优化部门整体支出绩效评价指标体系的思考

●邓 华 叶 页

一、文献综述

预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向， 预算支出属于典型的 “花别人的钱为别人办事”，“钱花到哪里去了，花钱的效果如何”需要进行绩效评价。 国家高度重视并积极推进绩效评价工作， 国内学者也对部门整体支出绩效评价展开积极的探索和研究， 研究成果主要表现在部门整体支出绩效评价的实践探索、绩效评价指标体系设定， 以及评价思路与方法等方面。

关于行业实践探索研究方面，张晓庆（2015）以Y 市交通运输管理局为例， 分析了地方政府部门整体支出绩效评价实践中出现的问题及对策。 李莉（2019）通过对全国 25 家博物馆的职能进行分析，从数量、质量、成本和时效四个维度提出了完整的博物馆产出绩效评价体系。 李济江和熊紫宜（2018）、卢一墨（2021）分别以湖北科技学院、某部属高校为例，设计了一套涵盖人才培养、科学研究、学科建设、师资队伍、文化传承和服务地方、后勤保障六大子目标的适用于高校的整体支出绩效评价体系。

关于绩效评价指标体系设定研究方面，胡若痴和武靖州（2014）提出，在部门整体支出绩效目标的编制中，应围绕部门工作的综合性特点， 突出指标体系的系统性、相关性和可衡量性。龙莉莉和刘国艳（2017）在分析了某省部门整体支出绩效指标评价存在的主要问题后， 提出了优化绩效评价指标结构、指标标准值、化指标权重，健全评价指标内容和完善个性指标设计的建议。 徐文贞（2020）认为，整体绩效评价指标设置应当体现双轨制， 突出聚焦主责主业和重点任务。 严徽华和陈立群（2021）指出，部门整体绩效评价指标体系建设应以提高预算绩效水平、保障部门履职为目标，客观反映部门年度工作计划、 项目实施以及所取得成果情况等。

关于绩效评价思路与方法研究方面，姜国兵和韩笑（2017）认为部门整体支出绩效评估难度要远高于一般性项目支出绩效评价， 要围绕部门履职这一核心要素展开。 许安拓和梁洁（2018）将管理会计应用指引—关键绩效指标法、 平衡计分卡等相关工具方法引入部门整体支出绩效评价中，拓展了管理会计应用工具在行政事业单位领域的应用， 助推预算绩效管理的全面实施。 林振亮等（2019）在分析广东省部门整体支出绩效评价的基础上， 从绩效考核指标体系设计和明确绩效评价的评价内容选定方法两方面构建绩效评价体系。 江书军和陈茜林（2020）提出了涉及事前、事中、事后等五大环节的部门整体支出全过程绩效管理链条。

综上所述， 国内学者从不同维度对部门整体支出绩效评价进行了研究，取得了许多成果，但关于绩效目标指标体系与绩效评价指标体系融合研究较少。 对此， 本文重点予以研究，希望能够提出有价值的建议。

二、 现行部门整体支出绩效评价指标体系分析

2011 年以来，中央和地方积极落实《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285 号），先后开展了部门整体支出绩效评价试点工作。 从各地探索情况来看， 部门整体支出绩效评价指标体系主要存在两套体系， 即过程导向评价指标体系和结果导向评价指标体系。

（一）过程导向评价指标体系

2013 年4 月，财政部印发《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53 号），提出从“投入、过程、产出、效果”四个维度构建部门整体支出绩效评价指标体系， 同时建议各部门各单位要本着具体问题具体分析的原则，灵活设计个性指标，合理赋予指标权重分值，明确评价标准，形成完善的绩效评价指标体系。 从湖南省来看①，“投入、过程、产出、效果”四个一级指标权重分值分别为15%、40%、25%、20%，二级指标7 个、三级指标23 个（见表1）。 海南省具体从资金的投入、过程、产出和效果这四个方面进行评价， 赋予分值权重分别为15%、55%、20%、10%②。

表1 湖南省过程导向评价指标体系

（二）结果导向评价指标体系

广东省从“预算编制、预算执行、资金使用效益”三个维度设计了部门整体支出绩效评价指标体系， 三个一级指标“预算编制”“预算执行”“资金使用效益”的权重分值分别为25%、35%、40%，二级指标8 个、三级指标 22 个（见表 2）。

表2 广东省结果导向评价指标体系

（三）两套评价指标体系分析

在评价指标内容方面， 两套评价指标体系设计的思路都是以资金管理为主， 以资产管理、 项目管理为辅，围绕资金在预算编制、资金下达、使用过程中以及使用后产生的绩效进行评价。 这也与现行预算管理体制相吻合。

在评价指标结构方面， 两套评价指标体系都分设共性指标和个性指标， 个性指标主要体现在部门履职效益方面，需要各部门结合自身实际和特点进行设计。

在评价指标权重方面， 两套评价指标体系区别较大，体现了不同的评价侧重点。 指标权重在指标体系中起着核心作用，直接决定评价结果分值。

三、 优化部门整体支出绩效评价指标体系的路径分析

（一）鼓励探索，积累经验，完善部门整体支出绩效评价指标体系

2011 年我国试点部门整体支出绩效评价工作以来，经历十余年发展，整体上还处于实践探索过程，尚未形成较为成熟的理论体系和科学合理的评价体系。由于部门整体支出绩效评价具有综合性、全面性特点，部门履职效益难以量化， 导致绩效目标和绩效评价指标均难以科学设定。 上述两套指标体系各有优点，代表着不同的价值取向， 重点体现在一级评价指标权重设定。 应鼓励各地积极实践，探索不同形式的部门整体支出绩效评价体系，积累经验，再加以提炼，形成可复制、可推广的成功案例。

广东省在部门整体支出绩效评价方面开展了积极探索。2015 年该省印发了《广东省省级部门整体支出绩效评价暂行办法》；2016 年首次对6 个省级部门开展试点评价；2017 年试点评价范围扩展至12 个省级部门③；2018 年、2019 年、2020 年分别对 15 个、17 个、22 个省级部门开展了重点评价， 并向社会公开了重点绩效评价报告④；2021 年先后召开 “健全部门整体支出绩效管理机制专家咨询会”⑤和“部门整体支出核心绩效指标体系建设试点工作动员会”⑥，提出以部门整体支出绩效管理为抓手，构建部门核心绩效指标，建立健全规范化标准化的部门整体支出绩效管理机制。

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号，以下简称“中发 34 号文”）要求各级财政部门主动向社会公开绩效目标、绩效评价结果等相关信息，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号）要求增强财政透明度，加大预决算信息公开力度，大力推进财政政策公开。 因此，需要各级财政部门提供更多预算绩效管理相关的信息，特别是政府制定的有关绩效管理办法、重点绩效评价结果报告等绩效管理信息，以供研究之用，解决信息不对称难题。

（二）财政主导，多方配合，科学合理设定部门整体支出绩效目标体系

绩效目标在预算绩效管理中发挥着 “风向标”作用， 绩效目标设计质量的高低影响绩效评价结果的科学性与合理性。 财政部要求以“指向明确、具体细化、合理可行”为原则设定部门整体支出绩效目标。但部门整体支出绩效目标对应的是部门使命和整体战略，是围绕部门法定职责和使命设定的战略目标，具有综合性和复杂性，确定难度大。 如何将部门使命和战略目标转换为明确的、具体的、可衡量的绩效目标，需要深入研究。 建议构建财政部门牵头、预算部门落实主体责任、 第三方机构发挥专业优势的协调机制，优化部门整体支出绩效目标设定。

1、财政部门发挥主导作用。 财政部门是预算绩效管理的主导部门， 在绩效评价工作中发挥着 “龙头”作用。 预算部门在申报部门预算时，需要同时申报部门整体支出绩效目标；在年度预算执行结束后，需要向财政部门报送部门整体支出绩效自评情况；财政部门根据需要对部门整体支出绩效评价情况开展重点评价。 由于部门没有足够的内生动力去做好部门整体支出绩效目标设定工作，因此，建议由财政部门牵头组织开展部门整体支出绩效目标设定工作。

2、预算部门和单位承担主体责任。 中发34 号文明确各部门各单位是预算绩效管理的责任主体，各部门各单位有责任有义务做好部门整体支出绩效目标设定工作。同时，在信息不对称的情况下，各部门和单位比第三方机构更熟悉本部门和本单位的管理及运行情况，知道绩效管理的“难点”和“痛点”，更应该承担起绩效管理的主体责任，发挥主要作用。

3、第三方机构发挥专业优势。 中发34 号文提出要建立专家咨询机制，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，严格执业质量监督管理。 《财政部关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（财预〔2021〕6 号）对委托第三方机构参与预算绩效管理的范围也进行了明确，其中就包括“绩效指标和标准体系制定”。 可以考虑委托第三方机构协助开展部门整体支出绩效目标设定， 增强绩效目标体系的系统性、相关性和可衡量性。

（三）突出重点，优化结构，构建“一个部门一套核心指标”特色体系

1、突出评价重点，优化评价指标结构。 无论是过程导向评价指标体系， 还是结果导向评价指标体系，均应突出评价重点，特别是指标权重设置，不能“雨露均沾”，不能“撒胡椒面”。 要突出指标对部门重点工作和重点任务的评价导向作用， 优化绩效评价指标结构，包括过程指标与结果指标结构、个性指标和共性指标结构、定性指标和定量指标结构。

2、构建“一个部门一套核心指标”特色体系。 从纵向来看，我国政府包括中央、省、市、县、乡五级政府；从横向来看，每级政府均由若干部门组成。 不同层级政府之间定位不同， 同一层级部门之间职能各异，可谓千差万别。 如何更加准确、客观地评价每一个部门（单位）的整体履职情况，广东省正在探索建立以绩效为导向的部门整体预算管理模式， 推动省级业务主管部门构建“一个部门一套核心指标”⑦。 构建“一个部门一套核心指标”的部门整体支出绩效评价指标体系，有利于在确保横向可比的基础上，突出部门特色，更加“精准”评价不同部门的履职效益，值得借鉴和推广。

（四）明确规则，事先告知，整合绩效目标体系和绩效评价指标体系

绩效评价指标体系是绩效评价工作的规则标准，决定了评价的内容、标准和分值。 因此，理应让被评价部门事先知晓绩效评价的规则标准，即绩效评价指标体系，特别是评价标准和指标分值，以便部门在预算执行、资产管理和项目管理过程中，按照评价标准开展工作，准备并收集相应佐证材料。 例如，设定“重点支出安排率大于等90%”“政府采购执行率等于100%”“公务卡刷卡率达50%以上”得满分，这些评价标准需要事先让被评价部门熟知， 被评价部门开展工作才有方向、有目的、有重点。

但从现行实践探索来看， 部门整体支出绩效评价指标体系并没有事先告知被评价部门， 导致被评价部门并不知道评价标准、要求以及指标分值。 只是在预算年度结束后， 按照财政部门要求开展部门整体支出绩效评价工作时， 才知晓相关绩效评价指标体系。

因此， 建议整合绩效目标体系和绩效评价指标体系，合二为一，具体做法是：部门在申报整体绩效目标时，结合绩效评价要求，将绩效评价指标体系细化为绩效指标体系， 并在批复部门预算时一同批复绩效指标体系， 促使部门按照绩效指标体系要求开展各项工作。 年度预算执行结束以后，即按照批复的绩效指标体系开展绩效评价。

注释：

①见岳阳县人民政府，《关于全面开展2020 年财政支出绩效自评工作的通知》。

②见 《海南省财政厅关于印发部门整体支出绩效评价方案的通知》（琼财绩〔2013〕2290 号），中景绩效管理和评价网.http://bjzjrs.org/newsitem/277370762。

③来源于 《广东省2017 年预算执行情况和2018 年预算草案的报告》，见广东省财政厅官网.http://czt.gd.gov.cn/GD_ZWGKRESOURCES/P02018020841855 3431751.pdf。

④根据广东省财政厅官网“绩效管理信息公开”信息整理。

⑤见广东省财政厅官网，《省财政厅召开健全部门整体支出绩效管理机制专家咨询会》.http://czt.gd.gov.cn/jxglxxgk/content/post_3248233.html。

⑥见广东省财政厅官网，《广东启动部门整体支出核心绩效指标体系建设试点》。

⑦见广东省财政厅官网，《广东启动部门整体支出核心绩效指标体系建设试点》.http://czt.gd.gov.cn/tpxw/content/post_3322481.html。