基于数字权利管理视域下的政府数据信息著作权增值利用研究

金泽龙 金嘉怡

摘  要：数字社会与数字经济的出现促进了数字政府的发展，而数字政府承担了数据信息的公布。文章融合著作权理念，通过数字权利管理技术对政府数据信息的有效管理进行了分析，阐述了政府数据信息多元化释放的必要性，论证了政府数据信息多途径利用的可行性，强调了政府数据信息价值有效增值的重要性，体现了知识产权保护在社会发展中的不可或缺性。

关键词：数字权利管理;政府数据信息;著作权;增值利用

中图分类号：D523 文献标识码：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2022.01.06

2020年4月，中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（简称《意见》），正式将数据确认为与知识、管理、技术、劳动力、资本并列的新的生产要素，明确要求加快培育数据要素市场。政府数据信息广为利用是民主社会的重要指标，也是满足人民求知权的重要渠道。政府是最大数据信息的提供者和发布者，保障政府数据信息获取渠道畅通，满足人民求知需求，既是世界性的趋势，也是各国政府的重要课题与义务。政府数据信息是知识经济架构下最重要的独特的内容资源，涉及基础建设、经济发展、政策实施、社会规范等诸多种类，涵盖各项议题，传达各种社会要点，具有异于一般数据信息的隐含特质。在数字社会与网络环境并行的当下，政府数据信息极具价值潜力。利用数字权利管理技术和著作权理念对政府数据信息进行有效增值使用，不仅符合政府数据信息公开利用的原则，对政府数据信息市场经营也是一大利好。

一、政府信息与政府数据信息

（一）政府信息概述

根据2019年4月修订的《政府信息公开条例》规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息包括数据统计、行政命令、基础建设、经济发展、政策实施等社会综合信息。早期政府信息多以纸质出版物形态呈现。随着时代进步和科技发展，政府信息呈现方式逐渐采用多媒体电子出版、数字介绍、网页告示等多元化形态。政府信息已经成为当今社会信息资源的重要组成部分，已经成为政府、研究机构、商业、企业和市民经常需要的信息之一[1]，几乎涵盖了自然科学、社会科学及交叉科技等所有领域。政府信息的广泛性与重要性是其他信息无法取代的，具有非常重要的价值。

（二）政府信息种类

政府信息是一种特殊资源，具有唯一性、权威性、实证性、佐证性、目的性等特征。政府信息大致分为以下几种：

1.理论信息

理论信息包括纯理论信息与分析信息。纯理论信息是各项事务研究的基础，是该领域相关的重要文字描述。分析信息能提供明确研究方向，偏重实证探讨。“理论联系实际”表明理论与实证往往缺一不可。

2.数据信息

数据信息主要以统计信息为主。无论是发达国家还是发展中国家的政府，都需要掌握国内的资源供需、土地实况、GDP、企业行业规模、人口户政、失业率、人员薪资、国民平均收入等各种数据资源。政府统计信息反映社会现实、记录国家发展轨迹、提供基本资料、呈现事项背景，具有科学性、客观性、清晰性、事实性。统计信息使用率在所有政府数据信息使用类型中最高，因为这些数据信息能够反映与国计民生息息相关的过去和现在状况。

3.政策信息

政策信息涵盖教育、土地、外交、财政预算、城市发展、社会福利等政策制定与施政计划。政策信息可以反映政府运作情况、追溯制度变迁历程、比较政策制度、探究政策形成背景、评估政策影响。

4.调查信息

调查信息包括政府自行研究、委托学术或民间单位合作的研究报告等，能切实反映社会状况，对掌握社会动态有较大帮助。

5.时事信息

时事信息包含政治、外交、经济、财政的措施现状、国际形势议题、产业发展、政府与社会动态、政府公报等，是研究人员的重要参考。

（三）政府数据信息

20世纪90年代初，互联网风行世界，数字社会与数字经济随之出现。全球各种纷繁复杂、包罗万象的数据信息借助网络传输、超链接、多媒体、FTP、BBS等新技术，不断进行着大规模的、有序或无序的、无边界的扩散。政府因其在社会中的特殊角色，是最大的数据信息收集者，同时也是最丰富、最权威的数据信息来源[2]。政府数据信息作为政府信息内容中重要的一个要素，越来越受到各国政府的重视和公民百姓的关注。传统政府数据信息大都以印刷发行政府出版物方式公布、刊登与传播，而数字时代大都借助计算机与网络对政府数据信息进行加工处理，以数字政府数据信息形式传播与扩散。政府利用网络互联互通以互联网+数字媒体方式，将宜公开的政府数据信息无距离、时空限制地传送或公开，满足民众需求。

二、政府数据信息的著作权与增值利用

（一）政府数据信息的著作权

著作权又称为版权，根据我国《著作权法》规定，著作权人所享有的财产性权利包括复制权、发行权、出租权、展览权等[3]。政府宜公开的数据信息是以传播为目的，以广为民众周知利用为目标的。从现代社会视角看，政府数据信息应具有部分著作权。因国情不同，民众对公共信息与政府数据信息的认知是有差异的，对政府数据信息著作权认定与增值利用态度的不同，会影响国家对此类信息的管理和利用。

1990年，美国颁发的《公共信息准则》中明确指出，公共信息为公民所有，经信托交给政府持有使用，除非受到法律的限制供应，任何人均可以自由使用[4]，美国的政府数据信息是无著作权的。英国政府认为，政府数据信息要有一定的著作權，其著作权属于国家（英国皇室或议会），希望使用更加商业化方式完成信息供应任务[5]，因此国家有权监督及推广。英美两国政府对政府数据信息著作权虽持不同看法，但都有著作权的意识，无论是归属政府所有还是信息制作者所有，都希望增强政府数据信息传播效力。我国政府数据信息可以说是介于两者之间，认为一部分公共信息属于公共财产，如政府发布的法令、公文、公报，民众都可以使用，即属于公共财产，视为政府部门的公共信息;另一部分是指在公共信息里不属于公共财产的部分，如政府出资委托专家学者所作的各类研究报告等。此外，有些特殊情况，如参考价值高且代表着国家或地方政府未来发展方向的战略规划，只有部分内容可被民众获取，但不能全部公开，也不能涉及著作权交易。

（二）政府数据信息的著作权认定与增值

我国政府数据信息既有属于公共财产部分的内容，也有不属于公共财产部分的内容。因此，要利用著作权理念做增值，应力求排除原始政府数据信息的独占性部分，厘清哪些是属于公共财产的信息内容。然后，可以由非官方增值信息加工商付费，取得政府合法授权的信息内容素材，再加工出有别于原始政府数据信息且具业界专属性的新信息产品，从而使增值者拥有新的著作权。这种“一次生产、多元加工、无限增值”的行为，不仅符合政府机关应该主动传播公共信息的原则，也未违背对政府数据信息著作权的保护。

我国政府信息一般包括统一编号的法规法令、统计数据、会议记录、出版目录、指南名录、目录索引、专利标准公告、施政报告、工作报告、研究报告、地理信息、服务条例、政府新闻、政府公报、政府电子报等十余种信息。这些有价值的政府信息原则上都有著作权，其著作权持有者可能是信息作者个人，也可能是政府机关，甚至涉及政府委托合作的出版商。另外，在一些特定条件情况下（表2中例外说明），也必须考虑著作权的存续与否。

在新时代，政府数据信息大都被要求公开，且类型多元，如数字文本、数字图片、数字有声资料、视频、电子资源或数据库等，政府数字化程度日渐提高。增值利用部分政府信息要考虑著作权的归属问题，政府应在管理层面厘清不同类型的信息，划分出“未正式公告”及“正式公告”，制定可增值的政府数据信息内容合理授权原则以利市场之用。未正式公告是指还未具体呈现于载体上的信息，但是有巨大的参考价值，尚属于潜在的政府数据信息，符合增值利用条件。事实上，许多政府数据信息并未通过出版渠道正式发行，但是拥有较大的增值潜力，因此需要建立一个可以整合多种媒体形式且有明晰的著作权分配的管理系统，用于政府授权增值的业务平台。

三、政府数据信息的数字权利管理

在数字化时代，政府管理正经历着典范的转移。运用数字技术创新政府，实现政府转型，既是新兴技术对数字政府建设的机遇与挑战[6]，也是世界各国积极建立数字政府的现实愿望和发展趋势。民众希望数字政府兼具数字信息科技应用与数字经济效益，数字政府扮演着信息内容提供商（Internet Content Provider，简称ICP）的角色，提供增值的数字政府数据信息，减少书山文海，促进政府开源节流，提升内容来源的权威性与便捷性，有效推进政务电子化管理，达到数字政府数据信息公开与信息自由的目标。在互联互通的环境中，通过信息网络将政府机关、民众需求及信息发布串联起来，建立实时互动的系统和全面管理机制，掌握数字化政府数据信息的传播、利用过程，良性管控数字政府数据信息的各项权利，让政府数据信息服务更加便捷。

（一）数字权利

数字权利是指信息内容在数字化过程中所衍生出的相关权利。政府各种信息一旦数字化，任何人都可借由网络快捷便利地获得，甚至可以自行复制、修改，进而出现侵害著作权、影响财产权的问题。因此，在网络上如何运用技术保护措施保障每位著作权人的权利，成为大众关心的问题。在数字信息开放使用上，数字保护技术虽然可以确保数据的真实、完整与机密性，但无法防止用户将取得的数据转手提供给别人，从而造成数据所有者在权益上的损失。换句话说，在数字内容传输过程中，必须安全正确地传送到目的地，并避免在传输过程中被窜改或挪用，确保使用者收到正确无误的信息后，也不能擅自转制。

1.权利的明确

在数字时代，各种信息内容可借由多种媒体形式重复呈现，每种呈现形式又各有其独特的管控方式，已非昔日传统契约所能约束。因此，在繁杂的权利关系里，唯有先厘清权利往来双方会涉及哪些权利，才能掌握彼此的权利义务关系，才能制定特殊的交易契约。权利持有人是指在知识产权里拥有权利的人，包括授权者、售卖者、转让者，而在权利交易移转过程中产生了授权（许可使用权利）以及转让（买卖权利），因而相对出现了被授权者、买者、受让者。但在现实环境中，权利种类及权利人数目愈多，其权利确认及权利移转就愈复杂、愈不易。事实上的权利移转就代表着交易行为的履行，故此权利信息不明确，也终将成为数字内容交易的障碍。

2.权利的重要性

数字时代的人们已习惯于通过多元媒体、网络互联或其他免费渠道，获取未受保护的信息内容。若没有严格的规范，很容易造成“信息混乱”的局面。事物都有两面性，技术迭代发展、新技术手段采用、严苛技术性保护制度等都会限制数据应用、影响数据普及，将信息内容产权看得过于神圣也会影响民众对信息的使用。政府迫切需要加强对信息权利的管理，以发掘政府数据信息内容的市场价值，扩大电子商务规模。

（二）数字权利管理

数字权利管理（Digital Rights Management，简称DRM）的概念和议题是在数字经济时代被提出来的，其有效应用受到各方的重视与关注[7]。DRM有广义与狭义之分。狭义的DRM指用来保护经由加密技术允许、经过实体认证以及权利确认后的数字内容的不同取得方式，仅对“数字版权”或“数字产权”进行管理;广义的DRM指任何可以被定义、管理以及权利追踪的数字内容，包括商业权利（和内容使用者制定契约）、存取追踪（内容提供商可依此追查出内容的存取情况）、权利授权（内容提供商可依契约确定其各项权利），是针对“数字权利”的管理。国内外在探讨数字政府数据信息管理时，主要还是以“数字权利管理”为目标导向。

数字权利管理技术在数据信息的内容产生、管理、使用三大过程中进行全面的保护。合理收取利润，让信息内容提供商能安心地将优质内容释出，有效保护信息内容提供商的权利;信息内容使用者可通过简易消费渠道，快速获取所需合法授权的内容信息，从而衍生更多的内容商品利益。如此循环利益不仅促成信息的蓬勃发展，也能体现信息经济的真正内涵。

1.数字权利管理的内涵

从技术层面看，DRM可称为系统;以管理用途论，DRM可视为一种机制;以传播理论言，DRM又可說是一种保护著作的概念。目前，国内外一些著名的组织机构对DRM有不同的诠释。释义一：数字产权管理中心（DRM Center）。DRM是一个包括技术、工具、流程、处理方法的电子版权管理系统，而不是一个单项的技术名词。系统主要目的是保护网络上传输的数据内容，并保护创作人与使用者的权利。释义二：知识产权体系（IPR Systems）。DRM是一种针对有形及无形资产等各种形式权利的描述、识别、交易、保护、监视及追踪，包括实体及数字形式的权利所有人关系。释义三：国际数据信息中心（Internet Data Center，IDC）。DRM是一种结合硬件与软件的服务存取技术[8]，当数字内容被使用时必须经过授权，并且可以管理在数字内容生命周期内的任何使用情形。

归纳不同机构对DRM的定义，可以看出：DRM是一种权利管理的概念实现，目的是保护版权所有者、内容提供商、内容使用者应尽的权利义务;不仅适用于数字内容，对有形的著作权内容也可以进行管理;多重技术整合，辅以事后追踪监控机制，达到各种权利管理的目的。因此，就DRM内涵而论，对数字内容进行统一管理，内容使用必须有完善的追踪控制，必须充分告知相关的权利分配。

2.数字权利管理的模块架构

建构DRM必须要考虑功能架构与信息架构两个关键性架构。功能架构包括产权产生获取、产权管理、产权使用等3个模块，提供端对端的权利管理;产权产生获取（管理内容创作产生，以利商业交易，包括原始内容产生者或是内容提供商对各项权利的界定，模块支持权利确认、权利产生以及权利作业流程）;产权管理（管理交易内容，允许原创者将内容放入权利描述证明数据的资产管理系统，模块支持储存功能及交易功能）;产权使用（管理数字内容使用，包括提供契约上的限制监控功能软件，模块支持权限管理及记录管理）。信息架构包括各实体间的关系模式，需要管理种种复杂权利关系。DRM融合功能与信息两大模块，体现权利利用的权利分配、内容管理、使用监控的整体架构（见图1）。

“权利分配”明确了权利交易就是在授权与转让中，买方与卖方（授权者与被授权者、转让者与受让者）之间的权利关系。“内容管理”是利用数据诠释内容与描述權利，以遵循一致性命名的原则。“使用监控”包括使用限制及各种交易种类开放权限执行，目的是确保权利合理使用。

3.数字权利管理的运作模式

政府数据信息权利管理技术通常涉及内容辨识与权利两大基本要件，与权利分配、内容管理、使用监控三大模块相辅相成。权利与内容两大部分可以通过许多机制加以运作，而在使用部分，必须考虑用户需求与机制接口呈现的相互配合。DRM在运作时，相对应的有内容服务器、授权服务器、使用者等三方面，其贯穿于著作权保护内容的整个流程。

内容服务器运作。内容服务器运作涉及内容本身和内容提供商所提供的信息，其都是以交易为目标的。内容贮存：政府数据信息数据库及与内容信息有关的数据，包含认证及搜寻两种功能。产品信息：政府数据信息内容提供商（政府机关）通常会建立一个有关政府数据信息内容的数据封包，有具体标题、作者、页数、文件格式及内容使用记录等，可用来追踪当地内容封包及周期性服务器报告。内容封包中的政府数据信息和背景数据通常都做加密，即使不便做加密，最起码也要做到防止内容被窜改。将这些政府数据信息内容导入DRM模块，建立权利状态，然后用户才能通过接口查询允许开放浏览的政府数据信息。

授权服务器运作。授权服务器运作涉及用户身份辨识信息、权利运作机制及详述这些权利的有关信息。DRM授权可以让使用者获取明确的某部分内容或是完整内容在某段时间的使用权。授权方式：首先，DRM模块建立身份认证数据库，贮存相关权利使用者（包括权利拥有者及内容用户）信息，如用户名称、身份IP或是生物辨识等。其次，DRM包装者明确权利叙述给授权服务器工作端，建立权利叙述数据库。最后，通过DRM内容封装过程建立单一标识符的内容加密数据库，用以存储权利叙述与特定内容的重要信息，使用者经过认证后有权将加密内容解开。身份认证、权利叙述、内容加密等3个数据库共同构成了授权产生机制，产生一个“授权封包”并传送给DRM控制器，以方便使用者在规定范围内运作。

使用者运作。使用者运作涉及DRM控制器、显示应用、确认使用者身份机器等，既有服务器功能，也有为使用者设计的各种装置。DRM控制器担任系统中枢神经控制角色，可以是一个独立的软件，也可是一个专门的播放器或收看器等硬件设备。功能是从内容服务器工作端接收内容封包，执行权利规范;从授权服务器工作端接收授权封包，取得授权信息与身份认证;依授权封包里的密钥来解开内容，让用户能够在显示应用中获取信息内容。运作方式如图2所示。

内容服务器运作、授权服务器运作、使用者运作牵涉到权利拥有者、内容用户、DRM模块间的互动，使网络环境中原本可以隐藏真实身份的行为模式习惯受到了直接挑战。DRM技术原本是既要维护信息产生权利的拥有者，也要维护信息使用者的知识产权，但讽刺的是由于DRM模块间互不兼容，要做到全面完整的保护，反而要付出牺牲隐私权的代价。

四、政府数据信息的数字权利增值管理

数字权利管理技术之所以受到政府和企业的青睐，主要是因为它可以和商业市场相结合。DRM的实施有助于拥有增值经济效益的数字政府数据信息市场的发展。政府数据信息内容提供商（政府机关）如果碍于著作权保护问题，不愿将优质内容数字化并置于网络上，可能会导致民间增值者另寻其他增值信息素材。这既是政府机关的一大危机，也是使用者的一种无形损失。DRM是为了适应数字化内容而开发的，所依据的也是传统著作权规则。尽管数字内容应用趋势成为必然，但目前仍处于逐步发展壮大阶段，后续衍生出的问题如渠道、人才、知识产权等事项，将使得经营数字内容产业的风险提高。政府数据信息市场包含了潜在的未出版信息以及正式出版物，政府作为潜在的最大的信息内容提供商，对数字内容产业的发展有重要影响。为使DRM能运用于政府数据信息市场，在应用上可规范“政府数据信息著作权的确立”“政府数据信息内容的管理”“政府数据信息使用的监控”3部分工作，在法律法规允许的范围内扩大使用，拓展政府数据信息的利用价值，发挥政府数据信息的指导作用。

（一）政府数据信息著作权的确立

关于政府数据信息数字化增值利用，专家学者或公务人员在完成原始政府数据信息再加工后，必须将其创作物送回政府机关，再由政府机关出资出版。在这种情形下，著作权的持有者就必须视政府数据信息属性与权利交易性质做出约定与分配，以确立各种权利的持有人，以便在权利分配上有据可依。

（二）政府数据信息内容的管理

政府机关必须在知识产权数据库登录相关的著作信息，再向内容标识符发行单位获取标识符，同时必须向政府凭证机构申请凭证，因为著作权交易一旦确定，凭证机构会经过一定程序，认证卖方（政府机关）与买方（民间业者或个人）的身份，然后签发凭证，证明该身份确实拥有可以开启加密后的交易内容物的权限。

（三）政府数据信息使用的监控

网络交易平台是民众个人取得政府数据信息增值利用商机的最佳媒介，可以被视作查询、交易政府数据信息著作权的统一窗口。另外，一旦著作权交易确定，势必要进入系统结算，体现政府机关著作权人的商业价值。

政府数据信息著作权确立、政府数据信息内容管理、政府数据信息使用监控符合DRM的功能架构。图3政府增值数据信息管理流程参考了图2的DRM权利管理运作方式，与现行数字政府的基础建设相配合。将DRM运用于政府数据信息市场，必須发展符合其规范的相关技术，如检索接口的沟通方式、内容标识符、权利叙述语言、诠释数据、内容保护技术等，才能使可增值的政府数据信息在从制造到传播的过程中，得到合理妥善的管控与保护。

建议政府创设一个提供资源共建共享并符合DRM规范的网络平台，解决数字政府数据信息交易时所产生的著作权问题。政府机关、政府出版物代销处、数据库商或个人等都可以通过此平台，建档、登录、公告、查询、管理与核实数字政府数据信息，提升数字政府数据信息价值，促进信息共享和高效流通。

五、结语

数据市场化就是要让数据按照市场规律的要求，根据市场导向，配置到相关的行业、产业、企业，增加国民生产总值，同时实现数据自身的生产与再生产、保值与增值。要实现这一目标，数据资源就要在供需间有序流动，要明确数据产权、定价机制、交易机制。在这个过程中，既要避免数据被篡改、明确数据涉及隐私的边界、强化“数据资源和数字技术”的结合应用，又要推动数据新型基础设施与数据运营机构和数据交易场所等核心枢纽建设、完善数据要素交易规则和监管机制、充分释放数据要素市场价值。推动高效建设政府数据信息相关授权机制，既是开创增值应用商机的最佳方法，也是提升数字政府数据信息被大众获取机会的必然手段。由于数字信息版权归属存在诸多问题，所以利用者都在观望与等待真正成功的典范出现。数字政府数据信息的有效利用关键要解决版权管理与保护问题，如何管理、保护、识别、交易与使用数字版权管理的整合性平台，使数字内容在适当的著作权管理机制下进行交易并保障著作权，建立灵活的数字内容市场、健全数字内容流通机制是政府机关的当务之急。

参考文献：

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