经济法视野下失信惩戒制度问题研究

◎王汶楠

引言

健康良性的市场环境呼吁诚实守信的社会风气，在市场经济活动中，不守诚信带来的危害和负面影响是巨大的，而如果一个经济环境中，个体通过不守信用可以获得大量利益，而诚实守信只能遭受到利益的侵害，就会导致市场上出现劣币驱逐良币的现象，造成整个市场秩序被破坏。因而建立行之有效的社会信用管理体制，对不守诚信的行为给予严厉打击和制裁，使得不守诚信付出的代价要大于其侵害他人的获利，才能维护市场上公正健康的交易环境，维护良好的市场秩序。而失信惩戒制度就是针对不守诚信的行为给予惩罚与制裁，维护市场秩序的制度措施。不过在这一制度的建设上，目前还存在一些不够完善的地方，这些不够完善的地方在哪里，又如何将其进行健全完善，是每一个市场交易的参与者都关注的一个焦点问题。对此有必要从法律角度出发，就现行的失信惩戒制度的建设问题进行研究，通过分析问题，探讨问题，提出了改进和完善失信惩戒制度的科学办法。

一、失信惩戒制度概述

（一）失信惩戒制度的界定

1.失信行为的界定。

顾名思义，失信便是不守信用。而失信行为通常包含在各类民事契约与经济活动中，在民事契约中双方缔约人如果有一方不按照约定履行义务，则属于失信行为。在经济交易活动中，买方和卖方之间也会因交易行为而形成一定的权利义务关系，而在这样的关系中，一方当事人不履行其应承担的义务，而导致交易失败或对另一方权益造成损害，则属于失信行为。因此从法律角度分析，对权利义务关系中一方不遵守约定，没有尽到应有义务而损害另一方权益或公益的行为，都属于失信行为。

2.失信惩戒制度的定义。

有关失信惩戒制度应当如何定义，不同的学术领域有不同的看法，从社会学领域对其进行解释，很多学者将其定义为通过建立社会契约，对社会活动中的失信行为给予惩罚制裁的制度性措施。而从法律角度对这一制度给予解释，我国法学界很多专家学者认为其应属于一种法律制度，通过建立专门的法律法规，对民事契约或经济活动中不遵守契约，不履行义务而导致损害或不良后果的当事人给予惩罚制裁的一种措施。通过观察学术界对失信惩戒制度的定义可以发现，无论在社会学领域或者法律领域，普遍达成的共识是把这一制度定义为采用针对性措施对失信行为给予惩罚制裁的制度。

（二）失信惩戒制度的内容

失信惩戒制度的内容包括：

首先，对不遵守市场管理规定，违规经营的失信人给予的惩罚和制裁。由于我国的市场经济已经发展到较为成熟的阶段，各个市场领域都有较为专业化的分工，因而为更好地规范市场秩序，提升市场资源配置效率。我国规定了不同的市场领域进入和经营方面的一些主体的资质条件，经营单位要先向有关部门提交申请，经审核确实符合条件，获得审批后才能在市场上合法营业。而没有经过审批就自行从业，擅自进入市场进行经营活动的，就属于不遵守市场管理规定的失信行为。针对这样的行为，市场管理部门可以依据失信惩戒制度对其进行约束和管理，根据其失信行为的轻重，造成的危害后果，对其给予限制或取消其市场准入资格的处理。

其次，对不遵守市场公平交易规则的失信人给予的惩戒。为了维护市场上买卖双方的交易公平，市场通常规定了交易方面的规则与办法，在交易活动中，双方都依据规则开展交易，按照交易规则履行各自应承担的责任义务，这样才能维护交易的公平性。防止交易欺诈和交易侵权的现象发生。而如果有人不遵守规则，在交易中弄虚作假，侵害另一方的权益，不履行应有的义务，市场管理部门就可以使用失信惩戒制度对其进行监督和管理，责令其履行应有的义务，对其不良行为给予处罚，这样才能维护市场交易的公平，保障交易活动中双方的权益获得有效维护。

第三，对损害弱势群体利益的失信人给予的惩戒。在经济活动中，双方当事人可能在地位上是不对等的，如供需不平衡情况下，处在买方市场时卖方就处于弱势地位，而市场上物资紧缺，需求旺盛时，买方又会处在相对弱势的地位，而这样的情况下有可能处在强势地位的一方，利用不对等的交易关系而侵害弱势一方的利益，因此有必要建立失信惩戒机制，对交易中处在弱势地位的一方给予权益上的保护，对交易中利用强势地位去侵害弱势地位的交易相对人的不良行为给予惩戒，通过对不良强势方的失信行为给予惩罚约束，更好地维护市场公平的交易秩序。

（三）失信惩戒制度的经济法基础

经济法是经济领域用来维护经济活动公正健康的市场秩序，防范经济活动中出现欺诈侵权等不良行为而损害交易者正当权益，防止不良经济行为损害市场交易秩序公平性的专门的法律法规。因而依据经济法的立法原则，维护市场上公正健康的交易环境，维护良好的市场秩序是经济法的职责与功能所在。而如果一个经济环境中，个体如果可以通过不守信用而获得非法利益，而诚实守信的人会因此遭受到利益侵害而无法得到补充救济，就必然会导致市场上投机侵害行为泛滥横行，造成整个市场秩序被破坏。因而建立有效的法律约束管理机制，通过建立专门的法律法规，对经济活动中不遵守契约，不履行义务而导致损害或不良后果的当事人给予惩罚制裁，对危害市场秩序，破坏诚信的行为给予打击制裁，让不良行为的后果超出其实施得利，使得违法代价大于其侵害他人获得的利益，这样才能有效维护市场公正公平的秩序，维护良好的市场秩序。

二、我国失信惩戒制度的现状分析

（一）立法现状

我国在建立失信惩戒制度上相对于西方发达国家起步较晚，不过对于这一制度的建设我国政府给予了高度重视。高院联合多部委出台了一系列政策措施，对失信行为给予惩戒，这为我国建立系统化的失信惩戒制度奠定了政治与法律的基础。2007年我国的《民事诉讼法》里面规定了对不履行法律义务当事人，法院可以对其采取限制出境等方式给予惩戒的条款。2010年，高院出台了《关于限制被执行人高消费的若干规定》，要求提升执行力度，通过限制被执行人的高消费行为用以维护法律公正的规定。2013年，高院出台了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，这一规定的出台，使得"失信被执行人黑名单"开始成为对经济关系或民事活动中失信人名单被公示的制度初步建立起来。2016年高院联合多部委出台了《实施联合惩戒的合作备忘录》，建立了多部门对失信人实施联合惩戒的联动机制。2016年中央又出台了《推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设》的政策文件。同时，我国近年来相继出台多条有关失信惩戒制度建设的相关司法解释，在失信行为人认定、惩戒措施的制定方面，对失信惩戒制度进行了补充与完善。失信惩戒制度的运行目前仍处于初级阶段，通过不断地补充、完善，确保了失信惩戒制度的与时俱进。

（二）失信惩戒制度存在的问题

1.缺乏系统失信评级制度。

目前我国的信用评级系统已初步建立，失信评级系统属于信用评级系统的一个组成部分，在失信评级方面，仍处于空白状态。现存的信用评级体系的主要作用是对企业的信用情况做出评判，而失信评级的作用主要是针对失信行为做出的评级。不同的失信行为造成的损害也存在区别，损害较低的失信行为所应受的惩罚与限制也应低于高损失的失信行为，如果低级别的失信行为与高级别的失信行为所收到的惩罚相同，那么更多的失信人在经过理性判断后会直接选择高级别的失信行为，那么市场经济的平稳与社会生活的安全将会面临重大威胁，失信惩戒制度也将背离它设立的初衷。

2.信用监管部门监管不力。

通过观察目前我国的一些负责信用监管的部门在失信惩戒制度上的执行情况可以发现，一些部门对这一制度理解上存在偏差，不当地使用权力粗暴执法，一些部门的工作人员错误的认为在政策执行上公权力可以不受约束，因而在失信惩戒上不严格依据制度开展工作，而存在滥用职权，误用权力，越权执法的现象，而这样现象的出现，导致负责失信惩戒的国家机关，本身在监管行为上就存在合法性问题，自然会导致失信惩戒的一系列工作难以得到社会公众的信服和支持。执行方面出现很多问题。另外，只重视实体而，不重视程序的合法性，是现阶段我国一些执法工作中经常出现的问题，因为政府权力的执行中，行政相对人处在较为弱势的地位，其通常不会主动指出政府部门的不当执法行为，而行政相对人不主动维护自身权益，不运用法律手段去对抗政府部门执法上的违规行为，政府部门自身又缺乏有效的规范化监督，必然导致很多工作中随意性过大，规范性不足，公权力被滥用、误用，从而造成了不良的社会影响。

3.缺少相关权利保障。

失信被执行人名单作为我国唯一由官方公布的权威失信名单，其移除的标准存在过低的现象。失信惩戒制度建设的目的不仅为了追偿损失，还应对失信者加以惩戒。现阶段移出失信被执行人名单的方式，排除错误纳入，通常认为全部履行了生效法律文书确定义务后即可移出，虽然被列入名单后会受到各种限制，但只要最终履行了相应义务，就可以在第一时间移出失信被执行人名单。失信惩戒制度的最终目的是防止失信行为的发生，对于已经出现过失信行为的主体，在拖欠履行后，即可重新回到“诚信”的行列，无异于只“惩”不“戒”。笔者认为，对于已经存在拖延履行甚至意图拒绝履行的被执行人，在其履行义务后，也应根据失信人失信行为的恶劣程度区分为轻度、重度失信行为，分别列入不同时间长度的观察列表，如果在观察期内没有二次失信行为的发生，才可从失信名单中正式移出，如果发生了其他的失信行为，可以借鉴刑法中关于累犯的规定，不仅不能移出失信名单，还应加大惩罚力度，达到惩戒目的。

错误纳入名单的救济措施主要包括两方面，一方面是被错误纳入名单的追责问题，另一方面是对被错误纳入名单的被执行人的补偿问题。救济权作为一种法律赋予当事人的权利，体现了法律的人文关怀，失信惩戒制度的救济程序目前仍处于一个不完整、不完善的阶段。案件的增多、人手的不足使得司法资源十分紧缺，审判执行环节难免出现纰漏，司法改革中明确了关于审判环节的责任追究事宜，但对于执行环节的追责事项并没有详细列出。《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（简称《若干规定》）第三条中明确提出执行人如果觉得自己被纳入失信人名单存在疑义，可以向人民法院申请纠正，但仅程序性的告知了提出主体与提出方式，对于认定标准、具体内容、纠正后果、责任追究并未明确说明。对于被执行人是否失信是由法院判定的，同样，法院也应承担错误纳入的责任。失信惩戒制度是一种具有联合性的严惩机制，被纳入名单的被执行人，其生活、工作等各个方面都会收到一定限制，名誉也可能因而受损，所以如果执行出错，把本来没有失信的人员纳入失信人名单，必然会使得其合法权益遭受侵害和损失，所以其因为政府部门工作错误而遭受的损失也应获得赔偿。

4.异议申诉机制不健全。

随着信息化、网络化在社会生产生活领域得到越来越广泛的普及，政府部门中的信息化建设也获得了有效推进，目前很多部门已经建立政府网站，设立了电子化办公的窗口，不过因为技术或管理方面的问题，政府网站和电子政务窗口中一些数据错录、误录的现象时有发生。另外，因为一些负责执行的法院在送达程序上工作不够严谨，使得一些失信被执行人在没有获得信息，不知情的情况下被惩戒处罚。同时还有一些守法公民，因为政府部门工作错误而被不当纳入了失信人名单的现象。这些问题的存在，都在一定程度上影响了失信惩戒制度执行的规范性与实施效果。我国虽然针对上述现象设立了异议申诉机制，不过机制建设上还存在很多不够完善的地方，首先，没有设置先行告知程序。很多被执行失信人是在遭受到惩戒后，才了解到自己的行为构成了失信，而其本身很多并无违反诚信的主观意愿，因为错误或疏忽而导致的客观上失信，如果法律部门提前对其进行告知，当事人有可能调整自身的行为而纠正失信，但是因为当事人并未接到通知，法律部门没有尽到应有的提前告知义务，导致其先遭受处罚才认识到自身失信，这明显对当事人是不公平的。其次，我国法律并未建立对错误执行行为对当事人造成损失的补偿救济措施，假如被执行人并非真正的失信人，而因为法律部门工作出错而被纳入失执黑名单，被纳入名单的被执行人，其生活、工作等各个方面都会收到一定限制，名誉也可能因而受损，当事人怎样主张损失的赔偿，怎样获得救济，目前在我国法律中并未给予明确规定。

三、我国失信惩戒制度的完善路径

（一）推进失信分级标准建设

我们应当推进失信分级标准建设。作为一个公民，仍应受到公平、公正的待遇，不能"小错严惩"或是"大错小罚"。对于未被追究法律责任的失信行为，可将其分为应被追责和轻微失信行为。但需要注意的是，如果仅因为没有被追责就与轻微失信行为划分为一类，会使得失信行为人认为可以通过较小代价博取较大利益，造成不良社会影响。而对于显著轻微的失信行为，法律法规虽然没有相关的条文对责任的归属进行认定，但可以通过市场惩戒机制与社会惩戒机制，仍可以对此加以惩戒，在不侵犯其合法权力的前提下，通过教育、引导使其认识到失信行为的错误性，并以此为诫，成为一名诚实守信的公民。对各类失信行为，应依据其等级划分情况在惩戒措施上给予相应的区分，对严重失信的行为，可以采用法律处罚和行政惩戒措施并重的方式对其给予处理，达到扩大失信成本、追回相对人损失的目的。对于轻微失信等级下的行为人，更多的通过非正式手段加以惩戒，侧重教育与引导，同时，根据失信行为的等级不同，在失信人履行义务后，也应当列入不同时长的失信观察区，观察期间没有再次的失信行为，方可正式移出失信人名单，若期间内被观察人再次失信，则应当借鉴刑法中“累犯”的相关规定，对失信人加大惩罚力度，施以更严厉的惩戒措施，更有力度地以儆效尤。

（二）提高信用监管水平

目前我国的信用监管部门在工作上还存在工作不严谨，规范性不足，监管水平有待进一步完善的问题。所以要做好失信惩戒制度的推行，信用监管部门应提升自身的工作专业化水平，做好失信监管工作的质量与效率的优化，在部门建设，人员管理、制度构建等方面要加强管理，一方面对所有工作人员实施规范化管理，制定严格的工作纪律，依据制度开展工作，对违反纪律的人员依据纪律给予处罚，对其负责的项目给予重新审视，发现有错误，有问题的及时整改。同时要做好监管工作的合法性，规范性管理，严格依据法律规定开展工作，绝不滥用误用公权力随意执法，在执法过程中秉承公平、公正的工作原则，切实保障执法工作在程序上规范正确，不存在越权执法侵害相对人合法权益的现象。要在国家监管部门的内部，设立行政监察、行政问责措施，通过加强内部监督，防止国家执法部门执法犯法，工作上违反纪律导致的程序合法性问题。同时要认真处理行政相对人提出的投诉，及时回复相对人提出的各类请求，并加强内部监督的工作力度。通过以规范性原则严格管理，保障所有工作人员在监管上达到较高的规范性好，合法性水平。

（三）保障权益受损主体的救济权

因为失信行为的发生，通常都带有一定的利益述求，当事人可能会为了非法牟利或逃避责任而做出失信行为，而其失信的同时，就会对另一方当事人的利益或权益造成损失和侵害，因而对失信人行为造成的损失和侵害后果，要建立有效的法律措施，一方面对这些侵害或损失的性质给予合理的认定，对其后果的严重性，损失的数额给予客观的评价，这样才能更好地救济失信行为中受损一方当事人的合法权益，让受损主体获得有效的救济和赔偿。

依据我国法律规定，公民的合法权益在遭受到侵害后，其可以向法律部门提交申请，请求救济和赔偿。我国虽然在立法上对应失信人不良行为造成的危害后果给予赔偿的有关条款，并设立了保全措施来质押失信人财产用以保障赔偿的有效性。但是对于政府部门在失信执行上出错导致的损失，并未建立有效的救济赔偿制度，这就导致一些失信执行活动中，因为政府部门出错导致的当事人遭受经济或名誉上损失的情况，受害人无法获得救济赔偿。因此应针对上述现象，建立完善的公民救济制度，让公民在权利遭受错误的失信执行工作侵害后，可以向公共权利救济机关申请救济，本文认为可以通过设立信访、行政复议、发起行政诉讼等措施，为政府部门在执法上出现错误，对相对人合法权益造成损害的情况主张救济赔偿，通过建立上述措施，让受害人可以获得损害赔偿上有效的法律支持和保障，消除社会空中跟政府部门在权力上的不对等，从而更好地维护社会公众的合法权益。

（四）健全异议申诉机制

目前我国的政府部门公布的失信被执行人名单，在公布之前一系列的工作程序并不透明公开，有关的失信人认定的依据并未公示，这是导致很多失信人被误判，把无辜者纳入失信人名单的重要原因，因此为防止上述情况的屡屡发生，应设立必要的审查程序，让失信人被纳入黑名单前，可以由执行部门审查其其失信判断依据，观察依据是否真实有效，当事人是否切实存在失信行为、信息是否存在错误等，并确定一个合理地审查期限。同时允许被执行人在规定的审查期内可以向政府部门提出异议，由法院受理，暂时中止对失信人进行名单信息的录入，而对其进行审核，确认审核无误，并将审核信息送达被执行人后，再继续录入。如果发现错误，要及时修正，并将修正信息送达申请人。

另外，还要通过补充有关的法律条款，扩充对失信人错误录入的救济范围与途径，建立听证程序，让被执行人可以通过召开听证会，由社会力量去监督评议政府部门的执法行为，从而在政府内部解决的途径以外，增加利用社会力量给予救济的途径。与此同时，假如当事人提交的异议证明确实存在，一方面法院要立即中止信息公示活动，及时更正与删除错误信息，同时也要对有关部门的工作错误追究责任，通过建立责任追究追查措施，让有关的问题成因被有效发现，工作上的错误被得到及时纠正，同时对被执行人遭受的损失给予救济赔偿，从而维护法律的公正性。

总结

我国的的失信惩戒制度建设相对于西方发达国家起步较晚，存在一些不够完善的机制失灵现象，在对失信人的惩戒方式以及效果等方面亟需改革，同时因为我国的法律属于大陆法系统，并未设立陪审团制度，政府在执法上拥有较高的权力，而民间主体缺乏与政府对等的法律地位，这就容易导致在失信执行活动中，有可能因政府不当利用公权力，滥用误用公权力而引发一系列的问题，这也对我国的失信惩戒制度的完善提出了更高的要求。所以通过对现有的制度执行情况进行研究，发现其中存在的问题和不足，找出原因，并设计出科学的改进办法，是维护制度公正性，规范性的必然要求，也是维护政府公正良好形象，维护政府公信力的必然要求。受笔者水平所限，本文在这一课题上的研究只是概括性的，还存在很多方面的不足，不过希望能抛砖引玉，通过对其中一些要点问题的解析，为我国更好地规范和建设失信惩戒制度做出积极的推动。