十四五时期推进东北地区城镇化的制度创新

顾相君，孙 芳

(哈尔滨学院 马克思主义学院，黑龙江 哈尔滨 150086)

2021年恰逢中国共产党建党100年的百年华诞。回首100年的风雨征程，站在历史的交汇点，全面建成小康社会标志着我国完成了社会主义现代化建设的阶段性目标；全面建成小康社会的理论和实践经验，也是党领导中国人民改革创新建设现代化国家的宝贵财富。建设小康社会的四十多年来，城镇化建设在全面建成小康社会中扮演至为重要的角色，城镇化不仅让更多的农村人口享受城市的基础设施和生活环境，也让他们通过自己的努力在城市落地生根。近年来，东北地区的城镇化水平和城市集聚力有了显著的提高。在党的十九届五中全会提出了“完善城镇化健康发展的体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”东北地区作为国家的工业支撑，如何贯彻落实党的十九届五中全会精神，把握好城镇化大发展的历史机遇和规律，加强制度设计，实现东北地区的振兴值得我们深入思考。笔者认为，加强城镇化的制度设计，应该从就业制度、户籍制度、土地制度和社会保障制度这四个方面着手。破除传统阻碍城乡发展一体化的体制、机制，实现城乡协调发展、人与人和谐相处的和谐社会。

一、当前东北地区城镇化过程中存在的主要问题

自2003年中央提出东北振兴以来，东北地区的城镇化建设有了显著的发展，但在发展的过程中也存在制度落后，政策不完善，营商环境较差等问题。

(一)中小城镇基础设施不完善，县域经济发展缺少支撑

总体上看，东北地区的城镇类型多样，各具特色主要包括农业、粮食生产、畜牧业、旅游业、和工矿、贸易类。县域经济发展是城乡经济发展的活力，近年来江苏、浙江、福建等省份通过激发县域经济活力，发展特色产业实现了县域经济高质量发展。但在《2018县域经济发展报告》中显示，东北地区的中小城镇与沿海发达地区县域地区差距较大。2018年全国百强县中东北地区仅占8个。2020年全国百强县只剩3个且均位于辽宁省。问题的关键在于中小城镇缺少核心产业支撑当地经济社会发展，同时还存在金融创新力度不够，影响县域企业的经营和生产。县域经济发展缺少活力导致县域内的财政收入较少，影响了公共服务和基础设施完善，势必也影响了当地城镇化建设的质量。另一方面，由于本地缺少产业和企业导致本地的青年人口大量外流到经济发达城市，影响了本地劳动力的供给也影响了本地区消费和投资。尤其是一些乡村地区，年轻人少之又少逐步走向空心化发展导致本地产业结构单一，缺乏经济发展活力进而失去了县域经济创新发展的动力和人才支撑。

(二)传统观念障碍制约城镇化发展

观念是行动的先导。人们无论做什么事情,都离不开思想的指引。习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上指出，东北存在“四个短板”，其中之一就是思想观念。东北地区由于建国后以国有企业发展为主，长期受计划经济影响，领导干部和群众思想观念较为保守，创新意识不足，成为了城镇化建设的制约性因素。全国规模较大的民营企业往往集中在东南沿海等发达地区，东北地区缺少高质量民营企业，也就制约了本地城镇化的建设。民营经济的特点是弹性强，灵活度，高度市场经济具有较强的敏感性和适应能力，能够吸收大量劳动力资源解决就业问题。但由于户籍制度、就业制度和社会保障制度等制约没有吸引大量企业在本地创新创业。此外，东北地区国有经济比重大，影响了中小微企业的发展活力和竞争力，导致农村人口的转移和流动受到一定制约。部分小城镇居民存在“故土难离”、“小富即安”、“求稳定”等保守思维，一些具有计划经济时代特征的制度和政策对城镇化的人口流动也产生不利影响。

(三)城镇产业动力不足，产业结构亟需优化

产业结构是影响城镇化建设的重要因素，四化同步发展需要以工业化为城镇化建设提供动力，工业化可以为城镇化提供产业支持和就业机会，同时也会为第三产业发展奠定基础。第三产业的发展有利于降低环境污染，有利于增加城乡居民收入，有利于教育、医疗等基础设施的完善，因此，需要积极调整城镇产业结构提升城镇化的质量和活力。根据统计显示2015年我国三次产业结构比为3．6：57．4：39，辽宁省三次产业结构比为8．9：54：37．1，吉林省为12．2：51．5：36．3，黑龙江省为12．7：49．8：37．5，东北地区的第二产业在产业结构中所占的比重要明显高于全国平均水平。2018年我国第三产业在三次产业结构中的比重由2015年的39%提高到了53．7%，有了显著的改善，其中辽宁省、吉林省和黑龙江省分别为46．2%、38．8%和53．7%。虽然第三产业发展在一定程度上有所提升，但总体上均未超过全国平均水平，仍具有很大的发展潜力和产业结构优化空间。

二、推进东北城乡一体化建设的制度创新

实现城镇化建设，主要要以调整城乡就业制度、推进户籍制度改革、加快农村土地制度创新和进一步完善社会保障制度四个方面着手。

(一)加强城乡就业制度的改革创新

改革开放以来,计划经济体制下的城乡分割式就业逐渐被“自然就业”所代替，农民的就业方式不再是传统的种植业和养殖业。大量的农民涌入城市务工、经商，为城市的建设贡献了自己的力量。1984年以来，政府推出了一系列改革传统就业制度的措施并取得了一定的成效。但是现有的就业制度依然不能够有效地满足就业需求，并且在一定程度上制约着东北地区城镇化的发展。东北地区由于受到传统的计划经济体制的影响较大，就业制度的落后以及一些就业政策的不合理，阻碍了东北地区城镇化的进程。另外一些传统的就业观念也是影响东北地区城镇化建设的一个重要因素。因此要加强东北地区就业制度的顶层设计，大力推动就业制度的改革，转变人们传统的就业观念，实现就业总量的扩大，加快城镇化进程。笔者认为，东北地区就业制度的改革和创新，应从以下方面入手：

(1)打破城乡壁垒，建立、健全有利于城乡劳动力自由流动的就业制度。近年来，东北的一些城市还存在着农民只能进城务工而不能经商的传统观念。地方政府尽管在政策上鼓励农民进城务工，但却没有在制度上给予进城农民切实保障，导致农民工讨薪所导致的极端行为屡有发生。尽管城市的发展为农民提供了就业岗位，在一定程度上推进了城镇化，但这种城镇化是低质量、不和谐的城镇化，无形中割裂了城乡的融合，并造成了许多社会问题，从而也制约了城镇化水平的提高。

就业制度是联系工业化和城镇化的纽带，只有改革落后的就业制度，增加非农产业的就业岗位，为进城务工的农民提供有力保障，才能提高城镇化的发展质量。为此，政府必须打破城乡就业壁垒，消除政策、制度上对于进城农民工的就业歧视，保障农民工和城市工人拥有同等的就业权利。地方政府还要制定保障农民工的相关法律、法规，在法律上维护农民工的合法权益。同时，政府还要完善城镇劳动力市场建设，因地制宜地解决当地就业问题，合理配置劳动力资源,加快推进城镇化进程。

(2)打破产业壁垒，提供更多适合农民的就业岗位。近年来，政府制定了有关消除农民工就业歧视的政策法规，突破了计划经济下城镇企业只面向城镇招工的壁垒。但仍有一些城市限制农民在城镇工作。对于已经在城镇工作的农民还存在着一定的歧视现象。由于种种政策限制和工资收入水平相对较低，使得作为劳动力资源相对丰富的东北地区每年都有大量的农村人口涌向南方城市，这就造成了劳动力的流失，阻碍了东北地区城镇化的进程。

解决这一问题，首先要打破城乡产业壁垒，科学制定就业政策，保障农民的就业权利。城镇化的核心是人的城镇化，要让每个农民工都能够享受到和城市居民同样的待遇和保障。农民工作为就业能力较差的就业群体，缺少应有的就业技能和文化水平，因此，政府应该加大对农民工就业的培训力度，提高农民工的就业能力。随着经济、社会的不断发展，对于劳动力的要求也越来越高，因此各级政府要对数以万计的农民工进城制定科学的规划，因地制宜地开展农民工就业培训，让农民工不仅可以在城市里打工还可以经商、学习，过上和城里人一样的生活。具体来讲，各级政府要根据当地的生产力发展水平和产业结构，联合当地企业共同开展农民工就业培训工作，增加劳动密集型产业的引进，提供更多的就业岗位。另外，企业也要破除就业歧视的规制，无论是城镇工人还是农民工都应享有平等的就业权。

各级政府要在立足现有的教育培训资源的同时，积极引入社会职业培训机构分步骤地开展就业培训工作，探索适合农民的职业教育方法，充分调动农村进城人员的工作积极性。在就业培新的过程中，要充分尊重农民的意愿，不能强迫农民工进行就业培训，要从实际出发因材施教。另外，企业也应当参与就业培训的活动中来，各个企业可以定期开展工人之间的交流学习，开展岗位培训和职业教育以提高农民工的文化素质和工作技能，引导农民工主动学习。对于培训合格的农民工颁发相关证明实行持证上岗制度。

(二)加快农村户籍制度的改革创新

党的十九大报告中提出：“我国经济社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。传统的城乡二元户籍制度已经阻碍了劳动力的自由流动，不能满足广大农村人口在城市安家乐业的需要。由于传统落后制度使农民工不能转为市民，城市人和农村人不能享有平等的福利待遇和社会保障。近年来，东北地区户籍制度改革虽然取得了一定的成绩，但阻碍城乡自由流动的制度障碍依然存在，未能从根本上解决问题。东北地区的农民收入相对较低，农民承包的土地较多，如果农民大规模地涌入城市，就会导致农民放弃土地的使用权影响了农业的发展，这显然与城镇化的宗旨相悖。因此，惟有加快户籍管理制度改革，实现城乡人口无障碍流通，城乡人口享有平等的公共服务，才能有效推进东北地区的城镇化。

近年，东北地区的户籍制度改革也有了很大进步，各省公安厅取消了农转非的审批制度，农村进城务工人员的子女、老人不受年龄限制、婚龄限制随时办理户口迁移。高校毕业生可凭录取通知书和相关证明不再办理户口迁移。在学生毕业后，凭借单位的接收证明直接将户口转移到工作单位，减少了相关的审批程序。这一系列的措施和政策显示了东北地区在户籍管理制度改革方面取得的成效，因此要继续深化户籍制度改革，建立起一套完整的适应城市发展和市场经济的人性化、科学化户籍管理制度，加快东北城镇化进程。

(三)加快农村土地制度改革创新

土地制度关系到老百姓的根本利益，土地制度包括土地使用制度、土地管理制度和土地所有制度三个方面。农村地区的土地制度改革对城镇化进程有着深刻的影响。东北地区农村土地面积广大而农村人口相对较少，人均的土地面积是东部城市的数倍。农民在农村就可以满足自身的生活需要而不愿意进入城镇发展，城镇化的进程也就较为缓慢，因此，有必要加快农村土地制度改革。农村土地制度的改革核心是土地的两权分离，即土地的所有权和使用权相分离，而农民往往害怕失去土地使用权不愿意离土进城。为此，政府要科学建立农村土地制度，允许在一定条件下进行土地流转，推动土地适度规模经营，增加农民的收入，为农民的基本生活提供保障。值得注意的是，尽管国家对于土地流转制度有着明确的规定，但在运行中仍然存在许多不足，缺少有效的运行机制。没有从根本上改变一家一户的分散经营方式。实施土地的集中规模经营，没有实现土地的企业化经营。土地的规模化经营，可以有效提高土地的经营效益，节省大批的农村劳动力，为农民进城务工从事非农产业，实现农民工市民化提供有力条件。为此，笔者认为应该从以下两方面入手。

(1)切实保障农民的土地使用权、收益权、处置权。在市场经济条件下，以土地所有权和使用权相分离为基础的土地承包权，实际上已经成为一种能够产生经济效益的生产元素。农民可以对承包的土地以最大收益为目标，将土地使用权这个特殊的“资本”优化配置，通过出租、入股等形式分红，提高农民的财产性收益。这样一方面可以增加农民的收入，一方面也有利于实现农业的规模化和现代化经营。

(2)推动农村土地的企业化经营。土地制度的改革首先要改变传统的土地经营方式，农村土地经营方式的改革，可以借鉴大城市的企业化经营方式。国外经验证明，土地企业化经营的最佳方式是农场式经营。农场的经营者既可以是企业的经营者也可以是本地的农民，同时政府可以鼓励一些大型企业到农村投资建立现代化的大型农场。依靠企业的雄厚资金、具有丰富经验的管理者，开拓农村土地市场化经营，提高土地的经营水平，实现工业化带动城镇化，城镇化促进工业化的新型工业化道路。

(四)加快社会保障制度的改革创新

创新社会保障制度是新时期工业化、城镇化的必然要求，关系到老百姓生活的方方面面。社会保障制度是国家为维护社会成员的生存和发展权利而设置的保障制度。我国的社会保障制度包括四个方面：失业、养老、医疗和最低生活保障。随着我国经济实力的迅速提高，社会保障制度也逐渐趋于完善。但是从总体来讲，我国的社会保障制度仍然不够完善，尤其是占总人口一半以上的农村人口，还不能平等地享受失业、医疗、养老等社会保障。同时进城务工的劳动者在城市工作了多年之后仍然不能够享受到和城里人同样的社会保障待遇，这就会造成对进城务工人员的歧视导致社会阶层的对立。另外东北地区的一些偏远城市由于财政能力有限，导致城市居民所享有的养老、医疗、失业保险质量也不是很高。可以说，当前我国的社会保障制度最突出的问题就是质量不高、覆盖不全、缺乏公平。

我国作为发展中国家，建设一个完善的社会保障制度任重而道远。东北地区的社会保障水平较低、社会保障制度还不够完善。这就需要政府、社会、企业多方面的共同努力。必须加快社会保障制度的转型步伐，与时俱进地满足城镇化和市场经济快速发展的需要。为人民的生活水平提高提供可靠保障。社会保障制度的改革与创新应该以扩大覆盖面积和提高社会保障质量为目标。要尽量把城乡居民都纳入到社会保障体系中，保障城乡发展的稳定和质量。另一方面还要加大对农村社会保障制度的投入，多元化统筹社保资金，提高社保资金的收益，提高农村社会保障水平，为农村的工业化和城镇化创造有利条件。

笔者认为，社会保障制度的创新应该遵循以下原则：首先，循序渐进，因地制宜推进改革。社会保障制度改革是一项紧迫的任务，关系到社会的方方面面，稍有差错就容易导致社会的不稳定。同时各个省市的经济发展水平也各不相同，不能整齐划一地要求全国统一的社会保障体制，要从各地区的实际出发稳步推进，切勿操之过急。一旦超过了地方政府所能够承受的范围，反而会制约当地经济发展，影响社会保障制度的健全和完善。其次，市场运作，政府保障。党的十八届三中全会中提出“要让市场在资源配置中起到决定性作用”。随着社会主义市场经济制度日益完善，社会保障制度的市场化也是政府公共化的过程。企业是市场的主体，政府要摆脱计划经济下对于经济的管制，脱离具体的经济事务，制定公平的竞争规则，让企业参与社会保障制度建设,增加社保基金的多元化融资渠道。政府还可以通过税收、财政等手段，强化宏观经济管理的同时，把更多的资金投入到关系民生的社会公共服务上。尤其是增加对农村的社会保障投入。政府作为社会的组织者，担当起创新社会保障制度的建设者是责无旁贷的。

在市场经济体制下，社会保障制度的完善需要政府、企业和个人共同参与,企业在使用劳动力创造利润的同时，也应该为劳动力的社会保障承担责任。同时劳动者个人的劳动收益应该包括解决养老、医疗、失业等问题的积累，收益高者还可以通过储蓄、购买商业保险等多渠道增加收益。在党的十九大中提出“扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度确保基金安全和保障增值”。因此政府对于社会保障制度的建设，应该坚持市场化的运作方式，通过多渠道、宽领域的融资方式，提高社会保险基金的水平，充分调动劳动者和企业的积极性。

完善社会保障制度，光靠政府的力量是不够的，要让参与社会保障建设成为全社会自觉的行为，政府要通过税率调节、转移支付等分配手段维护社会保障制度的公平和正义。另外，政府还应该通过立法和教育，在社会民间形成乐善好施的社会风气推动社会保障的第三次分配。挖掘民间公益组织的潜能，调动它们参与社会保障制度的建设，共同建设东北地区新型社会保障制度。

总之，制约东北振兴最突出的问题是体制机制等深层次矛盾。推进城乡统筹，实现东北地区十四五时期经济高质量发展，需要进一步摆脱传统落后的体制机制的束缚。深化改革和创新，不断推进城镇化建设创新，坚持以人民为中心的出发点，解决好东北地区城镇化建设过程中的问题。在十四五时期，要重点解决资源型城市转型困难，小城镇发展落后，人才引进政策不完善三个方面问题，通过加大对中小城市和小城镇的资金、产业、科技支持力度，积极引导资源型城市转型。以农村金融创新为着眼点，建立经济造血功能。同时，还要积极扩大对外开放，吸收先进科学技术，加强国际交流和经贸往来，打破体制机制障碍，实现农民增收，城乡产业协调发展，城乡融合，共同发展的良好局面。