我国高等院校继续教育转型发展研究

胡品芳

(南京大学，江苏 南京 210023)

20世纪80年代初，继续教育在我国兴起，逐渐成为我国高等教育体系的重要组成部分。至今，高等院校继续教育在补充普通高等教育、促进全民学习和终身学习方面发挥出了重要作用，成为提高国民科学文化素质的重要途径，为我国经济和社会发展培养了大批人才。随着小康社会的全面建成，社会主义现代化强国建设进程加快，当前高等院校继续教育出现了一些不适应经济和社会发展的突出问题，面对人才需求愈发呈现出技能化、个性化和多样化趋势，特别是构建终身学习体系成为世界各国教育发展与革新的一项重要任务，需要重新反思我国高等院校继续教育存在的问题，推动我国高等院校继续教育走上转型发展之路。

一、 我国高等院校继续教育面临的主要问题

继续教育发端于20世纪30年代的美国，它是面向学校教育之后所有社会成员特别是成人的教育活动。通常采取形式灵活、多样的教育和培训活动，是终身学习体系的重要组成部分。1979年，中国首次参加世界继续工程教育大会(World Conference on Continuing Engineering Education)，继续教育概念开始进入中国。1985年，清华大学成立继续教育学院，揭开了我国高等院校开办继续教育的序幕。30多年来，我国高等院校继续教育事业稳步发展，办学规模不断扩大，形成了学历继续教育与非学历继续教育相结合的办学格局，通过成人高考、自学考试、网络教育、研究生课程进修班、自考助学班、进修和培训等多种教育形式，发挥高等院校在人力资源、物质资源、政策资源、社会影响等方面得天独厚的优势，满足国民终身学习需求。但由于发展起步较晚、社会各界重视不足以及高等院校存在认识局限，加之经济社会转型和国家发展战略升级提出了新要求，我国高等院校继续教育当前还面临诸多亟待解决的现实问题，主要表现在以下几个方面。

(一) 办学定位存在偏差，重规模轻质量

高等院校在开展继续教育工作中，普遍存在办学定位偏差问题。一些高等院校并未把发展继续教育作为自身的基本职责，而是将其定位于经济创收的渠道，从经济效益出发，人才培养的社会效益则成为附带产品。更有一些不具备办学条件的机构和院校，也盲目开班，虚假宣传，招揽学生，完全将继续教育变成了学校的创收手段[1]。在“创收”办学导向下，高等院校在继续教育发展过程中，长期存在重规模、轻质量的不良倾向，盲目追求扩大办学规模、创造经济收益的外延式扩张，忽视提升培养质量、创造社会效益的内涵式发展。近年来，全国成人高等教育、高等教育自学考试学历教育和非学历高等教育规模均不断扩大。成人本专科招生人数在2019年达到302.21万人，在校生668.56万人，较2018年分别增长10.57%和13.13%；高等教育自学考试学历教育报考人数在2019年达到596.37万人次，较2018年增长9.49%；全国接受各种非学历高等教育的学生在2017年也达到927.37万人次，当年毕(结)业980.84万人次，较2016年分别增长7.48% 和4.76%[2]。在继续教育办学规模持续扩大的同时，办学质量却并未得到提升，人才培养的社会认可度不高[3]。以继续护理教育(CNE)为例，尼春平等人对全国10所综合医院2727名在职护士进行调查发现，97.3%的护士参加过继续护理教育，但满意度仅为60.3%[4]。反思高等院校开办继续教学的宗旨和目标，迫切需要从规模扩张式发展走向内涵式质量发展。

(二) 发展地位边缘化，导致资源投入不足

长期以来，在我国高等教育体系中，继续教育成为重要组成部分，但对于继续教育也存在“非正规论”“挤占论”等论调，认为继续教育办学层次低，在教学资源有限的情况下会挤占学校资源，冲击高校本科、研究生教育和科学研究，甚至影响学校声誉[5]。这导致高等院校普遍对继续教育重视程度不够，继续教育在高等院校整体战略和管理上处于边缘地位，没有将其纳入学校整体战略规划中。大多数高校对继续教育资源投入不足，缺乏专项经费的支持，在教学设备、管理人员和教师配备方面都明显不足。我国高等院校继续教育经费投入总体呈增长趋势，但仍处于偏低水平，如2019年在全国教育经费投入构成中，包含继续教育在内的其他教育经费投入占比仅为4.19%[6]。相较而言，发达国家非常重视对继续教育的资源投入，如法国继续教育经费投入约为全国普通教育经费的四分之一，英国自1987年起就为每个青年提供继续教育经费[7]，美国继续教育经费投入每年都在600亿美元以上[8]。在资源投入不足的限制下，我国高等院校继续教育发展通常选择走“内循环”发展模式，即从办学收入中提留有限的经费来满足日常运作需要[9]，这从根本上制约了高等院校继续教育的稳定、持续发展。

(三) 教育结构失衡，办学模式僵化

目前，高等院校继续教育存在多方面的结构失衡现象。一是学历继续教育与非学历继续教育结构失衡。高等院校继续教育办学的重心主要在学历继续教育，对非学历继续教育培训项目的开发较为不足，进而难以满足发展迅速的非学历继续教育的需求。2017年全国成人本专科、网络本专科和自学考试等学历教育招生人数达到974.58万人(次)，而接受各种非学历高等教育的学生为927.37万人次[10]，非学历继续教育规模仍然不及学历继续教育，而且在非学历教育中，准学历教育如本专科课程进修班、自考助学班等占有相当的比重，与职业培训相关的资格证书培训和岗位证书培训则仅占48.13%[11]。二是目标对象结构失衡。高等院校继续教育主要面向机关事业单位干部、企业职工等群体，并未将广大城乡居民纳入继续教育体系，尤其是农民工、农村转移劳动力、中老年人等弱势群体继续教育发展缓慢，这与构建全民终身教育体系和建设学习型社会的要求明显不符。根据农业农村部相关调查，农业劳动者实用技术和农村劳动力转移年培训率分别只有9.27%和13.1%[12]。三是学科设置结构失衡。高等院校继续教育学科设置集中在经济、管理等理论性较强的人文社会类学科，而更加突出应用性、技能性的理工农医类学科设置较少，这使得社会对紧缺人才的需求依旧无法得到满足[13]。在学历教育、职工教育、理论教育的结构导向下，高等院校继续教育依旧采取传统的封闭独立的办学模式，与经济和社会缺乏紧密联系[14]。这种僵化的办学模式已无法适应时代发展的需要。

(四) 法规制度薄弱，办学体系残缺

继续教育一直缺乏明确、稳定的规范依据，是整个教育体系中法制化最为薄弱的领域。一是单行法律缺失，目前仍然没有一部由全国人大颁布的继续教育单行法律，从而使得继续教育改革和发展缺乏基本法律的规范和指导。二是法律效力层次低，继续教育法规体系主要由一系列教育行政法规和部门教育规章构成，通常以“意见”“规定”“决定”等规范性文件的形式呈现，不仅法律位阶低，且较为零散，部门性和临时性特征明显，执行中的效力和作用不强。三是可操作性不强，继续教育相关法规大多停留在抽象、笼统层面上，政策性色彩浓厚，宣示性和倡导性内容较多，而对所调整的对象和范围、权利和义务以及法律责任等缺乏明确的规定[15]。由于法规制度薄弱，高等院校对继续教育缺乏顶层设计和整体规划，通常依托于普通教育的体系框架，并未在课程开发、师资建设、项目实施、绩效考评等方面构建起完备独立的继续教育办学体系。这些问题突出表现在：教学体系残缺、课程设置缺乏针对性、授课教师多为普通教育教师兼任或研究生代课、质量监督管理不到位等等，同时大多数高等院校二级学院并未设置专门的继续教育岗位，相关工作多由兼职人员负责；很多高等院校没有将继续教育工作纳入学校考核评价范畴。

(五) 教学模式陈旧，脱离经济和社会发展需求

继续教育的差异性、职业性和全民性等内在特征，决定了其必须“以需求为动力、以市场为引领”，坚持教学的实践应用导向、职业技能导向和成人学习导向，突出教学特色[16]。长期以来，我国高等院校继续教育始终没有摆脱传统教学模式，仍然强调以知识为中心、以课堂为中心和以教师为中心，对经济和社会发展需求缺乏深入调研和分析，没有打造和突出本校的特色专业和特色课程，缺乏针对成人的个性化特色教学。在教学内容上偏向理论化，课程设置笼统、单一，并未考虑学生的职业和工作岗位特点，多为照抄照搬普通本专科教学，缺乏前瞻性和创新性，实践教学的比重严重不足。教学方法呆板落后，以传统的灌输教育为主，教师唱“独角戏”，学生的主动性和参与性不足。在教学管理上松散随意，多实行大班制教学和管理，学生课堂出勤率和教学任务完成率较低[13]。这种封闭式教学模式、缺乏特色的教学管理必然造成高等院校继续教育与经济和社会发展的需求脱节。程思诗等人在浙江省开展的继续护理教育状况调查发现，纯理论授课的比重高达47.13%，而大部分学生都倾向于理论与实践相结合的授课模式，从而导致严重的教学供需不匹配[17]。

总之，高等院校继续教育当前在办学定位、管理方式和教学模式等诸多方面都存在一定的问题，从而使得办学质量得不到有效保证，无法满足经济和社会发展需求。这既降低了高等院校继续教育的社会认可度，也影响了高等院校继续教育的健康发展。同时，随着高等院校普通教育的大众化和职业教育的快速发展，继续教育的补充功能受到限制，办学空间受到压缩，发展形势愈发严峻。尤其是在“双一流”建设背景下，高等院校纷纷整合资源，集中力量培育普通教育优势学科，这无疑对长期处于边缘地位的继续教育提出了更为严峻的挑战。在新形势下，高等院校继续教育亟待克服自身弊端，顺应时代需求，实现转型发展。

二、 高等院校继续教育转型发展的指导思想和目标定位

我国高等院校继续教育要实现转型发展，必须要转变认识，明确继续教育在高等教育体系中的重要地位，以及对于建设终身学习体系和学习型社会的重要意义，坚持正确的指导思想，确定合理的目标定位。

(一) 高等院校继续教育转型发展的指导思想

继续教育在国家发展战略中占有重要位置，党和政府历来高度重视继续教育工作。党的十九大明确提出“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”[18]，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“发挥在线教育优势，完善终身学习体系，建设学习型社会”[19]。中共中央、国务院发布的《中国教育现代化2035》更是对继续教育的发展蓝图进行了战略性描绘，围绕2035年建成服务全民终身学习的现代教育体系的总体目标，提出大力发展继续教育，强化高等院校的继续教育与社会培训服务功能，面向行业企业开展多种类型、多种形式的职工继续教育[20]。近年来，习近平总书记也多次对继续教育工作作出重要指示和部署，为新时代高等院校继续教育转型发展提供了根本遵循和行动指南。2018年9月，习近平总书记在全国教育大会上强调，“要加快建成伴随每个人一生的教育”“要加快建成平等面向每个人的教育”“要加快建成适合每个人的教育”“要加快建成更加开放灵活的教育”[21]。2020年9月，习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上强调，“要完善全民终身学习推进机制，构建方式更加灵活、资源更加丰富、学习更加便捷的终身学习体系”[22]。因此，高等院校继续教育要坚持社会主义办学方向，把立德树人作为继续教育的根本任务，围绕培养高素质技能型人才，服务于建设社会主义现代化强国的需要，以终身教育理念实现高等院校继续教育的转型发展。

(二) 高等院校继续教育转型发展的目标定位

围绕新时代“办好继续教育”的总体要求，高等院校要认真思考“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这一根本问题，回归教育的初心使命。高等院校开办继续教育的最终目标在于提高人才培养质量，服务国家发展战略，以及推动建设终身学习体系和学习型社会。由此，高等院校要从办好人民满意的教育这一全局出发，将继续教育纳入学校总体发展规划，明确继续教育转型发展的目标定位。

一是实现高等院校继续教育的内涵式、高质量发展。2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“树立以提高质量为核心的教育发展观，注重教育内涵发展”[23]，为高等院校挖掘内部潜力、进行转型升级指明了方向。党的十九大进一步提出“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”[18]，将“内涵式发展”确立为新时代我国高等教育转型发展的核心目标。2018年习近平总书记在北京大学师生座谈会上再次强调“当前我国高等教育办学规模和年毕业人数已居世界首位，但规模扩张并不意味着质量和效益增长，走内涵式发展道路是我国高等教育发展的必由之路”[24]。这意味着，我国高等教育在经历近二十年的高速发展后，目前已进入稳定办学规模、提升办学质量的新阶段。高等院校继续教育作为高等教育体系的重要组成部分，理应主动融入国家“双一流”建设战略，摒弃以往重规模、重招生、追求经济效益的外延式发展理念，确立重质量、重过程、创造社会效益的内涵式发展理念，走以提升质量为核心的内涵式发展道路。以高等院校“双一流”建设为引领，坚持“内涵发展、质量兴校”的办学方针，将提高人才培养质量作为继续教育工作的出发点和落脚点，作为衡量继续教育发展水平的核心指标，实现内涵式、高质量发展。

二是实现高等院校继续教育的平衡充分发展。高等院校继续教育目前仍然是国民教育体系中的突出短板，发展不平衡、不充分问题尤为明显。这主要表现在：有效服务全民终身学习的体系制度尚不健全，人才培养结构与社会需求契合度不够，教师队伍建设尚不能满足需要，资源投入机制还不健全等等。实现继续教育和高等教育协调发展、学历教育和非学历教育相互融合，建成人人皆学、处处能学、时时可学的学习型社会，是《中国教育现代化2035》明确提出的发展目标[25]。这要求高等院校一方面要优化继续教育内在结构，实现学历继续教育与非学历继续教育、人文社科类继续教育与理工农医类继续教育、理论型继续教育与应用型继续教育之间的平衡协调发展，覆盖经济和社会发展的各行业、各领域、各层次；另一方面要完善继续教育体系，加大资源投入力度，打造覆盖全民、服务全民的终身学习环境，提高办学层次和教学质量，满足人民群众日益增长的对充分优质继续教育的需要。

三是实现高等院校继续教育的法制化、规范化发展。“有法可依，有规可循”是高等院校继续教育转型发展的基础。健全的法规体系和制度体系能够调动高等院校和社会各界参与继续教育的积极性，并切实保障继续教育工作的规范开展。通过立法推动继续教育发展是国际上尤其是发达国家的通行做法，如法国1971年颁布了《继续教育法》、英国2007年颁布了《继续教育和培训法》，对继续教育的发展进行引导和规范。新时代高等院校要加快继续教育法律法规体系建设，从法律上进一步明确高等院校继续教育在国民终身教育体系和学习型社会建设中的重要地位和总体发展要求，同时健全继续教育制度，在理念目标、办学模式、教学模式、师资建设、行政管理、绩效管理等方面出台统一、明确的规章制度，确保法制化、规范化发展。

四是实现高等院校继续教育的多样化、特色化发展。与普通教育的基础性和同质性特征不同，继续教育在培养对象和培养目标上具有鲜明的多样性和补充性特征，旨在满足市场需求、提供社会服务和助力终身学习。《中国教育现代化2035》强调更加注重面向人人，坚持有教无类，使教育选择更多样，引导高等学校科学定位、特色发展，构建适应区域和产业发展需要的教育布局，重点发展高水平行业特色大学、应用型高等学校和小规模特色学院[25]。这对高等院校继续教育的开展提出了更高的要求，既要坚持“因材施教”“因需施教”原则，丰富办学模式、教学内容和教学方法，满足受教育对象的差异化需求，又要树立特色发展理念，立足学科发展优势，挖掘校友资源优势，培育重点项目，彰显办学特色，形成品牌效应。

三、 高等院校继续教育转型发展的路径选择

高等院校继续教育实现转型发展，是适应我国经济社会转型发展的内在要求，是满足人民群众终身教育需求的关键举措，更是推动教育事业科学发展的必由之路。当前，我国高等院校继续教育发展面临诸多利好条件。一方面，社会主义现代化强国建设和“双一流”建设步伐的加快，为高等院校继续教育转型发展提供了动力支撑；另一方面，互联网、物联网、大数据、智慧城市、云计算等信息技术的迅猛发展，为高等院校继续教育转型发展提供了技术支撑。在新形势下，高等院校继续教育既要主动融入国家发展战略和教育发展规划，深入落实教育改革与发展方针，充分吸纳现代信息技术，走符合时代潮流的发展道路，同时又要进一步探寻高等院校继续教育发展的本质特征和内在规律，明确高等继续教育的地位和功能，走彰显自身特色的发展道路。具体而言，高等院校继续教育转型发展的路径包括以下几个方面。

(一) 优化教育结构，促进协调发展

高等院校继续教育转型发展，首先要从其在高等教育体系中的功能与定位出发，调整和优化教育结构，协调与普通高等教育的关系，突出职业性、应用性和全民性，以实现平衡充分发展。一是统筹发展学历继续教育和非学历继续教育。面对当前高等教育发展形势和继续教育市场需求，高等院校要稳定和控制学历继续教育规模，为“双一流”建设背景下高等普通教育腾出发展空间，同时大力发展非学历继续教育，引入项目管理机制，开拓市场，建立学分银行和成果认证制度，促进学历教育和非学历教育之间学分互认、相互衔接，实现学历教育和非学历教育、继续教育和普通教育协调发展。二是保障各类人群获得继续教育的机会，大力发展全民继续教育，使继续教育成为国家基本公共服务的一个部分。高等院校继续教育不仅要覆盖干部和职工，还要覆盖城乡居民，特别要注重对社会弱势群体的覆盖，通过开展各类职业技术培训、文化发展活动、现代家庭教育等多种方式，让退役军人和武警官兵、进城务工人员、转岗人员、城镇化进程中的新市民、城乡待业人员、残疾人、农村实用人才等社会群体都有机会、有条件接受不同类型、不同形式的高等继续教育，让全民终身教育成为社会生活方式的主要构成。三是优化学科结构，实现文理工农医协调发展。高等院校要根据市场和社会需求，完善继续教育学科体系，平衡专业设置，形成丰富多样的继续教育专业结构，尤其要加强理工农医类紧缺人才相关学科和专业建设，构建“学历+技能”的应用型、复合型、技术技能型人才培养模式，服务经济社会转型发展大局。

(二) 深化对外合作，创新办学模式

高等院校继续教育的发展需要高校、政府、企业和社会共同参与，因而必须改变封闭保守的办学模式，转向对外开放与合作，在校政、校企、校校之间凝聚合力、协调融通，培育多元办学主体，提供多样化教育服务。以高等院校为支撑，推动开展学习型乡镇(街道)、学习型企业、学习型社区、学习型家庭等各类学习型组织建设，调动全民学习的积极性，提高学习型社会建设水平。一是深化高等院校与政府部门的合作。一方面，围绕提高干部队伍素质和提升政府治理效能，开发机关事业单位工作人员培训项目，打造政府机关的继续教育基地；另一方面，与人社、教育、金融、文化等各行业部门展开合作，开发专项培训项目，尤其要加强与基层政府合作，扩大城乡街镇、社区层级继续教育资源供给。二是加强高等院校与企业的合作。高等院校要引导行业企业和其他社会力量积极参与继续教育事业，联合建立教育培训基地，共同制定人才培养方案，开展多种类型、多种形式的职工继续教育活动，共享资源，协同管理，推动产教融合，促进教育链、人才链、产业链的紧密结合。三是推进高等院校之间联合办学。高等院校之间应积极展开区域合作，建立学分学历学位互认、标准互通、经验互鉴机制，共享优质教育资源，共建人才培养、培训项目研发创新基地，搭建开放性的课程平台，构建继续教育联合体，提供融合贯通的多层次、多样化继续教育服务。

(三) 加快法制建设，完善办学体系

国家应出台继续教育或终身教育专门法律。实际上，近十多年来福建、河北、上海、太原等省市已经陆续颁布了《终身教育促进条例》，展开继续教育立法探索。应充分借鉴这些地区制定地方终身教育促进条例的实践经验，尽快推动继续教育立法，从价值理念、组织实施、保障措施、监督管理、法律责任等方面调整、规范继续教育活动和关系。在此基础上，进一步健全高等院校继续教育办学制度，完善办学体系，推进继续教育工作的规范、有序开展。一是健全教学制度，完善教学体系。科学制定学科建设、师资管理、课程实施、学籍管理、弹性学习、专业转换、成果认证等相关制度，设置灵活、丰富的课程体系，建立专业化、高水平的师资队伍。二是健全管理制度，完善管理体系。规范招生入学、学费收缴、毕业结业制度；完善行政管理制度，优化岗位设置和人员配置；建立经费保障机制，明确政府、高校、企业等相关主体的筹资责任。三是健全考评制度，完善考评体系。将继续教育工作纳入学校考评范围，针对课堂教学、实习实践、考试评价等教育教学过程中的关键环节建立教学质量控制和第三方评估机制，强化教学过程监管和教学成果评估，同时，改进学员考核评价制度，将理论知识考核与专业技术考核相结合，严把毕业结业出口关。

(四) 融入现代技术，丰富教学模式

现代高新技术尤其是信息技术的革新升级，为高等院校继续教育的转型发展提供了绝佳机遇，使得终身教育、全民教育、多样化教育和个性化教育成为可能。高等院校继续教育转型发展要主动融入现代信息技术潮流，立足后发优势，利用新技术、新契机，突破既有教育形态，实现“弯道超车”。要适应信息化不断发展带来的知识获取方式和传授方式，教和学关系的革命性变化，推动互联网、物联网、大数据和人工智能等新技术在教学、管理、学习、评价等各个领域、环节的全面应用，形成“互联网+继续教育”新形态。在实现继续教育转型发展与现代信息技术深度融合的基础上，完善继续教育市场需求评估机制，立足经济社会发展需求，探索新型教学模式。加快推动人才培养模式改革，制定符合学生发展需求的个性化培养方案；针对学生的个性化学习需求，丰富并创新课程形式，加大微课程、讲座式课程、综合实践活动课程等开发力度，推进课程多样化；深化教学改革，推行启发式、探究式、参与式、合作式等教学方式以及走班制、选课制等教学组织模式，开展项目教学、案例教学、情景教学、工作过程导向教学，突出教学的应用性、复合性和技术技能性。

(五) 择强择优办学，打造特色品牌

每个高等院校都有自身的办学优势和专业特色。在“双一流”建设过程中，各高等院校都要通过整合优势资源，打造特色品牌。这对继续教育而言，既提供了实现转型发展的机遇，又构成了进一步压缩发展空间的挑战。在此背景下，高等院校继续教育要主动顺应特色化发展思路，遵循有所为、有所不为的发展理念，整合办学资源，提高办学质量，突出办学特色，走特色化、品牌化的发展道路。高等院校要立足自身长年积累的资源优势、学科优势和人才优势，扬己之长，选择一批特色学科和专业进行重点开发和建设，培育一支专业化、高水平的师资队伍，打造特色培训项目，研发一系列精品课程，形成继续教育品牌。例如，西北工业大学依托材料学和航空学两大王牌学科开办的“现代复合材料技术高级研修班”和“航空专业技术骨干高研班”，成为其独具特色的继续教育品牌项目。同时，高等院校还要进一步把握市场需求，在项目开发、课程设置、教学实施和评价反馈等环节广泛开展市场调查，尤其要从所在地区实际出发，适应区域和产业发展需要，提高继续教育对区域发展的支撑和服务能力，充分体现地方特色，形成区域优势。例如，新疆师范大学立足自治区实际，围绕新疆基础教育和双语教育的巨大需求，充分发挥自治区教师教育基地的示范引领作用，逐渐形成了一套高质量、高效率、特色化的教师培训体系。