建国以来中央与地方事权划分：历史回顾与经验总结

●崔 军 李晓凡 黄健雄

中央与地方事权划分，作为中央与地方财政关系处理的基础因素之一，是影响财税体制改革进程和国家治理体系现代化建设的关键。 在预算管理体制改革和税收制度改革不断取得突破的今天，以事权划分为基础的中央与地方财政关系改革变得极为迫切。

2013 年党的十八届三中全会提出“必须完善立法、明确事权”，宣告开启新一轮的事权划分改革；2017 年党的十九大将中央与地方财政关系改革提升至财税体制改革方案的首位，提出中央与地方财政关系的第一要求就是“权责清晰”，将事权划分改革列为财税体制改革的首要任务；2019 年党的十九届四中全会再次提出：“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、 区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”， 这些重要的纲领性文件对该事项的阐释和强调， 充分说明了党和国家持续推进中央与地方事权划分改革的坚定决心。

中央与地方事权划分问题中的“事权”，应当界定为政府拥有的经济管理权力和承担的公共服务职责，即“事”包括经济管理和公共服务两个内容，“权”则包括权力和职责两个属性。回顾并梳理我国建国以来中央与地方事权划分的历史进程，可以清晰地看出由经济管理权力向公共服务职责转变的演进脉络。

一、计划经济体制时期的中央集中经济管理事权（1949—1978 年）

中央与地方事权划分早在新中国筹建时期就受到关注。 1949 年《中国人民政治协商会议共同纲领》明确中央和地方政府职权划分的基本原则：“由中央人民政府委员会以法令加以规定”“既利于国家统一，又利于因地制宜”；1950 年政务院颁布《关于统一国家财政经济工作的决定》，集中人员编制、公粮和税收开支、物资调度等管理权力，将有限资源集中于解放事业和经济恢复， 经济管理高度集中于中央的事权关系初步建立。 然而这一关系限制了地方积极性，各地请求扩大事权，中央认识到适度放权的必要，1951 年政务院颁布《关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》，允许地方利用财政结余在一定范围内开展本地区的经济建设， 并将部分工业企业划归地方管理。 这是新中国历史上的首次事权下放。

1952 年起为大规模、成体系、有计划地建设新中国， 中央成立国家计划委员会；1954 年 《宪法》 明确国务院作为最高国家行政机关的领导地位，列举其各项经济管理权力，中央通过上收大型国有企业、基建项目、商品价格等管理权力，将全国经济建设纳入计划，事权第二次集中。计划经济体制的确立加剧了中央高度集权与地方要求发展的矛盾， 通过下放事权发挥地方积极性再次受到中央关注，1956 年毛泽东在《论十大关系》中提出“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”；随后国务院出台《关于改进国家行政体制的决议（草案）》，扩大各省（自治区、直辖市）包括计划、财政、物资、人事等权力；党的八大继续要求下放事权，1957 年国务院将一部分直属中央部委的企业行政关系下放地方， 同时允许地方设置商业机构和安排年终财政结余；1958 年“大跃进”开始，中央陆续将企事业单位管理权、招工指标制定权、基建项目投资审批权、物资分配权等权力全面下放地方，部分地区下放到县和公社一级，事权第二次下放。

“大跃进”造成经济衰退，中央不得不上收事权，1959 年国务院将“有关全局性”企业上收至中央部门管理；1961 年中央将先前下放给县、公社、地方企业的招工权、财权、商权等集中到中央、中央局和省委三级；1962 年初召开“七千人大会”重申加强中央统一领导、上收经济管理权力的主旨，事权第三次集中。 1963 年国民经济基本恢复，为探索在计划经济体制下发挥地方积极性的办法，中央提出试办“托拉斯”，通过按行业组织公司的办法下放企业管理权力；1964 年全国计划会议提出“大权独揽、小权分散”“统一领导、分级管理”原则， 允许省级政府管理本级企事业单位计划和基本建设投资；1965 年国务院陆续颁布基本建设计划、物资分配、企业财务等规定，允许地方合并使用事业费和基本建设投资， 同中央部门共建项目工程， 自筹资金进行基本建设等， 事权第三次下放。

1966 年，生产停滞，财政体制倒退至建国初期的统收统支模式，事权第四次集中。但由于盲目鼓吹地方积极性，生产稍恢复，中央随即下放事权，1970 年中央将包括鞍钢、大庆油田等大型骨干企业在内的2237 个中央直属单位下放地方管理；1971 年财政部颁布《关于实行财政收支包干的通知》，允许地方支配财政结余，国家计委颁布《关于改革物资管理体制意见的报告》，提出物资包干管理；1972 年国家计委颁布 《关于加强基本建设管理的几项意见》，将国家计划的建设项目相关的投资、材料、设备交由地方包干，事权第四次下放。

1976 年，国务院下属部门陆续恢复，开始上收管理权力，1977 年国务院召开全国铁路工作会议， 强调铁路运输由铁道部集中指挥，1978 年国务院转批国家计委 《关于加强物资统一管理的报告》，规定重要物资由国家计委分配，事权第五次集中。

计划经济时期中央与地方事权划分经历五次上收和四次下放， 总体趋势是中央通过计划经济体制上收经济管理事权，然而过程高度不稳定，造成国民经济在中央集权活力不足和地方分权陷入混乱中震荡；事权内容以经济建设、相关企事业单位和重点项目工程的管理权力为主， 基本不涉及公共服务职责；划分手段以行政命令为主，尤其是调整企事业单位和项目工程的行政隶属关系；调整过程由上级绝对权威主导， 但同时允许下级一定程度的协商，随意性和灵活性并存，非制度化特征明显。

这一阶段中央集中经济管理事权有着充分必然性和合理性。近代以来，统一经济松散且政治分裂的中国、 实现现代化是所有爱国仁人志士的共同追求，因此新中国的首要任务就是集权。面对建国初期险恶的国际环境和凋敝的国内经济， 中央通过集中经济管理事权， 将新中国由一个积贫积弱的农业国迅速建设成为国民经济体系完备的工业国，充分体现了社会主义制度的优越性。然而也要认识到这一阶段事权划分对公共服务职责的忽视， 计划经济体制内公共服务供给与居民的城乡二元身份绑定，基本不涉及中央与地方划分，城镇居民以机关或企事业单位中的“单位人”身份享受如价格补贴、医疗卫生、教育、住房、劳动保障、城市公共设施等相对高水平的公共服务， 而农民以人民公社中的“社员”身份获得基本医疗卫生、基础教育等较低水平的公共服务， 城乡二元差异突出。除忽视公共服务职责外，计划经济时期由于多次调整单位和项目的隶属关系， 客观上塑造了中央部门与地方政府间错综复杂的 “条块关系”，使事权划分背负了比较沉重的历史包袱。

二、改革开放后的地方包干事权（1979—1993 年）

改革开放之初， 中央决定下放经济管理权力以激发地方经济活力以及地方政府的积极性和主动性，1978 年党的十一届三中全会提出在国家统一计划下， 向地方下放财权和企业经营管理权；1979 年五届全国人大二次会议决定继续向地方政府下放计划、基建、物资、外贸等管理权力。地方获得成体系的经济管理事权， 经济社会发展势头趋向好转。

在下放权力改善地方财力的基础上， 中央开始要求地方政府承担部分公共服务职责，1980 年中共中央、国务院颁布《关于普及小学教育若干问题的决定》（中发〔1980〕84 号），提出“（地方财力）主要应当用于非工业建设， 如市政设施、 居民住宅、文化教育等，一定要拿出一部分钱来办教育”；同年，国务院提出“划分收支、分级包干”的财政管理体制改革目标， 规定地方自行承担地方级事业费、抚恤金和社会救济、行政管理费等支出，中央对特大的自然灾害等事务按专案拨款， 地方事权包干制开始建立。

随着改革的深入， 中央继续要求地方政府强化公共服务职责，1984 年党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确“政企职责分开、简政放权”的政府职权改革原则，强调地方政府“不再直接经营管理企业”，而是集中力量承担文教、卫生、社会福利等职责；1985 年国务院提出“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制改革目标，规定中央和地方财政支出“仍按行政隶属关系划分”，地方的经济建设及各项事业性公共服务支出由地方包干；1986 年 《义务教育法》规定义务教育由“地方负责，分级管理”，将义务教育划为地方事权， 规定地方通过征收教育事业费附加承担支出责任；1987 年国务院同意《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，建议贫困地区以地方财政为主， 富裕地区以地方政府、集体、个人三方合理分担的办法筹措农村社会保障资金， 将农村社会保障拟定为地方为主的事权；1988 年国务院提出延续财政包干体制，规定地方在执行预算过程中所遇到的问题 “除特大自然灾害可由中央适当补助外， 都应由地方自己解决”。 至此，地方政府对属地经济管理权力和公共服务职责的事权包干制已经形成。

除事权内容引入公共服务职责外， 改革开放后中央与地方事权划分的另一方面改进是划分手段回归法治化，1982 年新《宪法》规定中央和地方政府职权划分“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”原则，这是继1949 年《中国人民政治协商会议共同纲领》后，再次以法律形式明确中央与地方事权划分的基本原则；1982 年《宪法》同时赋予省级立法机关立法权，地方有权制定地方性法规， 行政机关依据本地实际行使经济管理权力和履行公共服务职责的法理基础得以夯实。

改革开放后中央与地方事权划分的总体趋势是中央通过下放经济管理权力增强地方财力后，要求地方承担新增公共服务职责， 事权内容是在国有企事业单位和重点项目的经济管理权力基础上，加入政府向居民提供公共服务的职责；划分手段由调整企事业单位的“条块”隶属关系转变为依据行政法规明确地方在经济建设和公共服务上的主力地位， 确立地方对属地经济管理和公共服务的事权包干制。

这一阶段， 中央通过下放经济管理权力激发地方积极性，全国经济建设热情高涨，同时在地方财力增强后要求其承担新增义务教育、医疗卫生、社会保障等职责，多种公共服务实践陆续诞生，人民生活水平快速提高。 除此之外，中央赋予地方就本地事务的立法权限， 事权划分过程的法治化程度得到提升。 但是，事权包干制在激发经济活力的同时也扭曲了地方行为，地方“重干预经济轻服务供给”的偏好不断强化，一方面导致市场分割和地方保护现象突出， 另一方面造成中央调控能力减弱；同时，各地经济发展程度不一，造成地区间公共服务水平差异拉大。

三、分税制改革后的地方扩大事权（1994—2012 年）

为解决改革开放以来“两个比重”持续下滑问题， 中央迫切需要集中财力，“事权和财权相结合的原则”成为中央上收财力的基本依据，1993 年党的十四届三中全会提出建立 “合理划分中央与地方事权基础上的分税制”，启动了分税制财政管理体制改革，之后国务院颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发〔1993〕85 号），提出将财政包干制改为在划分中央与地方事权的基础上根据税种划分收入的分税制管理体制。 然而当时在政治经济等领域对事权划分方案未达成一致和中央与地方条块利益错综复杂的情况下， 出于尽快集中财力和尽量减少争议的考虑， 实际上此次分税制改革略过了事权划分这一环节， 直接聚焦财力划分， 事权划分中的公共服务职责划分默认延续上一阶段的包干制。

分税制改革后， 一方面地方延续了包干制下的部分公共服务职责，地方事权扩大，另一方面却由于中央上收财力，地方财力增长不足，加剧了地方事权与财力不匹配的程度。 1998 年面临严峻的国有企业下岗职工保障压力，中央颁布《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（中发〔1998〕10 号），规定保障资金的财政投入部分按照隶属关系划分支出责任， 人数众多的地方企业下岗职工由地方财政负责， 地方压力显著加大；1999 年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》（国务院令第271号）， 规定地方政府负责城市居民最低生活保障，资金“由地方人民政府列入财政预算”， 将其划为地方事权；2003 年国务院转发 《关于建立新型农村合作医疗制度的意见的通知》（国办发〔2003〕3 号），规定以县（市）为基本统筹单位，要求地方财政资助，将其划为地方事权；同年，国务院颁布《关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发〔2003〕19 号），重申“地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理模式，将其确认为地方事权。 这造成分税制改革后“中央点单，地方无力买单”的普遍现象，同时地区间公共服务差距进一步扩大。

为弥补地区公共服务差距， 中央持续扩大财政投入，保障基本公共服务供给，2006 年党的十六届六中全会提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的财政体制改革目标，扩大对农业、教育、医疗卫生、社会保障等公共服务项目的转移支付规模；2007 年国务院提出在全国推广农村最低生活保障制度，规定“中央财政对财政困难地区给予适当补助”；2009 年国务院推进新型农村社会养老保险的试点， 规定中央财政就养老金标准中央确定部分，对中西部地区全额补助，对东部地区半全额补助， 较先前农村合作医疗制度中的财政补助方案，中央财政支持力度显著加大。

分税制改革后中央与地方事权划分总体趋势是地方事权包干制范围内公共服务职责持续扩大，中央明确了地方的基础设施、社会保障、基本医疗、义务教育等公共服务职责，并通过转移支付保障地方财力。 事权内容由经济管理权力为主向公共服务职责为主转变； 划分手段包括行政、财政、司法等多重手段，在延续新增项目一事一议的传统上， 以法律法规的形式确立已有公共服务的支出责任，事权划分的法治化程度继续提升。

这一阶段，全国基础设施、义务教育、基本医疗、 社会保障、 基层治理等公共服务制度陆续出台，“公共财政的阳光”普照城乡，民生短板依次补齐。 同时，在中央要求下，各地陆续建立了公共服务基本框架，为全面划分事权搭建了平台。 然而，这一阶段的问题也同样突出， 地方公共服务职责扩大导致其财政困难， 偏重经济增长政绩的晋升考核机制又进一步扭曲地方行为， 少数地方政府想方设法“谋求财路”，违法收费和违规举债问题凸显，基层财政收支矛盾加剧，债务风险累积。 此外，由于中央对地方转移支付制度尚不健全，均等化导向的一般性转移支付增长缓慢， 指定用途的专项转移支付项目繁杂， 造成地方可支配财力不足，支出效率低下，事权履行不畅。

四、全面深化改革时期的中央推进事权划分改革（2013 年至今）

党的十八大提出全面深化改革， 事权划分作为困扰中央与地方财政关系和国家治理体系的长期症结， 在分税制改革20 年后开启改革，2013 年党的十八届三中全会将 “建立事权和支出责任相适应的制度” 列为新一轮财税体制改革三大任务之一；2014 年党的十八届四中全会要求“推进各级政府事权规范化、 法律化”；2015 年党的十八届五中全会提出 “适度加强中央事权和支出责任”；2017 年党的十九大明确“权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，将事权改革列为政府间财政关系改革的第一要务；2019 年党的十九届四中全会从国家治理的高度，提出“形成稳定的各级政府事权、 支出责任和财力相适应的制度”，要求事权划分尽快取得实质性进展，形成稳定制度。

党的十八届三中全会将财政的定位提升至“国家治理的基础和重要支柱”，“财政事权” 概念应运而生，2016 年国务院颁布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49 号），事权划分改革具体为财政事权与支出责任划分改革， 国务院先后出台各公共服务领域财政事权改革方案， 按事务类别将基本公共服务、医疗卫生、科技、教育、交通运输等公共服务职责划分为中央、地方、央地共同承担三类，再根据地方社会经济情况分档， 划定中央与地方支出责任比例。 虽然“财政事权”缩小了政府事权范围，但其通过数额明确的支出规模和比例既定的分担标准， 直面事关人民群众获得感的基本公共服务领域， 是解决分税制改革以来持续加剧的公共服务领域事权与财力不匹配问题的有效办法。 此外，作为事权改革的着力点， 财政事权与支出责任划分改革延续财政在历次改革中“铺路搭桥”的“排头兵”定位，为未来政治经济司法领域全面划分事权奠定基础。

现阶段中央与地方事权划分总体趋势是在维持分税制改革以来财力分配格局的基础上， 中央开启事权划分改革，清理共同事权，明确中央与地方支出责任分担比例， 事权内容集中于公共服务职责一端；划分手段包括行政、财政、司法等多重手段，其中财政事权是改革的核心抓手。

这一阶段的中央与地方事权划分改革成果斐然。 中央在全面深化改革时期重启事权划分改革，将其提升至国家治理的高度， 强化各级政府对事权划分改革的重视， 保障改革顺利推进。 同时，为解决事权划分错综复杂和缺乏抓手的问题， 改革以范围简明、可操作性强的财政事权为突破口，通过支出责任比例划分公共服务职责， 提升事权划分的制度化程度。 然而财政事权划分改革仅是一个突破口， 单纯的财政体制改革不可能完成由政治、经济、司法等高阶因素决定的事权划分改革，当前诸如政府事权“越位”“缺位”等“错位”问题依然存在；地方事权与支出责任压力过重；政府“重经济管理权力、轻公共服务职责”偏好尚存；事权划分法治化程度偏低等痼疾亟待解决。

五、总结与展望

回顾建国以来中央与地方事权划分的历史进程，几点宝贵经验弥足珍贵：

第一，坚持党的领导。 “办好中国的事情，关键在党”， 在计划经济时期党集中事权建成工业体系， 改革开放后党下放事权激发经济社会活力，分税制改革后党加强事权职责属性构建公共服务体系，全面深化改革时期党开启事权改革破解固有难题。 坚持党的领导是中央与地方事权划分在不同阶段直面社会主要矛盾、全面推进的政治保障。

第二，坚持以人民为中心。 “始终要把人民放在心中最高位置”，计划经济时期集中事权保障民族独立，改革开放后下放事权改善人民生活，市场经济体制初期强化公共服务职责满足人民需求，全面深化改革时期破解机制障碍提升人民获得感。 坚持以人民为中心是中央与地方事权划分在不同阶段满足人民需求、备受拥护的价值保障。

第三，坚持法治建设。 “法治兴则国兴”，新中国筹备时将 “由中央人民政府委员会以法令加以规定”列为职权划分的基本原则，改革开放后向地方赋予地方性事权的立法权， 分税制改革后出台财税体制相关法律， 全面深化改革时期以财政事权为制度抓手，并筹备政府间关系立法。 坚持法治建设是中央与地方事权划分在不同阶段协调各方利益、稳步推进的制度保障。

第四，坚持实事求是。 “实事求是是马克思主义的精髓”，计划经济时期允许下级协商事权划分保护地方积极性， 改革开放后向地方包干事权激发经济社会活力， 分税制改革后以划分事权为依据推动分税制改革， 全面深化改革时期以财政事权为抓手实现改革破题。 坚持实事求是是中央与地方事权划分在不同阶段破解机制障碍、 攻坚克难的思想保障。

在回顾历史、总结经验的基础上，结合当前现实状况， 今后中央与地方事权划分改革的主要方向得以明确：

第一，厘清政府与市场边界，聚焦公共服务职责。 构建现代财政管理体制的基础在于政府事权的科学、合理划分，而事权划分的基础在于政府与市场边界的厘清， 要明确政府到底应该做什么即明确政府的职责范围， 才能在此基础上将这些职责在各级政府间进行划分， 此为基础之基础。 当然，目前政府职责应聚焦于公共服务领域，尤其是基本公共服务的供给，这既是党和国家“以人民为中心”战略思想的集中体现，也是新时代人民群众向往美好生活的现实需要。

第二， 适度加强中央事权， 构建动态调整机制。 在维持分税制改革以来财力分配格局不变的基础上，中央除扩大转移支付和适时下放税源外，应上收如医疗卫生、社会保障、环境治理等规模效应强和外溢性大的公共服务职责， 同时建立标准科学的事权、支出责任、财力的动态调整机制，从而缓解地方财政压力，提高支出效率。

第三，推动法治建设，形成稳定事权关系。 事权划分的法治化程度直接决定了事权关系的稳定程度，应将中央与地方事权范围和分担标准以法律法规的形式明确下来，将事权划分纳入法治框架，从而形成合理、稳定的中央与地方事权关系。

第四，完善配套机制，激发地方积极性。 激发地方公共服务积极性是提升公共服务供给水平的关键。 应建立包括教育、医疗、住房、社会保障等事关人民获得感的地方公共服务权责清单和绩效评价体系，通过正向激励、负向问责等工作机制调动地方政府及各级干部的积极性， 引导其转变政绩观，保障地方事权的正确、尽责履行。