建设”，缺少项目指代性，名称设置笼统模糊等。

三、高校预算项目分类体系相关建议

根据现阶段现状及问题的相关分析， 现对高校预算项目分类体系做出如下建议：

（一）建立完善的项目分类体系

归纳总结部分高校预算绩效管理工作要点，项目分类体系建议采用三级分类。 一级分类以项目性质作为标准，衔接财政预算管理一体化要求，通常包括：人员类项目、运转类项目（公用经费）、运转类项目（大型运维）、特定目标类项目。二级分类以高校履职作为基础依据，结合高校管理，人员类二级可分为工资福利、教职工福利；运转类项目（公用经费）可分为部门业务费、教学业务费、三公经费、审计费；运转类项目（大型运维）可分为物资配置、校园后勤服务、信息化运维工程、基础设施改造和修缮； 特定目标类项以高校办学职能为依据，常见二级分类有人才培养-教育教学、人才培养-教育教学、保障支撑-队伍建设、社会服务、对外交流、对外交流、资源建设、科学研究等。三级分类则具体到实际开展的项目， 以校内项目作为主要分类依据。

（二）丰富优化项目标签体系

在项目三级分类的基础上， 建议根据实际需要，增加相应的项目标签，例如可增加场景、功能两项标签化分类。场景标签针对项目对象，便于同类型项目在不同部门或区域的划分； 功能标签能够将预算金额较大或任务较多的重点项目进行再次细分，例如基建项目增加分部工程标签，信息化项目增加功能模块标签。 同时， 可以加入资金来源、项目周期等多样项目标签，满足各类应用场景项目提取、合并等实际需求。

（三）统一项目命名规则

规范项目命名，统一项目命名规则，从而更加有利于构建统一的项目分类体系。建议人员类、运转类一级项目和二级项目名称使用 “XX 费”或“XX 支出”形式；特定目标类一级项目名称建议使用“XX 项目”或“XX 专项”，二级项目名称建议使用“XX 费”、“XX 支出”或事项本事；上级专项、转移支付等以及名称建议使用“XX 项目”或“XX 专项”，二级项目名称使用“XX 项目”或事项本身，以此统一各类项目的命名规范。

四、总结

中长期教育改革是我国现阶段大力推进的教育主题，政府在加大资金投入同时，也应注重各高校项目分类管理水平的提升。 本文通过研究探讨现阶段我国高校项目预算分类体系现状及存在的问题，结合当下高校管理实情，为完善高校预算项目分类体系提出相关意见。 建议在项目分类管理方面，各大高校应正确区分项目支出类型，建设完善的项目分类及标签体系； 在项目分类命名管理方面，高校应规范项目命名，统一项目命名规则，从而更加有利于构建统一的项目分类体系。