部门整体支出绩效评价效益指标设置与优化研究——以市场监督管理部门为例

●杨 朋

一、引言

为实施党的十八大提出的“推进政府绩效管理”及党的十九大要求“全面实施绩效管理” 的政策目标，2018 年9月1 日中共中央印发《关于全面实施预算绩效管理的意见 》（中发 〔2018〕34号），明确“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”作为新时代推进国家治理体系和治理能力现代化，建立现代财政制度的重要战略决策。

2020 年新修订的 《预算法实施条例》对绩效评价的定义为：根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价。 2021 年 3 月 7 日《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发 〔2021〕5 号） 要求，“推动预算绩效管理提质增效”，并将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出等方面，进一步健全共性的绩效指标框架和分行业、分领域的绩效指标体系， 推动预算绩效管理的规范化、科学化、标准化水平。

二、文献综述

部门整体预算绩效评价是将部门预算收支纳入全面绩效管理，围绕部门职责、行业发展规划，在预算资金管理的过程中统筹考虑运行成本、 管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门整体及核心业务的实施效益。

对于绩效评价指标体系研究方面，郑方辉等（2017）认为财政绩效评价始于以古典经济学为基础的财务评价，是国家治理体系与能力现代化及政府管理创新的具体体现，通过系统检视与反思我国财政绩效评价的理论研究与实践历程，提出在组织模式上追求公共财政公信力的主体地位，指标体系要构建统一性与差异性相结合的通用模型，服务于全面依法治国及五大发展理念的战略部署；冯海波（2019）分析新时代财政预算绩效评价面临的挑战，提出要从解决当前社会的主要矛盾、以创新促进经济高质量发展、促进绿色发展和全体人民共享经济发展成果等作为新时代财政预算绩效评价的转换逻辑；马蔡琛等（2020）从预算绩效指标的设计理念及其拓展出发，基于国际视角考察其具体应用，提出监理预算绩效指标和绩效目标的联结机制，设定目标值和完善标准体系，精简绩效指标数量，选取关键绩效指标等预算绩效指标框架的技术路径选择；胡志勇、王泽彩（2020）通过研究构建公共部门预算绩效指标体系存在的问题，提出指标体系应引入价值标准和工具标准，提出不同层次指标体系的设计要差异化来反映预算支出的4E 理念。

对于部门整体支出绩效管理的研究尚需深入，陈秋红（2019）从部门整体支出绩效评价的必要性考虑，通过研究国内实践发现其存在的问题，提出指标优化和流程优化两方面作为部门整体支出绩效评价的优化路径；曹堂哲（2019）提出要以结果为导向构建部门整体绩效的基本框架和指标体系，以预算为主线，以责任为抓手，以信息为纽带，以制度为保障，推动部门整体绩效管理的协同机理与实施路径。

三、部门整体支出绩效指标设置情况

《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号） 的绩效评价指标体系如图 1 所示，一级指标包括决策、过程、产出和效益四个方面，各项指标设置应当突出结果导向，原则上产出、效益指标权重不低于60%，特别是实施期结束后的评价更加注重产出和效益。

图1 项目支出绩效评价指标体系

自2011 年6 月确定8 个省市地区进行地方政府及其部门绩效管理试点至今，历经多年的摸索和研究，基层政府部门在绩效管理实践中取得了一定的经验，部门整体支出绩效评价在基本理论、操作模式、指标设计、成果应用等方面得到了不断的发展和进步。 《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53 号）、《广东省财政预算绩效指标库》（粤财绩〔2018〕3号）和《新疆维吾尔自治区分行业分领域共性项目绩效指标体系（2020 年度）》等对共性的绩效指标框架和分行业领域的绩效指标体系的决策、 过程和产出指标方面实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享进行了积极的探索和进一步整理规范。

基层政府部门整体支出绩效指标尤其是效益指标存在“碎片化”的问题，在实际工作中“突出结果导向，重点考核实绩”与基本公共服务标准、部门预算项目支出标准等衔接匹配存在诸多困难。 为解决这一问题，预算部门需要在财政部门的指导下，积极组织业务人员和财务人员进行协同配合，立足多维视角和多元数据，借助专业咨询机构、会计师事务所、资产评估机构、律师事务所、科研院所、高等院校等从事预算绩效评价业务的第三方机构的成功经验和研究成果，运用大数据分析技术，不断创新研究思路，提高绩效指标的客观性和准确性，深入推进新时代中国特色社会主义政府绩效管理制度提质增效。

四、 市场监督部门整体支出绩效评价效益指标优化分析

（一）效益指标设置问题原因分析

市场监督部门作为政府职能部门，在设置效益指标的过程中存在一些突出问题和实际困难，主要原因在于：一是由于部门职能分工细化和绩效管理专业人员缺乏，将部门履职效益进行综合和提炼为抽象的指标体系存在客观上的困难；二是实际工作中能直接反映部门所在行业特征、职责特点和业务规律的效益指标的针对性不足；三是缺乏能够科学比较设定目标与实施效益的量化指标， 虽然在职能工作过程中采集和积累了大量数据， 但分类整理和动态分析等方面缺乏技术手段和思想方法。 由于上述问题和困难的存在， 基层市场监督部门在经济效益、社会效益、生态效益和可持续影响等效益指标的设置上相对简单， 一般难以设置三级指标，经常是“提高”“改善”或“较好”等定性描述，不能按照市场经营主体及其市场行为，同时结合市场监督管理的自身业务特点设置准确具体、有针对性、可操作的效益指标和绩效标准， 需要进一步加强部门的财务资金管理与市场监管业务工作紧密衔接， 达成预算和绩效管理一体化要求。

（二）效益指标设置优化实例分析

以市场监督部门整体支出绩效评价的效益指标设置情况为例，社会效益、经济效益、生态效益和可持续发展等指标分别从宏观经济指标、履职社会影响、促进绿色发展和组织实施预算绩效管理等方面围绕部门职责和行业发展规划进行研究：

1、社会效益指标。 市场监督部门在履职过程中要以深化供给侧结构性改革为目标， 通过对市场的监督管理，贯通上下游、产供销各环节有效衔接， 强化公平竞争、 质量分级和品牌创建，提升产品服务质量和客户满意度，支持技术创新和结构升级，促进国民经济良性循环，实现社会效益。 参照《标准化效益评价 第2 部分：社会效益评价通则》（GB/T 3533.2—2017） 可以设置市场主体登记总体数量/增长率、 商标和专利权登记总量/增长率、消费维权服务站建站率/覆盖率、 行业重大事故发生率/伤亡人数降低率等作为社会效益的评价指标。

2、经济效益指标。 市场监督部门作为政府机关，并不直接创造经济效益，但通过深化“放管服”改革，推进“双随机、一公开”监管，不断优化营商环境、提升质量品质、维护消费者权益等具体市场管理和公共服务措施， 促进资源要素顺畅流动，推动市场主体创造更多的经济价值。参照《标准化效益评价 第1 部分：经济效益评价通则》（GB/T 3533.1—2017） 和所在地区的国民经济和社会发展统计， 可以设置第三产业GDP增加值比重、社会消费品销售总额/增长率、社会消费品零售总额/增长率等宏观经济数据作为经济效益的评价指标。

3、生态效益指标。市场监督部门的生态效益体现在作为政府机关全面贯彻新发展理念，推动节能减排和做好碳达峰碳中和工作的成效。 直接的生态效益参照《节约型机关评价导则》（GB/T 29118—2012）从组织管理和制度建设、规划与技术要求、建筑及设备的运行管理、行为节约等提炼资源利用水平指标，如单位面积能耗、人均用电量、人均用水量、车均百公里油耗等作为生态效益的评价指标；间接的生态效益参照《国务院办公厅关于印发进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》（国办发〔2018〕45 号）和《审批服务便民化工作指南》（GB/T 37277—2018），将简化流程环节和推动“互联网+政务服务”以提供高效便民的公共服务、 降低企业审批成本并增强全体公民的资源节约和环境保护意识， 实现社会整体生态效益的情况作为评价指标， 可以设置服务事项网上覆盖率、 政务服务大厅集中率、减证便民项目达成率、审批信息公开实现率等。 部门实施的具体项目可以参照《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南（试行）》（环办环评函〔2020〕590 号）和《环境管理 环境绩效评价 指南》（GB/T 24031—2021）根据项目情况进行设置。

4、可持续发展指标。市场监督部门可持续性分析主要是对全面实施绩效管理政策的规划实施、后续整改、制度安排和管理措施等影响部门持续发展的因素进行分析，参照《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号）可以设置基础信息完整性、绩效自评可用性、预决算信息公开性等方面的评价指标。

5、社会公众满意度。 公众满意度是建立政务服务绩效由企业和群众评判的重要指标，一般采取问卷调查的方式，根据《国务院办公厅关于建立政务服务“好差评”制度提高政务服务水平的意见》（国办发〔2019〕51 号）以及《政务服务评价工作指南》（GB/T 39735—2020）等，从设置政务服务的完整、透明、便利、态度、廉政等五个维度进行测评， 促进市场监督部门为企业和群众提供全面规范、公开公平、便捷高效的公共服务， 提升企业和群众办事便利度和获得感。

综上，通过对市场监督部门的效益指标进行分析和优化，笔者设置了表1 中指标作为市场监督部门效益指标。

表1 市场监督部门效益指标表

五、 完善部门整体支出绩效评价效益指标的建议

根据部门整体支出在绩效指标设置上存在的问题，结合对市场监督管理部门进行的实例分析和研究，并有针对性地提出改进和优化的思路和方法，为此，对构建部门效益指标体系和标准提出如下建议：

（一）以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导， 深刻认识全面实施绩效管理的重要意义

进行部门整体支出绩效指标设置的研究，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的新时代，社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。 因此，财政资金的使用是为了更加有效保障和改善民生，深化财政制度改革立足新发展阶段全面实施绩效管理， 坚持以人民为中心的发展思想， 对接群众需求实施公共服务供给侧改革， 建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系， 更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

（二）以部门管理职责和事业发展规划为核心， 逐步分解绩效目标并衔接配套为绩效指标

从部门职责出发， 明确相关财政支出的政策意图， 根据有关中长期工作规划对部门整体支出的总体绩效目标进行归纳分析，明确预算完成的工作任务，将其分解成多个子目标，细化任务清单，研究开展活动需要投入的资源数量以及成本要求，对产出的主要内容、质量标准和核心效果进行整理和研究，通过统计、调查、评判对工作过程中获取的相关数据进行分类梳理，提取相关成果的定性表述和数据量化，并进一步设置和优化为高度关联、重点突出、量化易评的绩效指标。

（三）以政务信息化和大数据分析技术为依托， 实现绩效指标的标准明确化和约束动态化

将数字技术广泛应用于公共管理服务，统筹加快政务信息化建设， 加大公共数据资源开放共享， 不仅能提高决策科学性和服务效率， 还能推动政府治理的流程再造和服务模式的数字化及智能化， 动态强化绩效管理的责任约束和激励约束。 部门整体支出选定绩效指标应参考相关基准数据、 行业标准等并结合项目预期进展等情况， 科学设定绩效指标的具体数值， 并能建设数据口径一致的绩效指标数据库以进行横向比较、 数据共享和经验借鉴。

（四）以第三方绩效评价机构广泛参与为途径， 创新财政预算管理方式及绩效评价方法

不同于部门的内部评估和自评， 专业咨询机构、会计师事务所、资产评估机构、律师事务所、科研院所、高等院校等第三方机构作为外部监督在数据获取、 知识积累和技术应用等方面都具有一定的比较优势， 在参与预算绩效管理过程中不仅能提供可用的绩效信息，而且通过公众参与、专家咨询和媒体监督等渠道有助于诊断问题并发现不足，从而提高各级政府增强服务意识，推动预算绩效管理提质增效，解决基层政府部门在绩效管理过程中存在的诸如效益指标的设置等实际问题。

总之， 全面实施预算绩效管理是全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略的重要体现，要进一步完善预算管理制度，提高财政资源配置效率和使用效益， 建立科学、合理、 规范的部门整体支出绩效管理体系，提高预算管理水平和政策实施效果，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实的财政资源保障。