混合所有制产业学院建设困境与路径

高艳 宫斐 李华玲

摘 要 混合所有制产业学院是我国职业教育校企合作的一种新的组织形式。采用新制度主义的分析范式研究发现，产业学院的建设过程实际上是宏观制度与微观行为逻辑之间相互作用或多重作用的结果，中央政府、地方政府、企业与高职院校是产业学院构建过程中的核心行为主体。政策供给的失衡与环境的约束使中央政府采取了渐进推进策略和趋同式的组织结构方式，“诺斯悖论”与委托代理制度下地方政府基于利益算计而采取了严格的成本控制与风险规避策略;“非完全契约”制度下的企业表现出投资犹疑与投机行为;校企的价值冲突与压力型考核制度使高职院校产生求稳心理并采取政策变通策略，这些因素导致混合所有制产业学院建设面临诸多困境。为进一步推进混合所有制产业学院建设，需要强化产權治理，降低内部交易成本;构建学院内部利益兼容机制和多重目标激励机制;强化内部文化认同，构建产业学院的社会规范性机制。

关键词 新制度主义;混合所有制;产业学院;校企合作

中图分类号 G522.7 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）30-0007-07

一、问题的提出与分析框架的建立

（一）问题的提出

2014年出台的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利……”。2015年发布的《高等职业院校创新发展行动计划（2015-2018）》提出“鼓励企业和公办高等职业院校合作举办适用公办学校政策、具有混合所有制特征的二级学院”。2019年，《国家职业教育改革实施方案》中指出要“鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构”。在一系列政策推动下，我国很多高等职业院校通过校企合作的方式创建了产业学院，但是由于公办院校属于事业单位，与企业的组织属性难以融合，因此从本质上看，大多数产业学院并非真正的“混合所有制”，往往是一种“混而不合”的产权结构。可惜的是，在当前对产业学院的学术研究中，关注的焦点在于概念、价值、问题、对策及案例等方面;对产业学院的产权结构和政策供给关注较少，特别是由于存在“供给面政策工具投入长、压力大，需求面政策工具引导多、示范少，环境面政策工具执行力不足、落地难等问题”[1]，导致混合所有制产业学院出现法律属性与法律地位不清晰，自主性不强，现代化治理方式和治理效果不佳等现实困境。基于产业学院的特殊性，需要运用经济学、组织学的理论与方法，将产业学院中核心利益相关者的组织行为作为分析的重点，揭示混合所有制产业学院建设的困境，并从组织学的视角出发，在其权利（力）结构、产权激励机制、决策机制等方面提出相应的对策建议。

（二）分析框架的建立

制度是社会个体的一种交往规则或是社会组织结构与机制;制度经济学就是以制度为研究对象的经济学分支，旨在研究制度影响经济行为和经济发展的内在机制或制度变迁路径。制度分析法是研究组织行为或社会体制的一种重要工具，其中制度逻辑分析方法就是以稳定性的制度安排和相应行动机制为对象，分析多重制度运行之间内在逻辑的一种方法。混合所有制产业学院本身就是一种制度性存在的组织，中央政府、地方政府、企业与高职院校是产业学院构建过程中的核心行为主体，产业学院的建设过程实际上是宏观制度与微观行为逻辑之间相互作用或多重作用的结果。从经济学理论与企业混合所有制改革的实践来看，建立混合所有制产业学院可以产生“治理效应”和“资源效应”：职业院校通过引入类似企业的异质股东，可以在内部形成有效权力制衡机制和多元的股权结构，由此缓解因政府（学校）一个主体独大而带来的内部控制与监督失效等问题，有利于实现“有效治理”;同时由于异质性资源的介入，产业学院能够拥有特殊政策扶持、经费支持和融资便利等资源优势，产生拓展效应资源。不过由于组织中每个行为主体都具有“经济人”的本性，都是精于算计的理性主义者。因此，他们的所有行为都会从自身利益出发，对组织中的制度安排进行选择性遵循，导致在制度运行或者政策执行中存在制度逻辑冲突、主体竞争或彼此作用，从而影响组织中不同主体的行为选择与价值判断。这种组织行为中的制度逻辑冲突，使得混合所有制产业学院的构建过程充满了阻力与障碍。

二、产业学院建设困境的新制度主义分析

（一）渐进改革与组织趋同：政策失衡与环境约束下的中央政府行为选择

改革开放40多年来，我国经历了从计划经济体制向中国特色社会主义市场经济体制的转换与完善过程。这种改革通过“试点”或“试验”的方式逐步推开，是一种“摸着石头过河”的渐进式改革。由于在市场化改革道路上存在诸多新问题，并且这些问题都是在局部出现的，这就使得中央政府很难从系统中把握，只能采用“问题导向”的改革方式，“由点及面”地寻求最适合国情与现实需要的改革实践，逐步化解市场化改革中的诸多问题，既要防止过度放权而导致社会动荡，又要对市场释放活力，谨慎处理社会稳定与市场活力之间的冲突。

产业学院是非营利性的学校和营利性的企业共同参与的一种社会组织建构，是人才培养与产业发展之间的联系纽带，也是政府引导高校面向经济社会办学的重要“窗口”。在传统理论的影响下，我国采取了“小步走”的市场化经济体制改革的谨慎态度，因此，国家先后颁布了系列文件，见表1，在对待校企合作问题上也采取了鼓励而不绝对放开（即有限放开）的“平衡策略”或“逐步放开”策略。由表1中所列文件可以看出，我国从2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次提出股份制和混合所有制探索以后，又先后出台了《高等职业院校创新发展行动计划（2015-2018年）》《关于深化产教融合的若干意见》《职业学校校企合作促进办法》《国家职业教育改革实施方案》等政策文件。其中都包含了“混合所有制”职业院校建设的内容，并出现了由“允许探索”到“鼓励合作”，从“引导参与”再到“鼓励发展”等表述，词语中的支持强度虽有所提高，但并没有明显增强，导致职业院校混合所有制改革的政策执行效度较低。同时，国务院的政策属于顶层制度设计，还缺少具体的政策支持框架，教育部提出的方案也比较宏观，可操作性不强，并没有抓住构建“混合所有制”产业学院的核心关键问题，导致在实践过程中过于追求形式上的合法性，而缺少对实践效度的关照。因此，渐进式改革模式导致政策供给的失衡，使中央政府促进产业学院建设的行为比较谨慎、效率不足。

市场经济体制必然要求政府职能转变，新世纪以来我国开始了服务型政府建设，中央政府对职业教育管理的方式开始由直接管理向间接引导转变，从直接管理转向了宏观调控。央地之间对职业教育实行“分权而治”：中央政府权力下放给地方政府后不再直接管理职业教育，而是通过“项目制”给职业院校提供竞争性的经费支持以实现对职业院校的间接管理。如通过高职院校评估、“双高计划”等对高职院校进行引导性、间接性管理，不但将全国职业院校置于一种竞争性发展环境中，还使各地职业院校在适应制度环境的过程中出现趋同现象。

混合所有制职业院校的建设实际上就是一种校企合作组织的制度化建构过程。在这个过程中，中央政府通过专项财政政策和“国家职业教育改革试验区建设”来“誘导”地方政府按照中央政府的标准来推进校企合作。混合所有制职业教育组织需要不断适应和吸纳外部环境强加的制度或标准才可以获得更多资源，以实现竞争性发展的机会。但是，中央政府制定的标准又往往会使职业院校处于“刻板化”的制度环境之中，不同的院校就会彼此模仿，最后在组织结构、运行机制等方面出现“同质化”倾向，并且这种现象会出现“板结”现象，对混合所有制职业教育形成制度性阻力，影响校企之间的深度合作。当然，我们也可以发现在一些比较有创新意识的地方，政府也会根据区域经济社会结构与产业特点来创新混合所有制职业教育形式，但是制度环境与教育资源供给机制往往使这种具有创新性的组织改革失去可复制性与可迁移性。

（二）成本控制与风险规避：诺斯悖论与委托代理制度下地方政府的利益算计行为

地方政府是我国职业教育管理的主体，其主要借助自身的行政权制定针对性的政策来对职业教育进行方向引领、权力协调和资源配置，在宏观层面为职业教育发展提供方向和保障。在我国的行政体制下，政府主导的职业教育改革基本是自上而下的多层级模式，但是在地方政府与学校的互动过程中就会出现“诺斯悖论”现象。1981年，诺斯提出由于政府本身具有多重标准（至少是双重目标），政府既想借助于向各种势力集团提供产权，以获取租金最大化;又想试图通过降低产权的交易费来实现社会产出最大化，进而使政府获得更好的税收。也就是说，在交易成本与竞争环境的共同约束下，既想获得最大限度的租金，又想实现最优的管理效率，在权衡之后就会选择效率相对较低但又可以实现自身租金最大化的产权制度[2]。就职业教育而言，政府天然就有为社会提供教育公共产品的义务，可是，由于某种因素的存在而导致政府为了获得某种利益而采取损害社会或公共利益的非理性行为。这就说明，一旦政府参与到促进职业教育的改革发展之中，它极可能既成为职业教育产业学院建设的倡导者或推动者，也可能成为混合所有制产业学院建设的重要障碍。

无论是已有的《教育法》《职业教育法》《高等教育法》等法律制度，还是2014年国家教育体制改革领导小组办公室出台的《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》等都将“组织机构设置”“制度规范制定”“专业设置”“教学安排与管理”等多个方面纳入到职业院校的自主权范畴;但是，混合所有制产业学院的建设并不包括在这些自主权范围之内，而是必须得到教育行政部门的审批。从制度设计的初衷来看，学校建设混合所有制产业学院的目的在于创新“双元育人”模式，提升教育质量，也可以提高地方政府的执政声誉，但是改革的本质就是利益的重新分配。因此，现实中大多数的改革都是“非帕累托改革”，也就是改革必然会损害部分主体的利益。如果建设产业学院导致了公共利益的增加，那么就必然会使政府的利益相对减少，例如，如果企业占有学校的产权，就会使职业院校的治理结构发生变化，政府的办学权会相对下降;虽然可以提升人才培养质量，但是相应提升了职业教育的治理成本。正是基于这种利益考量，政府建设混合所有制产业学院的动力往往不足。

改革开放40多年来，我国职业教育管理重心经历了一个逐渐下移的过程。1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》确立了“地方为主，关键在市县”的管理体制;2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出了“国务院领导，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的新体制。这种体制并没有将职业教育管理权完全下放给地方政府，而是在央地之间建立了一种“委托—代理”式的职业教育管理体制。与传统的管理体制相比较，这种体制不但减轻了中央政府的管理负担，还在一定程度上提升了政策的灵活性和职业教育治理的有效性。但是，随着制度进一步运行，这种管理体制所带来的弊端也逐渐显现出来：由于委托人与代理人之间存在信息不对称的现象，加上双方都只是有限理性主体，因此，代理人就可能会在政策的执行过程中采取投机行为。

政策本质上是一种利益分配制度，政策的执行过程也就是一种利益的博弈过程[3]。作为具有“经济人”特性的委托人和代理人都有自身的利益考量，因此，双方就有可能产生利益冲突，在政策执行过程中地方政府有可能将自身的利益掺入进去，使政策制定与政策执行之间出现人为“鸿沟”，形成偏差。混合所有制产业学院的建设亦是如此，中央政府一直只是“允许”和“鼓励”，但是并没有出台相关标准，也没有推行试点项目，造成政策本身的模糊性。而作为执行中央政策的地方政府往往会从自身利益或工作难度出发，有意回避“混合所有制”这一关键词，而只保留“校企合作”这一信息，并“冠以‘特色专业学院‘校企合作示范学院‘特色产业学院等名称……并由指定学校提供遴选标准，通过与职业院校‘共谋为地方行政部门在校企合作工作制造成绩”[4] 。

（三）投资犹疑与投机行为：非完全契约制度下的企业行动逻辑

由于学校与企业之间存在价值分歧，校企合作的关键性问题就是要提升企业的参与意愿。为此，我国先后出台了《关于深化产教融合的若干意见》《职业学校校企合作促进办法》等相关文件，旨在为企业参与校企合作提供“政策红利”。职业教育政策需要遵循教育的价值逻辑，企业需要遵循商业的利润逻辑，双方因而形成了“价值性”与“营利性”之间的对立。通常，职业院校会站在“价值性立场”借助于对显性资源的控制权以及对利益的让渡来提升企业的合作意愿。企业奉行的是商业利润逻辑，没有利润就没有投资;但是，校企合作组织并没有清晰的产权结构以及完全的市场合作契约，这必然会使企业的未来收益（利润）存在不确定性，甚至还要面临一定的制度风险。因此，要激活企业参与校企合作的意愿，就必须使企业获得与产权交易对应的稳定的“剩余激励”或“剩余决策权”。

从混合所有制产业学院的职能来看，其主要承载了学历教育、社会技能培训、科创研发与生产服务等多重任务，校企双方需要共享收益并共担成本;对于企业而言，产业学院并非“订单班”“顶岗实习”“现代学徒制”以及“共建基地”这一类边缘化业务的校企合作组织，而是企业经营业务的一部分，因此企业投资建设产业学院，生源质量、专业设置、就业倾向等要素成为主要考虑因素。但是，长期以来职业教育被看作是“低层次的教育”，生源质量不高、专业设置滞后、学习能力不足等成为社会评价职业教育的“关键词”，这在很大程度上降低了企业投资混合所有制产业学院的收益预期，增加了企业投资回报的不确定性。

职业教育是联系产业与教育两个场域的“桥梁”，其将学生置于学校场域并实施技术技能教育之后，再带入产业场域，实现人力资本的积累与释放。这个过程不但需要公共财政投入，还需要作为市场要素的企业参与。政府毫无疑问地具有承担职业教育资源供给的主要责任，学校是人才培养的主体，企业参与产业学院建设的主要目的是借助职业院校系统化的技能培养来替代内部短期化的员工培训。因此，企业更愿意根据自身的生产需要来设定产业学院的人才培养规格，甚至根据企业需要“量身定制”。但是，职业教育还需要遵循教育的本质属性，在传授技术技能的同时实现学生的全面发展。因此，在混合所有制产业学院建设中，通常会要求以通用性技能培训为主，最终使企业在参与产业学院建设中陷入“搭便车”的困境中。

通用性技能具有“准公共物品”属性。在现实中劳动力的流动会给技能培训带来风险，因为通用性技能具有很强的外部性，但是不具有排他性，由于校企合作的混合所有制产业学院只是在组织内部构建了契约关系，并没有在外部构建契约关系以实现对劳动力流动的限制。因此，在这种不完全契约条件下，那些不参与校企合作或产业学院建设的企业都可以通过各种合法手段，在劳动力市场低成本地竞争并获取自己所需要的技术技能型人才。这种“搭便车”的投机型企业越多，企业参与产业学院建设的投资风险也就越大，企业内部的投资动力就会逐渐消退，甚至演变为一种纯消费行为。

（四）政策变通与求稳心理：价值冲突与压力型考核制度下的高职院校行动策略

近10年来，我国加大了教育体制改革的力度和深度，特别是大力推进职业教育产教融合办学体制机制改革;但是，在这种不断深化的改革过程中，校企合作组织内部的价值冲突问题也不断显现出来。“公办学校的价值观是稳定压倒一切，企业的价值观是富贵险中求，因此两个系统很难融合。”[5]混合所有制产业学院在内涵上不但要实现学校和企业之间的物质资源整合，还要借助于校企联合决策实现两者目标的整合，并在此基础上通过现代治理方式实现产业与教育的全要素融合。但是，职业院校是政府向社会提供公共产品与服务，以提高人才培养质量为己任的公益性事业单位组织;而企业是按照市場机制运作、追求利润的营利性组织。可见，学校和企业之间存在价值追求的差异，很难构成校企“共治”格局。

同时，我国大多数高职院校是在国家财政支持下的公益性组织，如果实行混合所有制，那么是否还可以继续得到国家公共财政的支持呢？这成为职业院校进行混合所有制改革的顾虑之一。但是，建设混合所有制的产业学院是国家的政策导向，职业院校执行国家政策既是自身发展的需要，也是一种政治要求，在无法完全达到国家政策要求的时候，职业院校就会采取变通手段来应对上级的监督与检查。政策的变通性主要源自于我国政策往往只“规定目标与‘精神，而不规定手段”[6]。因此，职业院校往往会在产业学院建设的手段上进行“政策变通”，按照政策精神与混合所有制的本质要求设立“董事会”“理事会”以及建立组织章程等，但在实践中董事会并没有决策实权，产业学院的制度安排也不对组织运行产生主要影响。

根据现代大学制度，我国公办职业院校的领导不但要接受行政内部的考核，又要接受来自社会的评价，在“压力型”考核机制与社会问责机制的双重压力下，职业院校的领导者既要完成上级规定的目标任务，又要提升学校办学的社会声誉，才有可能获得上级的“政治再任命”或“职务的升迁”。现行的科层化行政体制决定了公办职业院校领导在有限的办学自主权下提升业绩，但是这个目标的实现，不但需要领导者有足够的教育智慧，还需要学校内部员工的积极支持，同时，在目标实现过程中会出现很多不确定性因素，并带来行政风险。因此，很多人将这种模式下的院校领导比作“夹心饼干”，在压力型考核机制与社会问责机制的双层结构压力体制下，鲜有职业院校领导愿意采取“积极冒险”型的行动策略，大多数领导形成了“安全求稳”的心理，采取保守安全的行动策略。

目前学界对混合所有制或股份制办学的研究还很薄弱，如混合所有制产业学院的法律地位、产权结构、资产评估、员工编制和绩效薪资等问题还没有权威定论，很多职业院校除了“观望”以外，都不敢在实践层面“轻举妄动”，趋利避害的“功利人”属性导致高职院校更关注做好职业教育的“常规动作”，主要局限于专业建设、课程建设与师资培训等，不敢冒险去改变既有的校企产权结构等，很难建设好真正意义上的混合所有制产业学院。

三、混合所有制产业学院的建设路径

从我国高等职业教育发展的历史角度来分析，混合所有制产业学院是一个新事物。但是，新事物的产生有两种方式：一是事物发展到一定阶段后必然出现的新事物，二是人类通过理性设计和建构出来的新事物。无疑，混合所有制产业学院属于第二种类型。尽管产业学院是一种理性设计的正式组织，但是由于条件限制导致其在现实运行中出现“非理性”化现象。要消解产业学院当前面临的多重制度困境，就需要决策者有很强的“棋局”思维，既要有整体性又要有前瞻性，以有效打通政策制定与政策执行之间的“藩篱”，切实关照产业学院建设中核心利益相关者的利益平衡，尊重和利用组织行为的有限理性，并充分考虑组织对环境的依赖性，以此作为激发利益相关者积极性和促进多重目标融合的重要“抓手”，建设真正意义上的产业学院。

（一）强化产权治理，降低内部交易成本

2015年，教育部在《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》中指出：“探索集团内部产权制度改革和利益共享机制建设，开展股份制、混合所有制试点。”这说明，产权制度改革是混合所有制试点的前提性条件。产权制度是一个经济学术语，目的在于“确定或规范某一组织的产权体系与产权法定主体之间责、权、利等关系，并明晰该产权体系内的各种权益关系”[7]。当然，产权制度设计的差异会影响组织内部产权主体之间的责权利关系，也会影响主体参与的积极性和整个组织的运行效率。因此，在法律框架内的创新型产权制度可以有效控制或降低组织的交易成本，形成创新性生产力。另外，所有经济社会中的经济主体都是彼此依存的，这就决定了不同经济主体之间存在利益竞争，产权制度可以帮助他们根据产权结构来确认自身资源的投入和收益水平，实现有序的利益竞争与地位巩固。

从制度设计来看，决策者之所以提出要建设混合所有制产业学院，目的在于降低校企合作双方的交易成本，内部交易成本的实质是内部不同主体之间为达成行动一致而产生的内部利益损耗，或者为协调内部主体之间矛盾而产生的成本。高职院校面向市场办学的开放程度较高，混合所有制产业学院与市场的结合程度更高，这需要建立权责明确的产权制度来进一步规范各产权主体的竞争行为，优化产业学院内部的资源配置，以促进产业学院的有效运营。而在现有的法律体系中，高职院校内部的混合所有制产业学院属于院校内部的二级组织，不能赋予独立法人资格。因此，我国当前大多数混合所有制产业学院是通过非正式合同建立起来的契约型组织。从当前产权结构的视角来看，混合所有制产业学院“并不是一个内部紧密的组织，而是一个时刻面临解散的临时性组织，其解散的阈值在于双方对校企合作损益平衡点的判断”[8]。这说明，无论产业学院中校企双方是法人还是自然人，都必须明确产权关系，需要通过有效的产权治理来实现内部组织的紧密团结。如果没有构建边界明晰的产权制度就不可能有实质性的合作，责权不清的产权关系只会导致无序化的管理与低效的运转，不但使本应遵循市场规则的企业囿于行政管制，而院校一方也会因为产权关系模糊而导致国有资产流失。

（二）构建学院内部利益兼容机制和多重目标激励机制

混合所有制产业学院是院校与企业之间通过合同建构起来的契约关系。在经济学的观点中，所有的经济关系在本质上都是一种合同关系，合同关系的核心就是“委托—代理”关系，而信息不对称是“委托—代理”关系中最大的问题。信息不对称是由于私有信息与社会分工差异导致委托参与双方中只有一方获得信息，另一方处于“信息全盲”或“信息半盲”状态。信息不对称是可能会导致代理人占有委托人的信息而做出完全违背委托人意愿的决策，即可能产生“逆向选择”后果;还有可能导致代理人利用委托人观察或监督困难的机会而采取不利于委托人的行动，即产生“道德风险”。

我国从中央政府到省级政府再到县级政府都有着严密的行政科层关系，而职业院校也从属于各级政府的管辖。因此在混合所有制产业学院建设中就会涉及到中央和地方、政府和学校、政府和企业、学校和企业等多重“委托—代理”关系，各组关系中的委托方与代理方都有不同的利益诉求，他们存在信息非完全对称的现象。在这种背景下，委托人与代理人之间很难形成控制与被控制的关系，这就使中央政府、地方政府、企业与院校4个行为主体在产业学院建设过程中，偏向于以自身的组织制度逻辑来进行决策和行动。化解这一矛盾的最有效办法就是构建基于利益兼容的多重目标激励制度。

基于混合所有制产业学院建设的现实困境与未来愿景，基于组织内部利益兼容的多重目标激励制度设计需要在两个方面形成内生性能量：一是要通过激励制度在职业院校以外广泛吸引企业深度参与产业学院建设;二是要通过激励制度使产业学院内部形成多方利益兼容机制，是在多重目标融合基础之上的利益兼容。基于这一制度目标设计，需要在政府层面出台具有系统性的激励政策，针对不同的代理人列出差异化的目标任务清单，根据目标任务达成程度对代理人进行相应的物质奖励、精神奖励与政治奖励（如主要负责人的职务升迁等）;中央政府和地方政府都要从法律制度的层面落实院校的办学自主权，既要允许高职院校在法律政策范围之内发挥主观能动性，采取灵活多样的产权制度构建产业学院，还要根据实效对其经验进行总结推广。就职业院校而言，一定要转变计划经济时期的办学思维，参照现代企业制度优化学院产权结构和内部治理结构，设立董事会制度与议事规程，促使多方利益相关者积极参与产业学院的内部治理。要健全内部制度建设，强化民主参与治理和监督机制，通过构建高效的校企资源互通互享机制，实现人、财、物等多要素的交流与互通，使校企之间形成最大的利益公约数。

（三）强化内部文化认同，构建产业学院的社会规范性机制

制度经济学认为，由于个体的理性思维导致了集体行动的困境，而合理的制度设计可以维持行动者的均衡状态，最终可以化解集体行动困境，因此，制度经济学强調制度的实用性价值，并将制度设计看作是规避集体行动困境的关键机制。不过，新制度主义学派的代表性人物美国学者道格拉斯·诺斯（Douglass C·North）却认为，人并不仅仅是精于理性算计的“经济人”，还是具有文化认同性的“文化人”，如果只寄希望于建立在功利基础上的制度来规避集体行动困境是远远不够的，由于人们所追求的利益具有不稳定性与动态变化性，因此，还需要加强以人们普遍能接受的基本观念规范为基础的制度建设[9]。从另外一个方面来说，混合所有制产业学院的运行并不只是具有经济属性的校企合作组织，它还是具有文化认同的“精神共同体”。由此，混合所有制产业学院的制度建设既要有基于理性的制度设计（正式制度），以便对参与主体的行为进行约束、监督或奖惩，还要有基于组织理念认同的社会规范机制（非正式制度），只有将基于理性的正式制度与基于文化认同的社会规范机制统合起来，使正式制度实现自然化，才可以使产业学院的运行保持稳定。

構建校企合作的社会规范机制，实现产业学院正式制度和非正式制度的有机结合，目的是使产业学院的多元利益主体形成共享思维，提升学生技能培训的质量，使得职业教育目的超越了对个人福祉的追求，进而转化为社会赋予的公共责任，更加契合社会对职业教育的期待。为此，首先，政府要树立主导产业学院运转的社会责任担当意识，既要有形式多样的激励性政策，形成正面的引导作用，还要有创新意识和创新机制，对产业学院的部分行为采取必要的“强干预”政策，统筹协同不同行政部门来共同推动职业教育发展。其次，要通过政策助力来转变社会对职业教育性质和类型的认识，通过具体举措使职业教育成为真正实现“人人出彩”的教育类型，拓展技术技能人才的生存和发展空间，增强职业教育的回报率和吸引力，提升职业院校发展的信心与动力，逐步转变“重学轻术”的传统社会观念。“每一种供给制度在复杂情境中都有其自身的‘否决点，形成制度非均衡性的断裂，复合型协同供给的制度安排将会弥补每个供给制度的不足，实现制度的相对均衡。”[10]因此，需要财政、发改、工商、税务、教育、人社等部门“构建多元主体跨界协同治理网络，健全产教融合信任、长效的政策运行机制，开发多种开放式、预测性的政策协调工具”[11]，如联合出台相关的税收优惠政策、专项项目制度、特殊补贴政策等“政策组合拳”，鼓励并重视校企合作型产业学院的培育与发展，从法律或政策层面赋予企业在职业教育中的确定性权益，以此重塑企业思维，增强企业的社会使命担当意识。

参 考 文 献

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Dilemma and Path of the Construction of Mixed-ownership Industrial College

——An Analytical Paradigm Based on Neo-institutionalism

Gao Yan， Gong Fei， Li Hualing

Abstract  Mixed-ownership industrial colleges are a new form of organization for school-enterprise cooperation in vocational education in China. Through the analysis paradigm of neo-institutionalism， we can find that the construction process of industrial colleges is actually the result of the interaction or multiple effects between the macro-system and micro-behavior logic. The central government， local governments， enterprises and higher vocational colleges are the core actors in the process of the construction of industrial colleges. The imbalance of policy supply and environmental constraints have caused the central government to adopt a gradual promotion strategy and a convergent organizational structure. Under the“North Paradox”and the principal-agent system， local governments have adopted strategies of strict cost control and risk avoidance based on profit calculations; companies under the “incomplete contract” system show investment hesitation and speculative behavior; the value conflicts between schools and enterprises and the pressure-based assessment system make higher vocational colleges seek stability and adopt policy adaptation strategies. These factors lead to the construction of mixed-ownership industries college faces many difficulties. In order to further promote the construction of mixed-ownership industrial colleges， it is necessary to strengthen the governance of property rights and reduce internal transaction costs; build an internal benefit compatibility mechanism and a multi-objective incentive mechanism; strengthen internal cultural identity and build a social normative mechanism for industrial colleges.

Key words  neo-institutionalism; mixed ownership; industrial colleges; school-enterprise cooperation

Author  Gao Yan， lecturer of Xingyi Normal University for Nationalities（Xingyi  562400）; Gong Fei， associate professor of Guangxi Economic and Trade Vocational Institute; Li Hualing， Xingyi Normal University for Nationalities