高质量发展视域下北京“双自联动”建设思考

江光华

摘  要：促进自由贸易试验区和国家自主创新示范区“双自联动”建设，实现两者优势互补、相得益彰，是北京实现经济高质量发展的重要途径。“双自联动”建设，有助于扩大开放，用好国内国际两种资源;有助于优势互补，形成“1+1>2”的叠加效应;有助于发挥示范效应，打造经济发展新引擎。北京自由贸易试验区是2020年国家新近批复的，需要借鉴其他省市的经验，加强与中关村自主创新示范区的联动建设。基于此，文章阐述了“双自联动”建设在北京高质量发展中的作用与地位;从实施方案制定、产业联动发展、科技金融创新、知识产权保护和人才政策等方面，总结了上海、广东、福建、江苏等省市促进“双自联动”建设的经验做法;结合北京的区域特点并借鉴其他省市的经验，从顶层设计、产业联动发展、金融服务与知识产权保护制度、人才环境优化等维度，提出促进北京“双自联动”建设的对策建议。

关键词：“双自联动”建设;北京;高质量发展

中图分类号：F124.5 文献标识码：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2022.01.07

自由贸易试验区（简称“自贸试验区”）和国家自主创新示范区（简称“自创示范区”）是我国改革开放和创新发展的核心载体与两大高地，也是推进我国经济高质量发展的重要引擎与抓手。中关村自创示范区是我国设立的第一个自创示范区，于2009年在北京挂牌成立。2020年9月，国家批复成立北京自由贸易试验区，使得北京承担的国家战略使命更加凸显。在全球化背景下，加强“双自联动”建设，发挥北京自贸试验区制度优势和中关村自创示范区的创新基因，是北京实现高质量发展的重要路径。

一、“双自联动”建设在北京经济高质量发展中的作用与地位

（一）“双自联动”建设有助于扩大开放，用好国内国际两种资源

习近平总书记多次强调，“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”，构建国内国际双循环新发展格局，“要更好统筹国内国际两个市场两种资源”。自贸试验区和自创示范区在引进国外资金、技术、经验以及提高全球贸易地位等方面发挥着重要作用。在创新网络不断深化的当今时代，创新要素配置、创新主体布局、创新活动合作等日趋呈现出全球化态势。受新冠疫情和贸易战的影响，虽然逆全球化现象时有发生，但全球化的主流是不可阻挡的。对于北京来说，发挥自贸试验区“双自联动”的优势，加速创新要素跨境流动、促进开放创新至关重要。依托自贸试验区，构建与国际接轨的制度环境，进一步扩大服务业对外开放，打破制约开放创新的制度藩篱，破解制约科技创新的堵点、痛点、难点问题，创新要素配置方式，吸引全球研发机构、人才及境外资金支持科技创新，简化监管流程，促进跨境创新要素流动便利化，推动中关村自创示范区更好地融入全球创新链，形成全球创新资源集聚高地。同时，发挥中关村自创示范区的创新驱动作用，不断为北京自贸试验区的制度创新及创新要素的跨境流动提出新需求，倒逼北京自贸试验区开展制度创新，进而促使北京利用好国内国际两个市场两种资源。

（二）“双自联动”建设有助于优势互补，形成“1+1>2”的叠加效应

“双自联动”的建设目的是促进自贸试验区与自创示范区的联动发展、相辅相成、优势互补，最终实现创新驱动发展。自贸试验区是我国实行制度创新的试验田，核心是要以开放促进改革，建立与国际贸易规则接轨的投资贸易体系;自创示范区是我国科技创新转型的主战场，关键是要以改革促进创新，建立与全球创新价值链相融合的新型产业体系。[1]推动北京自贸试验区与中关村自创示范区的“双自联动”建设，促使北京自贸试验区的制度创新和开放优势，与中关村自创示范区的科技创新和产业要素无缝对接、有机结合、功能互补、优势叠加，既能不斷提升北京自贸试验区的创新能级，也能不断提高中关村自创示范区的开放水平，从而形成“1+1>2”的叠加效应。

（三）“双自联动”建设有助于发挥示范效应，打造经济发展新引擎

先行先试并在全国形成示范引领效应，是自贸试验区和自创示范区的共同特征和共同使命。目前，我国已在内地设立了21个自贸试验区和21个自创示范区，其中有16个省（自治区、直辖市）既设有自贸试验区又设有自创示范区，具有开展“双自联动”的优势与责任。北京现在是我国拥有自贸试验区与自创示范区的省份之一，需要结合北京的区域特色，积极探索“双自联动”发展路径。一方面，需要加快落实国家批复的自贸试验区行动方案，将自贸试验区形成的制度成果率先推广到中关村自创示范区，进而通过中关村自创示范区将自贸试验区制度创新成果推向全国各地;另一方面，将中关村自创示范区探索的创新做法先放在自贸试验区试行，让自贸试验区成为中关村自创示范区服务全国的第一站，然后进行复制和推广，进而发挥“双自联动”建设的示范带动作用，推进我国经济高质量发展。

二、国内自贸试验区促进“双自联动”建设的经验

自2013年在上海设立首个自贸试验区以来，经过6次扩容，我国形成了“1+3+7+1+6+3”的自贸试验区格局。为落实国家的战略使命，促进“双自联动”建设，上海、江苏、广东、福建等省市做出了许多有益的探索，为北京实现“双自联动”建设提供了重要的借鉴和参考，主要体现在以下几方面：

（一）制定出台相关实施方案

2015年11月，上海出台的《关于加快推进中国（上海）自由贸易试验区和上海张江国家自主创新示范区联动发展的实施方案》，涵盖了创新环境、机构集聚、金融开放、知识产权保护、人才制度5个方面的内涵，具体包括18条措施。

2016年12月，广东省全面深化改革加快实施创新驱动发展战略领导小组国家自主创新示范区建设工作办公室中国（广东）自由贸易试验区工作办公室印发的《关于推动珠三角国家自主创新示范区与中国（广东）自由贸易试验区联动发展的实施方案（2016—2020）》提出，围绕珠三角自创示范区与广东自贸试验区的联动发展，从营造自创区更加开放包容的创新创业生态、全面提升自贸区开放创新发展水平两个方面提出19条具体措施。2017年5月，为落实联动方案，珠海市还专门出台了《加快推进珠海国家自主创新示范区和横琴自贸试验片区联动发展（2017—2020年）的行动方案》。

2020年5月，江苏省人民政府印发了《苏南国家自主创新示范区一体化发展实施方案（2020—2022年）》，围绕决策、咨询、执行3个重点环节，明确提出“建立实体化运作的一体化组织工作体系”“一体化建设重大科技支撑平台”“一体化实施重大科技攻关项目”“建立一体化实施工作推进体系”4个“一体化”方面的任务。

2020年5月，福建厦门市人民政府办公厅印发了《厦门市深化“双自联动”工作行动方案》，从创新管理服务、推动知识产权全要素集成集聚、培育未来产业集群、提升“金融+”功能、加大人才引进力度、推动两岸合作交流6个方面提出了19条措施，着力健全工作机制，强化“平台+基地”建设、制度创新等方面的协作联动。

（二）着力以产业联动促进“双自联动”建设

上海围绕自贸试验区与自创示范区两区的产业联动发展，开展了高新技术企业认定、创新药物上市许可持有人制度、建设国际化创新创业孵化平台及面向国际的知识产权交易服务平台等10个方面的创新改革试点。当前，这些试点事项正在稳步推进，其中有些事项已取得了阶段性成果。张江自主创新示范区依托勃林格殷格翰等知名企业作为生物制药和合同生产平台，率先在全国开展了药品上市许可人制度试点，启动实施了医疗器械注册人制度试点。

广东在产业发展方面着力构建国际化高端科技服务体系，着力推进科技成果转化，支持引导珠三角自创示范区内的国家技术转移示范机构、大型科技服务机构等机构在广东自贸试验区内设立工作站，大力发展科技中介服务、拓展技术交易服务，引导自创示范区内技术产权交易平台在自贸试验区内设立交易窗口或服务站点。同时，大力发展战略性新兴产业，鼓励自贸试验区对外聚集利用全球创新资源，对内整合利用自创示范区内的创新资源，加快突破关键核心技术，通过建设专业园、园中园等专业园区，支持战略性新兴产业、高技术服务业集群化发展。

江苏明确了苏南自创示范区的定位和布局，力争2022年建成若干个世界级产业集群，紧紧把握自贸试验区建设和长三角一体化等战略机遇，提出了建立一体化实施工作推进体系，实施创新型园区建设等六大行动计划;围绕半导体、新材料、生物医药等重点领域，搭建产业技术创新平台;针对苏南地区新兴产业发展的重大需求，组织实施一批重大产业发展项目。

（三）注重科技金融的链接创新与对知识产权的保护运用

2016年11月，为促进上海自贸试验区与自创示范区的金融链接创新，中国人民银行上海总部印发了《关于进一步拓展自贸区跨境金融服务功能支持科技创新和实体经济的通知》，支持进一步拓展跨境金融服务，在上海自贸试验区率先为符合准入条件的客户群体开立首批境外个人自由贸易账户（FTF账户），并提供相关金融服务。[2]为满足企业在知识产权保护、运用、管理与服务等方面的需求，国家知识产权局等在2017年7月成立了中国（浦东）知识产权保护中心，开启了专利审查“绿色通道”，实现了专利快速审查，有效缩短了专利授权周期;建立了投诉快速反应机制和多元化纠纷解决机制，开通了专利巡回口审工作，对优势产业实行可以线上维权，以实现快速审查、快速确权和快速维权的3个“快速”。

福建高度关注厦门的金融与知识产权服务创新，并将相关创新举措进行复制和推广。厦门推出了“信贷+保险+基金”科技金融产品体系、创新知识产权金融服务模式、知识产权网上侵权预警和存证云服务4项创新举措，并将此推广至福建全省。厦门通过开发系列科技信贷产品、试点科技保险业务、建立科技创投基金链条等方式，促进金融与科技有效對接;启动专利权质押融资工作，开展“知保贷”“知担贷”专利权质押融资服务;成立厦门知识产权金融服务联盟，由厦门知识产权投资公司发起，涵盖银行、担保、保险、评估、创投及金融服务等机构。

江苏在科技金融方面，通过共建创新投资基金平台等方式，支持苏南自创示范区建设等创新驱动发展部署，围绕科技创新的关键领域和前沿科技产业，加大对种子期、初创期的科技型企业的投资力度;在知识产权方面，积极推进国家知识产权局专利审查协作江苏中心等跨地区综合性科技服务平台建设，支持江苏国际知识产权交易中心等相关机构开展市场化运作，提升知识产权的运营和服务水平。

（四）重视为海外人才营造良好创新创业环境

2020年8月，上海打出人才政策“组合拳”，发布了“1+4”海外人才新政。其中，“1”是指在上海自贸试验区临港新片区实行的政策，即《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区支持留学人员创新创业若干措施》;“4”是指在上海全市范围实行的政策，具体包括《进一步支持留学人员来沪创业的实施办法》、《上海市海外人才居住证管理办法》及实施细则、《关于做好优秀外籍高校毕业生来沪工作等有关事项的通知》、《上海留学人员创业园管理办法》。这些政策是上海围绕海外人才权益保障、创业支持、就业政策、乐业通道等方面打出的政策“组合拳”，对在上海自贸试验区、张江国家自主创新示范区工作并符合一定条件的外籍高层次人才，经自贸试验区或张江高新区管委会推荐，可申请在华永久居留。

广东注重打造面向全球的人才发展环境，实施更加开放的人才激励政策。鼓励自创示范区所在市、区财政出资设立高层次人才创业扶持专项资金和高层次人才创业发展基金，通过阶段性持有股权、风险补偿、创业融资扶持和中小企业融资担保等多种方式，引导各类资本投向高层次人才创办的科技型、创业型、成长型企业;支持自创示范区所在市、区对作出突出贡献的高层次人才按国家和省有关规定予以奖励。

福建厦门加大对人才的引进力度，积极推进高新人才跨境流动便利化。着力健全外籍人才管理服务体系，拓展外国高端人才服务“一卡通”试点范围，完善“外国人才服务站”等的功能，实施外国人来华工作许可制度等;建立“双自联动”人才政策叠加机制，在自贸试验区与自创示范区叠加区域内设立厦门市“双自联动”人才管理公司，使引进的国外人才能够享受叠加政策。

三、促进北京“双自联动”建设的对策建议

我国进入高质量发展阶段后，如何发挥自贸试验区的对外开放优势和自创示范区的创新发展优势，实现自贸试验区与中关村自创示范区“双自联动”发展，是当前北京面临的重要课题。由于北京自贸试验区是国家新近批复的，与中关村自创示范区还存在链接联动机制缺失、体制机制开放创新有待拓展深化等问题。基于此，在借鉴其他省市相关经验的基础上，笔者提出以下几点建议。

（一）加强顶层设计，建立“双自联动”建设机制

强化对接战略规划的顶层设计。加强北京自贸试验区和中关村自创示范区联动发展战略目标的对接，包括空间布局和战略设计的对接，研究制定北京自贸试验区与中关村自创示范区联动发展的实施意见及相关工作方案。将北京自贸试验区和中关村自创示范区“双自联动”发展战略纳入北京经济社会发展“十四五”规划乃至国际科技创新中心建设中长期规划之中。在制定相关规划及具体实施方案过程中，加强产业谋划与布局的联动，依托园区、项目等载体，设计北京自贸试验区开放资源与中关村自创示范区创新资源的互动接口，优化创新创业生态环境，促使制度创新与科技创新互动发展。

建立“双自联动”发展机制。通过制定自贸试验区与中关村示范区“双自联动”工作方案，建立资金投入协同机制，聚焦数字产业、生物医药、科技服务业等两区重点产业和平台载体;组建北京自贸试验区和中关村自创示范区联动发展基金，为产业基础设施建设提供资金保障;建立信息互通、风险共担、利益共享的协同机制，实现科技成果、技术交易、创新产品平台载体的联动发展;建立联络员和联席会议制度，各成员单位固定一名工作人员作为联络员，负责日常工作对接;根据工作需要适时召开工作会议，及时沟通掌握工作任务推进情况、工作亮点、存在的问题及需要协商解决的事项等。

打造“双自联动”发展载体平台。着力搭建科技创新与金融服务、科技产业与服务贸易、研发产品展示与技术成果转化等新型载体平台，推动形成高效的“双自联动”模式。依托翠湖科技园和永丰基地等自创示范区与自贸试验区“两区”叠加的空间载体，梳理“双自联动”发展存在的难点、堵点问题，完善相关政策措施，着力推进科技创新与制度创新的链接互动，为北京市乃至全国的“双自联动”建设探索出更多可复制可推广的经验。

（二）以产业联动发展为核心，推进“双自联动”建设

促进北京自贸试验区与中关村自创示范区的产业合作。在制定高新技术产业、数字产业等产业规划和政策过程中，重视中关村自创示范区与自贸试验区两区企业之间的对接合作和优势互补，鼓励中关村自创示范区和自贸试验区的企业互设子公司，享受自贸试验区、中关村自创示范区的金融创新、投资便利化等优惠政策。

强化北京自贸试验区与中关村自创示范区的科技协同创新。立足中關村自创示范区与自贸试验区两区的发展定位和产业需求，整合利用两区的制度优势和科技资源，着力突破一批“卡脖子”的关键核心技术和短板装备等关键环节，建设一批具有示范带动效应的重大项目和特色园区，加速动能转换和产业转型升级。

进一步扩大科技服务业开放，打造具有国际影响力的科技品牌企业。以自贸试验区为载体，大力吸引国内外知名的科技服务机构入驻，支持机构服务模式创新，强化行业机构间的协作发展，提升科技服务能力，培养一批国际知名的科技服务品牌。鼓励中关村自创示范区的科技企业依托自贸试验区的载体平台，充分利用现有政策积极参与国际市场竞争，助推企业“走出去”。

（三）创新金融服务和知识产权保护制度，提升科技资源配置能力

积极探索跨境金融服务便利化。借鉴上海等地的做法，开展自贸试验区内自由贸易账户本外币一体化功能试点，研究探索资本自由流入流出和自由兑换，开展本外币合一跨境资金池试点。设立外商投资企业境内上市服务平台，为外商投资企业境内上市业务提供服务。

创新科技金融产业产品体系。借鉴福建、江苏等地的做法，创新科技金融产品体系，通过设立科技创新基金、开发科技信贷产品、试点科技保险业务等形式，加大对新一代信息技术、医药健康、人工智能、科技服务业、数字产业等高新科技产业的创新支持力度。鼓励境外天使投资、创业投资等风险投资机构在自贸试验区内开展业务，鼓励“内投外”和“外投内”双向股权投资基金发展。

强化对知识产权的保护与运用。借鉴上海、福建、江苏等地经验，成立相关知识产权综合保护中心，搭建北京自贸试验区与中关村自创示范区知识产权一体化公共服务平台;深化知识产权综合管理改革，建立与国际接轨的“类海外”知识产权运营、保护与管理体制机制;创新知识产权金融模式，构建多元化、多层次、多渠道的专利投融资体系，促进对知识产权的保护与运用。

（四）优化人才生态，促进高端人才集聚

构建具有国际竞争力的人才机制。借鉴上海、福建等地的经验，制定出台北京外籍人才支持措施。建立紧缺科技人才清单制度，试点建立与国际规则接轨的人才管理、投融资、股权激励、成果转化、离岸创新创业等制度，支持外籍高层次人才、海外专业人才创办科技型企业，在市场准入、政府采购上实行国民待遇，支持国外科学家领衔承担政府支持的科技项目。

建立人才创新创业激励机制。借鉴上海、广东等地的经验，设立人才培养专项基金和创业扶持专项基金，支持海外人才以网上离岸注册方式申办离岸创业企业。除涉及保密的或另有规定的外，在成果转化、市场推广、技术交易、政府采购、收益分配、学术评定等方面，对海外人才实行与国内同等的科技奖励政策。

建立人才服务保障机制。完善海外人才创业、工作、住房、教育、医疗等配套政策，提升金融服务水平，满足外籍人才真实合规的经常项目用汇需求，支持符合条件的外籍人才更加便捷地办理薪酬购付汇、随行子女境内学校学费结汇等业务。借鉴上海的“1+4”海外人才政策，完善国际人才居住证、住房、医疗、教育等全流程服务体系，为海外人才营造更加宜居宜业的环境。

参考文献：

[1] 吴华刚.推动福厦泉自创区和福建自贸区联动发展的对策研究[J].发展研究，2019（08）：68-71.

[2] 中国银行办理符合自贸区跨境金融服务功能拓展新政首批业务[EB/OL].（2016-11-23）[2020-12-04].https：//www.boc.cn/aboutboc/bi1/201611/t20161123_8107060.html.