满意度指标用法刍议

●王 路

满意度指标是绩效指标中的一个非常重要的指标， 但在实际填报过程中，却往往成为最容易忽视、最不好填报和最难以评价的一个指标，为此，有必要认真研究这个指标。

一、满意度指标的定义解释

从官方发布的正式文件来看，满意度指标的定义在诸多绩效指标中变化相对较为频繁。 在《财政部关于印发〈财政支出绩效评价管理暂行办法〉的通知》（财预〔2011〕285 号）中，满意度指标是独立于产出指标和效益指标的一个单独指标，其定义为“反映服务对象对财政支出效果的满意程度”①；在《全过程预算绩效管理基本知识问答》中， 将满意度指标作为效益指标的一个子指标，其定义是：反映预算支出的服务对象或受影响群体的满意程度②；在《财政部关于印发〈中央部门预算绩效目标管理办法〉 的通知》（财预〔2015〕88 号）中，满意度指标作为独立于产出指标和效益指标的一个单独指标出现，其定义为“属于预期效果的内容， 反映服务对象或项目受益人对相关产出及其影响的认可程度”③；在《财政部关于印发 〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》(财预〔2020〕10 号)中，满意度指标回归到效益指标下的一个子指标，其定义为“社会公众或服务对象对项目实施效果的满意程度”，文件同时对“社会公众或服务对象”做出了解释，是指“因该项目实施而受到影响的部门（单位）、群体或个人”。 从上述围绕满意度指标的定义所发生的不断变化中可以总结发现， 满意度指标的主体范围在不断发生调整变化， 放置归类上也存在着一定的反复。

从定义来看， 文件对于满意度指标的客体范畴规定基本都是一致的，都是对相关产出及其影响的满意程度或认可程度， 但是主体范围却在不停地发生调整变化， 具体包含了三个层次。

第一层：项目受益人。 在《财政部关于印发 〈中央部门预算绩效目标管理办法〉的通知》中提到满意度指标的主体是 “服务对象或项目受益人”，这里的“或”表示的是选择关系，也就是说，至少在一定范围内，仅调查项目受益人的满意程度即可符合满意度指标的定义要求。 第二个层次：服务对象。上述数个文件， 虽然关于满意度指标的主体范围定义不尽相同， 但均把服务对象纳入到了满意度的主体定义范围中，实现了定义上的相对一致性。 服务对象的主体至少涉及两类主体，即获得项目（资金）支持的一方和没有获得项目（资金）支持的一方。 第三个层次：受影响群体或社会公众。 在《全过程预算绩效管理基本知识问答》和《财政部关于印发 〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》两个文件中，分别定义满意度的主体范围为“受影响群体”和“社会公众”。 这个主体就更为广泛了，只要是和项目直接或间接发生关联的“部门（单位）、群体或个人”都可以成为满意度调查的主体。

上述关于主体的三个层次的外延是逐步扩大的， 这代表着满意度指标所覆盖到的人群范围也是在不断扩大的。 从最初的项目受益人的单一维度， 发展到项目服务对象的双维度，再到项目影响群体的多维度，将项目实施所可能面临到的各类群体均纳入到了考虑范围。 项目受益人的满意度，涉及到的往往是直接获得项目或资金支持的群体， 虽然他们也可能会对获取项目支持的途径、 资金分配的程序、 分配的比例等细节方面提出一些意见和建议，但由于其本身就是受益人，在评价判断上通常具有倾向性， 满意度的指标值一般都会较高。 项目服务对象的满意度，则至少在项目受益人的基础上， 增加了项目未受益的群体，相较于受益群体，他们可能会对项目的执行提出更多的意见， 满意度调查就有可能收到更多的投诉、不满信息，满意度的结果往往会比受益群体要差。 对于项目受影响群体或社会公众而言， 他们的范围包含了可能与项目实施相关的各种群体， 就会有更多元的观点、 态度， 参与到对项目满意度的评定中， 这其中当然也可能包括一些损失较多而获益较少的群体， 这种情况下的满意度指标值往往不会太高。 随着满意度主体范围的不断扩大， 纳入到满意度调查范围的群体种类不断拓展，对于项目的评价角度就会更多，项目后续实施中需要改进的问题、 需要回避的矛盾， 都通过满意度指标的调查了解得更清楚了，从而更好地推动项目后续改进，让更广泛的民众认可，发挥出更大的效益。

从满意度指标的放置归类不断调整中可以发现满意度指标设置归类所面临的一些困境。 一方面，满意度的结果是项目效益的一种反馈，通常而言，项目的实施效益好，满意度一般就会高， 满意度可以作为项目效益指标完成情况的一个佐证，放在效益指标项下，有其一定的合理性，但另一方面，满意度指标和产出指标、 效益指标其实并不是完全在一个维度上的，单独列出更有必要。 产出指标和效益指标都是评价某一个项目、工作，乃至某部门整体客观情况的， 这种评价本身是存在客观标准的，如最初设定的绩效目标是否达到、超过行业领域的平均水平多少等等， 而满意度指标的特殊性在于它本身不是对某一对象完成情况的客观评定， 而是评价者对于某个项目、某项工作、乃至部门整体完成情况所自我理解上的主观评定， 它是评价者通过项目的实施所感受到的实际效果同自己心理预期效果的一种比较结果。 在有些情况下，满意度指标结果的高低跟产出和效益指标的结果可能并不完全一致。 有可能会出现一个项目客观上绩效目标都达到了， 从传统的行业标准上看，也达到了相当的水准，但是从评价者的角度来看， 项目的实施并没有达到评价者的预期，最终出现了其他指标都很高，但是满意度指标较低的情况，反之，也不排除会出现项目的产出指标和其他效益指标完成值均较为一般，但是满意度指标反而较高的可能性。 例如， 给物质条件较为困难的农村小学修建教室，对比城市的教室标准而言，其产出和效益指标可能未必很高， 但同该农村小学过去的教室条件相比较而言， 可能已经足够让学校的师生满意了。

满意度指标是建立在评价人的主观评价标准上的，更综合、全面、主观，从某种意义上说，满意度一个指标，本身就已经是评价者对评价对象的一个综合评价。 相较而言，将满意度单独设置成为一个一级指标， 更能体现满意度指标的重要性， 更加符合预算绩效管理以服务对象的满意为宗旨的管理理念。

二、研究满意度指标的意义

满意度指标的意义， 在于它体现了项目设置上人本精神的回归。 现代财政的本质特征是民生财政，“民生财政是始终关注终极目标的财政，即以人为本，促进每一个社会成员全面发展，实现社会公平正义的财政。 ”，党的十九届五中全会也进一步提出了 “坚持以人民为中心”，一切为了人民，一个项目实施的好坏， 最终标准应该是由项目服务对象来评定的，就像一座大桥修建的好坏，不能单单取决于大桥本身修建质量的高低， 更重要的因素应该是从每天从大桥上通行的人是否真正方便、便捷，是否确实提高了出行效率等方面来考量。 满意度指标的出现，就标志着对于项目评价标准的变化， 从过去更加注重项目实施的质量效果转向现在更加关注项目服务对象本身的满意程度， 这对于我国的治理体系和治理结构来说，是一个很大的改变。

过去的管理模式上很容易将行政和民众分开，干部对上负责，领导的满意是最大的政绩，但是满意度指标的出现，在一定程度上扭转或调整了这一现象。 一切依靠人民，“人民群众是历史的创造者,是推动社会发展的根本力量”，将满意度指标引入到预算绩效管理的体系中来， 让更多的民众参与到项目的决策安排中，参与到对行政事务的管理中，这标准着人民当家做主， 体现了社会主义民主政治的本质和核心。

三、满意度指标设置存在的局限性

满意度指标虽然非常重要， 有必要将这一个指标单独拿出来，作为同产出指标、效益指标等综合性指标相并立设置的一个一级指标， 但在其填写的过程中也可能会存在一些局限性。

一是某些项目的满意度指标在填写绩效目标时，可能无法准确设置。 譬如一个从未有过类似项目的新增项目， 在项目填报绩效目标申请项目资金时， 就面临着设置满意度指标的困难。 由于填报绩效目标时，项目尚未开始实施， 项目实施人员可能无法预计到项目涉及到的相关主体具体包括哪些， 即使找到项目可能涉及到的相关主体， 作为作出满意度指标评定的评价人， 由于没有过去类似项目作参考， 也无法相对准确地推断出项目实施后会对自己的生活带来何种改变， 而满意程度又是基于项目客观实施效果与评价人自身心理预期的比较， 是建立在效果已经发挥并被评价人实际感受到为基础的， 所以对一个从来没有发生过的项目， 设立满意度指标就存在障碍。 再譬如，一个项目虽然已实施多年，但是项目的效果可能并没有发挥出来，如某项科技研发项目， 项目的效果可能要实施三五年后才能出现， 而在刚开始填报满意度指标的前一两年， 评价者由于没有实际体验过项目的效果， 也很难对满意度指标的具体情况作出判断。

二是可以通过控制调查的群体比例，人为影响满意度调查的结果。 通过上文可以看出满意度指标涉及到的群体越广泛， 反映的问题越为全面，但是这同时会产生一个问题，就是群体的范围比例究竟应该怎么确定。 譬如， 某项资金涉及三类群体， 获得资金的企业、 未获得资金的企业和使用过获得资金企业产品的消费者，从广义的满意度主体来看，三类群体都可以作为满意度指标的评价人，但是问题是， 满意度调查的比例究竟在什么范围内算是较为科学的呢？ 如果调查比例向获得资金的企业倾斜， 那么最终的满意度就可能会偏高， 如果调查比例向未获得资金的企业聚集，那么最终的满意度可能就会降低。对于消费者来说， 使用产品本身质量较高的消费者的满意度， 一般也会较产品质量较低的消费者满意度高。 由此可见， 满意度的高低， 可以间接通过控制评价人员的比例而进行人为控制。

三是满意度的高低无法成为资金拨付与否的直接依据。 是否一个项目满意度越高，就越要拨付资金支持呢？显然不是。财政部门的资源是有限的， 不能无限制提供给本身项目绩效就不错的项目，所以理论上，满意度指标应该存在一个区间， 作为项目拨付与否的参考依据。 对于满意度值低于这个区间的项目，项目的效果不被相关的目标群体所认可，所以项目立项困难，不予支持，但是高于这个区间的，可能项目自身效果已经不错，不再需要财政部门继续无限制的投入支持， 财政部门需要同时平衡兼顾其他领域，协调发展，就可能会核减甚至取消对这部分项目的资金支持。 真正能够获得资金支持的应该是满意度值在区间内的一部分项目， 这部分项目的完成度较高，财政投入发挥的效益较好，且还有进一步效益提升的空间， 但是， 由于项目不同，受众不同，标准不同，评判一个具体项目的满意度区间是存在一定困难的， 所以虽然理论上每个项目都应该存在这么一个满意度区间，但实际工作中很难准确衡量。

四是部分项目预测成本过高， 不适宜填写满意度指标。 满意度指标需要在申报绩效目标时填写， 为了实现指标填写的相对准确性，往往需要采取事前通过开展如问卷调查、现场走访、一对一访谈等活动对可能的满意度结果进行预估，并将最终的结果作为项目申报绩效目标中满意度指标预计值的依据，这对于部分项目实施范围广、 周期长的项目，无疑需要耗费大量的时间、精力、金钱。如果项目最终未能立项， 所耗费的时间、精力、金钱就反而变成了一种无绩效的资源浪费。

四、填报满意度指标的建议

针对上述所提到的问题， 可以考虑采取如下措施：

一是建议将满意度指标作为项目绩效目标填报的一个选填项指标，而非必填项指标。允许部分项目在填报绩效目标时不设置满意度指标。 对于填报满意度指标较为困难的项目，如：以往没有类似项目的新增项目、项目效益尚未发挥的项目、 满意度指标获取成本较高、难度较大的项目等等，都可以不设置满意度指标。

二是建议在填报满意度指标时， 同时明确后期评价人员的范围和比例。 在申报满意度指标时，不能填表人“拍脑袋”预估一个满意度数值， 应同时明确问卷调查涉及的群体和相关比例， 防止项目实施部门通过后期控制评价人员的结构比例，人为控制评价结果。

三是建议在项目申报时就应当一并提交问卷调查重点问题清单。 目前的绩效目标申报环节， 没有对调查问卷的内容作出具体规定，实践中，满意度指标仅仅是一个数字，仅具有统计上的意义， 实际的调查问卷都是在后期评价时再另行设计， 这样就很容易出现项目人根据主观意愿随意设计问卷， 满意度指标在申报时意义不大，可有可无，无法对实际工作构成影响。

四是建议建立满意度数据库。将相同项目或类似项目历史过去的满意度情况进行集中收集，通过走势图、柱状图等图形工具，展现项目持续运行状态下的满意度情况，从而分析确定出满意度指标值的合理区间。 条件具备时， 可以参考条件相近地区类似项目满意度完成值的数据对比， 进行综合判断。

五是建议采取多种方式适度降低满意度指标的获取成本。 对于常年性项目，可以通过项目历史绩效评价时所获取的满意度指标完成值，分析判断项目预期的满意度数值，减少满意度调查的工作流程。 项目申报环节填报满意度指标时， 可多采用网络问卷、 电话问卷、小程序问卷等新兴方式，适当减少现场调研的比例，降低满意度数据获取成本，提高调查的效率和准确性。

注释：

①《财政部关于印发〈财政支出绩效评价管理暂行办法〉的通知》（财预〔2011〕285 号）附 1-2。

② 《全过程预算绩效管理基本知识问答》，经济科学出版社，2013 年 11 月出版，P38。

③《财政部关于印发〈中央部门预算绩效目标管理办法〉的通知》（财预〔2015〕88 号）附 1-2。