从“政府失灵论”看部门整体支出绩效评价

●本刊评论员

如果从本世纪初开展少量部门支出绩效评价试点算起，旨在促进变革我国政府的治理方式，建立财政绩效导向的预算管理机制，提升政府部门的履职效能和行政执行能力的部门支出绩效评价的尝试已持续十余年。特别是2018 年9 月《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式颁布以来，该项工作在中央和地方得到了更广泛、更规范、更有力度地推广。多年的实践中，在部门整体支出绩效评价方面积累了一定经验，取得了一定的成效。今后，如何更好地发挥部门整体支出绩效评价在全面预算绩效管理中的作用， 使之成为由点到面、由局部到整体的常规性财政治理手段，还需要进一步总结经验教训，形成规范的制度和可操作性的工作机制。

财政支出大都是通过部门预算和单位预算的执行完成的，预算部门（单位）有绩效，整个财政的绩效才能得到保障。 “花钱必问效”落到实处，必须对部门和单位支出进行扎实的考评，使部门（单位）整体绩效目标、政策绩效目标和项目绩效目标达成度得以验证，能够“用数据说话”。 从理论上讲，“花大家的钱，为大家办事”的公共部门、纳入预算管理的各单位，都属事关公共利益的公共领域，其治理手段必须具有法治标准且能得到刚性实施，容不得讨价还价。 所以，部门整体支出绩效评价作为公共治理手段，理应由“自选动作”过渡到“规定动作”，由随机或有选择的范围扩展到全覆盖的范围。 当然，制度供给总有一个过程，但制度供给的总趋势应该是预算部门（单位）整体绩效评价制度化、全覆盖。

预算部门（单位）整体绩效评价不得不为，把它落到实处，使之行之有效又必须把握客观规律，正视其面临的困难。 现代公共治理理论告诉我们，政府是必要的，但又非全能的，政府有力所不逮的区域；政府行为有诸如产生事与愿违的结果、成本高昂、产生负面效应的“失灵”现象，也存在过度“自我扩张”、部门利益干扰、寻租腐败等“代理人问题”。“政府失灵”的原因非常复杂，可能发生在决策过程中，也可能发生在执行过程中。 特别是与市场行为相比，政府为主体的公共品和公共服务在评估或评价上存在很多难题，如公共利益的衡量往往缺乏准确的标准和可行的估算方法及技术，有效供给和无效供给的界限往往比较模糊；公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给,缺乏竞争机制；政府机构及官员缺乏追求“利润”的动机，预算软约束常常是所有国家财政领域面临的困境。 这些理论思维对做好预算部门（单位）整体绩效评价提供了一些有益的思路。

以笔者之见，预算部门（单位）整体绩效评价除了现有的经验，还应有一些新的着力方向。

一是根据有限政府的原则，“法无授权不可为，法定职责民须为”，评价体系要能够发现“越位”和“缺位”现象。 二是要强调程序正义方面的评价，特别是财力配置过程、财政决策的民主性、科学性、合规性要得以识别，无效供给能被发现。 三是建立“影子价格”的评估模式，更好地利用市场的力量，要以市场公允价格来评价政府采购、公共工程等各项支出是否做到“物有所值”。四是要强化部门(单位）人、财、物占用规模合理性的评价，能有效识别过度追求“预算最大化”行为。