清末立宪运动中的资政院

仇晓丽

清末立宪运动是清王朝在民族危急关头的自救行为，资政院是在其影响下的直接产物。资政院作为中国历史上第一个具有国会性质的机构，标志着中国开始由人治向宪治的迈进。

资政院设立的历史背景

随着西方列强侵华进程的加快，帝国主义与中国大众、农民阶级和地主阶级的矛盾日益加深，中国面临着大变局。清王朝为了徐图自强开始睁眼看世界，逐步经历了从西技到西政的学习。在这期间，立宪思潮也在中国发展了起来。

1895年甲午战败后，清王朝深受触动。1898年6月，以康有为、梁启超为首的资产阶级维新派在光绪皇帝的支持下发起了长达100多天的维新运动，史称“戊戌变法”。此次变法在短短一百天内颁行诏令高达上百封，但很少涉及政治层面，政策执行力也较差。此次运动中康梁也制定了开国会、定宪法的方针，但方针并未实行。但以立宪思潮救亡的想法在我国显露头角。因而“中国的立宪运动始于戊戌”。

1901年八国联军攻入北京，慈禧太后和光绪为躲避战乱一路西逃，在西逃中假以光绪皇帝的名义颁布了一道谕旨：“世有万祀不易之常经，无一成不变之变法，现在议和，一切政事由须切实整顿，以期渐致富强。着中央大臣各抒己见，限两月内条议以闻”。4月，清朝成立了新政的领导机关——督办政务处。随后实施新政，但内容基本上延续了戊戌变法时的举措。显然慈禧的新政并不能满足人们对政治体制改革的需求，故国内有识之士纷纷著书立说，要求在政治上进行一些改革。康、梁等知识分子纷纷倡导中国实行君主立宪政体。总之，君主立宪作为一种社会思潮在国内发展起来。

1904年日俄战争使君主立宪思潮上升到了高潮。日本的胜利给了国人巨大的震动，这无疑是“白种优越论”的破产，更体现了日本建立的立宪新政体优于俄国的封建政体。故“日以立宪胜，俄以专制败”的语调在中国知识分子上层流行起来，这就推动了国人希冀通过立宪来挽救危亡，逐步形成了全国性的运动，立宪派和立宪团体也发展起来。

清朝为了挽救危亡，特意学习西方政治改革，但始终不得其要旨。1905年皇帝特派“载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方等，随带人员，分赴东西洋各国考求一切政治”。但8月27日载泽等人乘火车出京时遇炸，有随从官员受伤，改派尚其亨、李盛铎替代徐世昌、绍英等二人加入原有的队伍一起于11月23日出洋考察，赴美洲、德等国考察。

这次出洋考察使载泽等人开始了睁眼看世界，他们一行人见识了不同于中国的社会，因而国外的变化使他们的思想发生了转变，其认为中国的落后在于政体的落后，应积极实施立宪，清王朝便可以“皇位永固”“外患减轻”“内乱可弥”。

慈禧被考察大臣所说的立宪可使皇位永固等所心动，同时为了消除革命危机和防止立宪派势力变大使，慈禧决定以立宪来巩固统治。

次年9月，清王朝颁布了“仿行立宪”的谕令，上谕中确定了实行宪政的基本国策。上谕中“我国政令，积久相仍，日处阽危，……时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，以立国家万年有道之基。”但是朝中大臣认为国民智未开，实施宪政的外部条件还不具备。因此我国在向宪政迈进的过程中应有一定的过渡期，即实行“预备立宪”。

随后，清廷主要对中央官制进行改革，其他方面涉及较少。之后，清政府加快了准备工作的进程，设立宪政编查馆来取代考察政治馆，使其成为预备立宪的办事机构。还另派官员出洋“专就宪法一门，详细调查”，同时还筹办资政院、培养所需人才等。在这一时期，立宪派以此为契机积极展开行动，以立宪为主题的团体纷纷涌现，他们活跃在地方咨议局的选举活动之中，并占有一席之地，这一系列行为促进了地方民意机构的建立，为资政院提供了民选议员。由此作为国会不完全替代品的资政院在1910年如期开院。

资政院的设立及运作

随着国人对君主立宪政体的向往越來越急迫，作为国会的过渡性机构——资政院建立的呼声也越来越高。

1906年，中央官制率先被变革的同时，时人便提出建立资政院以限制行政大臣的权力，但这一议案只是提出，并未执行，却为资政院的建立提供了基本的架构。次年8月，清廷下令“立宪政体取决公论，上下议院实为行政之本。中国上下议院一时未能成立，即宜设资政院以立议院基础，著派溥伦、孙家鼐充该院总裁。”但清政府还没有开始选举议员，这时资政院只有名无实。1910年后，清廷陆续制定了有关资政院的一些章程，比如：《资政院会奏酌拟议事细则及分股办事细则折并单》《资政院旁听规则》等等，此举为资政院第一次常年会的召开奠定了基础。同时钦选及各省咨议局互选议员的相关选举已完毕。1910年8月20日，资政院第一次议员会议于北平召开，这标志着资政院的成立，当天场面壮观，时人称中国数千年未有之盛典。

资政院的职权包括议决下列事件：国家年出入预算事件;国家年出入决算事件;税法及公债事件;新定法典及以后修订修改事件，但宪法不在此限;其余奉旨交议事件。前四事件均由军机大臣或者是由各部大臣提前拟定并上奏皇帝，在资政院开会时在会上决议，但是税法和公债事件以及修改法律应该由资政院总裁及副总裁和行政大臣一起向皇帝上奏，等候圣裁。

资政院在行使其职权时一般通过开会的方式来体现。资政院的会议共有两种类型，分为常年会和临时会。常年会每年都会召开，通常是从九月初一开始到十二月初一结束，为期3个月，事情若商讨无果，可延长一个月;临时会是在常年会期之外举行，如遇特殊情况，由行政衙门或总裁、副总裁来商讨决议，或由数量过半的议员来奏明皇上召开临时会。资政院召开会议时到会议员应在三分之二以上才可开庭;在决议案件时必须有30票以上才可通过该议案;会议召开前应由总裁及副总裁通知议员议事日程，并将该表上交行政部门以供核查备案;议员若未到会超过十日，总裁及副总裁即可予以除名;若商讨议案与议员本人或亲属有关，议员应予以回避等。

预备立宪期间，每年召开一次常年会，是资政院的主要方式。但随着辛亥革命的爆发，常年会实际上只召开了两次。

资政院的第一次常年会议是在1910年农历8月20日——12月11日结束，持续时间长达110多天，共召开了42次会议，除去第一次和最后一次的开幕式和闭幕式，实际上正式议事的会议有40次。在第一次会议中，有关政治、经济、文化教育等方面的议案被议员们广泛讨论，同时也审议了一些关于地方督抚与咨议局之间的争端事件等等。这里主要以争端最为严重的两个议案来说明。

资政院开会的时候是国会请愿运动的高潮，速开国会被提上了议事日程。1910年10月，议员们激烈地讨论此事。第一个发言的一四九号罗杰议员，他说道：“国会速开一事为我国存亡问题……此案不决，诸案皆不能决”。一二三号江辛议员说：“现在国家危险已达极点，救亡问题除速开国会更无别法，如再迟延，则国家前途，本议员就不忍再说了”。副议长沈家本即宣布讨论开始，进行起立表决。随后议员起草了有关速开国会奏稿，此奏稿已经形成便得到了全体议员的一致通过。11月4日，清廷将召开国会的时间缩短了3年，于1913年召开，但仍然引起了民选议员的不满，又掀起了新的国会请愿运动，继而又被清廷压制。因此，速开国会案也逐渐沉寂。

资政院同军机处的斗争主要是从弹劾军机大臣案反映出来的。1911年11月，资政院上奏湖南发行公债并未经过省咨议局通过，便擅自发行，这是属于违法行为，应予以停止发行公债，对湖南巡抚杨文鼎进行惩罚。但资政院的上奏没起任何作用，议员们对此非常不满，甚至有人疾呼“立宪国精神全在法律，督抚违背法律而不予处分，则资政院可以不必设，咨议局亦可以不必办，宪亦可以不立”。于是议员们按照院章上的章程弹劾军机大臣，上奏说军机大臣把由资政院议决的案子交行政衙门去察核，已构成违法行为，他们要求军机大臣到会说明缘由，但其始终并未到会。

11月20 日，资政院为云南、广西两省咨议局与地方官争执的盐斤加价案和限制外籍学生向行政机关报告。25日，资政院所议办理云南与广西两案得到了同意。于是“云南、广西两案，今日已经奉旨依议，此项奏稿可以作废”，但弹劾军机处的奏稿并未取消。12月，资政院正式上奏，奏折中批判军机大臣违反法律，侵其职权，主张应成立责任制内阁。但在资政院还未将奏折上奏朝廷之前，军机大臣率先采取行动，使得清廷在未接收到奏稿时，已下令制定内阁官制。因而资政院的奏折已失去其价值，同时清廷包庇军机大臣也使议员们对朝廷更加不满。

朝廷开设资政院，本意是向宪政迈进，但在弹劾军机大臣案上清廷对其的包庇，议员们要求的速开国会也未得到满足，这使得议员们纷纷寒心并逐渐不再出庭会议。同时，立宪派也看到了清王朝腐朽，放弃了改良的方针，投身于革命。1911年，辛亥革命爆发，各省纷纷独立。在京的议员已失去民意的认可，不再具有合法资格;随着民国的建立，资政院不散而散。

資政院是中国第一个具有国会性质的机构，它迈出了中国宪政政体尝试的第一步。但它并非是真正的国会，而是一个临时性的国会替代品。资政院具有立法权，但其不能制定和修订宪法，制宪权仍掌握在皇帝手中，因此它的立法权是不完全的，这与西方的议会制是不同的。但相比中国以前的立法机构是从属于政府的，资政院的成立打破了中国传统社会的立法权和行政权不分的局面。

资政院中互选议员的选举名额虽未按照地方咨议局议员总数比例来分配，但在一定程度上体现了对代议制的探索，虽然仍是由钦定议员占主导地位，它也改变了中国传统的“事无大小均有上（皇帝）决”，给了国民一定的参政权和畅所欲言的权力，对当时来说无疑是巨大的进步。

资政院在常会中还通过了一系列关于政治、经济、法律等提案，为民国政府提供了借鉴意义，比如在第二次常年会议中颁布的《十九信条》，虽然清廷并未使用，但却为民国政府提供了模板。同时，清廷对议会政体的探索，大大解放了民众的思想，提高了人民的政治意识。

清末新政下的资政院是清政府对议会政体的最初探索，促进了中国政体的近代化转型，同时也对民初国会的建立提供借鉴意义。清末新政最初是以维护清王朝统治而服务的，但清廷进行了一系列的革新，某种程度上松动了清王朝的统治根基。虽说资政院的探索过程中，受时人眼界和对西方政体认知程度的影响，还存在着诸多不足，但就当时社会而言已经是很大的进步了，其进步意义是值得肯定的。

作者单位：郑州大学 历史学院