部门整体支出绩效评价探索及问题分析——以内蒙古自治区包头市两单位试点为例

●时更生 任聪珍

一、 部门整体支出绩效评价的背景

（一）部门整体支出绩效评价的内涵

部门整体支出绩效评价是财政支出评价的重要组成部分，是站在整体和宏观的角度，以预算部门全部预算收支为评价对象，按照一定的程序，采用科学的评价指标体系，分析预算部门的部门运行成本、部门管理效率和部门履职效能，评价部门自身职责和年度工作计划的达成度。 现阶段我国地方政府部门整体绩效评价聚焦于评价预算部门整体绩效和重点业务的开展效果，目的是通过开展整体支出绩效评价，变革我国政府治理方式，以预算及部门整体绩效为基础，探索部门行政绩效与支出绩效有机融合的财政预算管理机制，从而提升政府部门的履职效能和行政执行能力。

（二）我国部门整体支出绩效评价的实践

财政部经建司2004 年选择国家海洋局，尝试开展了部门整体支出绩效考评，2006 年北京市选择选择市残联、市投促局进行部门整体支出绩效评价试点，2011 年形成一套部门整体支出绩效评价的操作规范。 同年财政部首次在《财政支出绩效评价管理暂行办法》中明确了部门整体支出绩效评价的概念。2013 年财政部发布了《预算绩效评价共性指标体系框架》， 为部门整体支出绩效评价指标体系提供了参考框架，规范了投入、 过程两个共性指标和产出、效益两个针对不同部门特征自行设置的个性指标。 上海市于2015 年、广东省于2016 年开始部门整体支出绩效评价试点工作，截至2016 年底，全国开展部门整体支出绩效评价试点工作的省（自治区、直辖市）达到 20 多个。 2018 年 9 月《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）正式印发， 确定通过全面实施预算绩效管理，深刻变革我国政府治理方式。 要求各级预算部门在编制年度财政预算时，必须设置部门整体绩效目标、政策绩效目标和项目绩效目标，依据绩效目标的设置情况安排预算，各级财政部门要逐步开展部门整体支出绩效评价，提高预算部门履职效能和行政执政能力。 同年，财政部选择中国气象局、国家测绘地理信息局实施了部门整体支出绩效评价。 山东省2019 年分别从省直部门、市、县三个层次，制定试点工作方案，开展试点工作。 部门整体支出绩效评价已成为中央各部门和各地方财政部门探索预算绩效管理的重点工作之一。

包头市财政局积极落实中央和内蒙古自治区全面预算绩效管理任务，选取包头市铁道技术职业学院 （以下简称“铁职院”）和包头市电算化教育馆（以下简称“电教馆”）为试点， 委托第三方评价机构开展部门整体支出绩效评价。笔者结合试点单位绩效评价工作开展情况进行分析，为后续全市或全区开展绩效评价工作提供借鉴。

二、部门整体支出绩效评价的思路及方法

（一）评价思路

借鉴国内其他地区开展部门整体支出绩效评价工作的过程经验， 考虑中央和其他地区相关文件规定的对部门整体支出绩效评价步骤， 第三方评价机构确定通过评价准备阶段、评价实施阶段和评价结果形成等三个阶段，完成包头市部门整体支出绩效评价的任务， 具体如图1所示。

图1 2019 年包头市部门整体支出绩效评价主要工作流程图

2019 年包头市从铁职院、电教馆整体支出的履职效能、管理效率、社会效益、可持续性等四个方面实施部门整体支出绩效评价。履职效能，从任务目标的设定情况、核心业务的完成情况等方面反映部门整体年度目标及中长期目标实现程度；管理效率，侧重于从预算、收支、资产和项目管理制度建设、落实的情况对预算、资金、资产、合同、采购、项目等整体支出管理核心内容进行考核；社会效益，主要从单位外部效应及服务对象满意度反映履职对外影响；可持续性，主要从人员素质的提升，部门管理的改进、管理效率提高等方面反映是否建立长效机制。

具体的评价步骤如下：

（1）梳理部门设立依据和机构设置，梳理部门职能并进行分类。

（2）分解部门战略目标及工作计划，如部门年度目标、部门中长期目标、2018 年工作计划和重点工作之间的关联性。

（3）梳理部门内部管理制度，如部门适用、在用的内部控制制度，包括项目管理制度、收支管理制度、资产管理制度、风险防范（监督、控制）制度、部门自行制定的其他制度和上级或行业内的规范文件。

（4）梳理部门存量资产。 如部门的存量资产（固定资产、流动资产）、年内新增资产（固定资产、流动资产），新增资产标注来源，确定是否通过政府采购的方式取得。

（5）梳理部门职工数量。 如年末职工总数（行政编制、事业编制、临聘人员等）、年内人员变动情况。

（6）梳理部门预决算情况。

（二）评价方法运用

本次绩效评价使用以下几种评价方法， 以铁职院、电教馆为例。

1、案卷研究法。 对于铁职院、电教馆部门整体工作内容、预算收支安排等决策内容，部门预算执行管理要求，年度预算资金支持内容的完成情况及预期效果实现情况等相关资料进行研究、比较、分析，提取重要信息。

2、公众评判法。 利益相关方对铁职院、电教馆部门年度工作相关意见的反馈对于本次评价工作具有重要意义。 评价过程中采用个别访谈、问卷调查方式开展相关工作。

3、专家咨询法。 在评价过程中，评价工作组引入专家参与机制，由绩效管理、财政管理、教育等相关领域专家为绩效评价工作把关，并参与出具评价结论，确保工作方式、思路及结论科学合理。

4、比较法。 在分析铁职院、电教馆履职效能时，通过比较工作任务、目标与实施完成情况、实施效果，综合分析铁职院、电教馆中长期目标、年度任务的实现程度。

5、因素分析法。 在评价铁职院、电教馆中长期目标、年度任务实现及实施效果的实现程度时，综合分析内外因素对其影响，确保评价结论客观公正。

三、部门整体支出绩效评价指标体系的设计

（一）指标体系设定原则

1、目标关联性原则。 为恰当反映绩效目标的实现程度，铁职院和电教馆的部门整体支出绩效评价指标设计应与其部门绩效目标有直接关系，设计的各个指标之间要能够互相衔接，使用统一评价标准，综合反映铁职院和电教馆绩效构成要素之间的关系，以系统、全面揭示评价对象的特点。

2、客观性原则。 设置的绩效评价指标选取的数据应有合法、准确的来源，能够真实反映部门整体评价的实际情况。

3、适用性原则。 铁职院和电教馆的部门整体绩效指标选择应同时考虑部门绩效内涵的准确反映，指标的现实可行性及应用成本，使评价指标科学、实用。

4、管理效能原则。 铁职院和电教馆的部门整体绩效指标设计应当充分反映部门在实现绩效目标时所显现的管理能力，以及为实现绩效目标的管理效率。

（二）指标体系设计思路

指标体系的设计主要参考财预〔2013〕53 号文设定一级和二级指标，根据铁职院和电教馆资金使用情况、自身职责及年度工作计划调整三级指标， 并根据实际需要，增设四级指标。 首先考虑部门的整个工作计划，突出重点，全面反映部门职责的履行情况；其次综合考虑铁职院和电教馆资源配置、资源管理的合规性，考核其部门运行的有效情况； 最后考虑铁职院和电教馆工作的整体效果、 各项目标的贡献度、 社会各界的满意度，综合考核其职能的实现程度。

根据指标体系设计原则和相关文件的规定， 本次部门整体支出绩效评价结合绩效开展的实际情况对指标体系设计进行调整，形成表1、表2 指标体系。

表1 2018 年铁职院部门整体支出绩效评价指标体系

表2 2018 年电教馆部门整体支出绩效评价指标体系

四、部门整体支出绩效评价存在的问题

由于包头市初次实施部门整体支出绩效评价，部门绩效管理基础较为薄弱， 尚存在预算绩效管理意识不强、部门整体支出绩效目标设定不合理、相关管理制度不够完善、项目管理不到位、部分工作未按计划完成等问题，具体分析如下。

（一）绩效管理制度不够完善

一是铁职院预算绩效管理各项规定尚不健全，铁职院预算管理制度中包含绩效管理相关内容， 但还不全面，绩效目标设置、绩效监控及绩效自评等相关内容不完整，导致绩效管理相关工作未有效开展，绩效管理水平有待提高。 二是电教馆所遵循的相关制度仅能够保障日常基本履职，如财务报销制度、资产管理制度、政府采购和合同管理制度等， 但具有针对性的项目管理制度、预算管理制度缺失。

（二）预算绩效管理意识不强，绩效管理水平有待提高

一是铁职院部门整体支出绩效指标设置不完整，主要反映学院正常运行相关工作， 未反映财政资金所要达到的产出及效果，且设置指标不便考核。 另外，铁职院仅制定了2018 年学生资助绩效目标表、2018 年职业提升（生均）绩效目标表，未做到对全部财政预算项目编制绩效目标。 二是电教馆部门整体支出绩效指标设置不够合理且细化程度不足， 在绩效监管方面缺乏绩效目标监控措施和评价结果的应用。

（三）部分工作未按计划完成，管理水平有待提高

一是铁职院制定了2018 年工作要点，但未形成具体的任务分解表， 少量工作落实存在一定滞后或部分未完成，细化管理方面还有待提高。 二是“同频互动课堂” 建设项目在实施过程中未按照实施方案中的工作计划开展工作，使得项目整体进程滞后，未在计划周期内建设完成， 一定程度上影响了项目的实施效果。

五、完善部门整体支出绩效评价的建议

（一）及时更新完善各项管理制度，提供工作制度保障

建议注重项目管理制度和相关预算管理制度的建立，对项目进行全周期的管理，对预算收支及预算编制进行规范化管理。

（二）完善年度部门整体绩效目标的设置，合理量化绩效指标值

建议铁职院、电教馆开展预算绩效管理相关培训，提高相关管理人员的绩效意识，合理制定绩效目标。 根据履职核心及财政资金投入产出效益， 合理设置部门整体支出绩效目标和全部财政项目绩效目标， 充分反映年度重点工作任务及其产生的效果。 在设置绩效指标时要充分考虑实际及预算安排，进行细化量化，反映实际产出和效果。

（三）细化分解年度工作要点，严格落实计划安排，改进工作方式

一方面， 建议铁职院编制年度工作要点工作任务分解表，明确各项工作具体内容、具体负责部门，及所对应的考核指标，严格按计划落实各项工作，对未按计划推进的工作，由责任人就未完成原因进行说明，总结经验，抓紧落实未完成内容；对实际完成内容与年度计划不匹配的， 建议责任部门对工作整体情况进行归纳整理， 形成新的工作布局， 并及时上报， 改进工作方式。

另一方面，建议电教馆建立健全项目管理机制，尤其是项目监督检查机制。 梳理规范项目实施流程，明确项目组织机构及项目参与者的职责分工， 派专人定期对项目的开展情况进行跟踪小结， 及时发现实施过程中存在的问题并进行小组讨论解决。 同时要加强实施方案落实的监督检查， 确保项目执行严格按照实施方案中的工作计划和实施内容开展。 若在项目实施过程中发现执行与实施方案有偏差， 要及时督促相关项目负责人分析产生偏差的原因， 根据偏差的原因及时纠偏，保障项目在计划时间内高质高效完成。