认真对待公民监督权——兼评《公民监督权法制建构论》

龚廷泰

英国阿克顿勋爵说过：“权力导致腐化，绝对权力导致绝对腐败。”(1)[英]阿克顿：《自由与权力》，侯建、范亚峰译，商务印书馆2001年版，第342页。这句警世名言，已经被古今中外不同政治制度下的权力运行实践不断证明。正因为如此，如何有效监督和制约权力并遏制权力腐败导致的罪恶，也就成了法学家、政治学家以及励精图治的政治家们试图从理论、制度以及实践上破解的千古难题。伴随着资产阶级革命的成功、工业革命的兴起，资产阶级不仅在不到100年的时间内创造了超过以往人类全部历史所创造的生产力总和的物质财富，并在此基础上创设了与资本主义生产方式相适应的、先进的法治理论及政治制度，由此结束了专制制度统治下君主绝对权力不受监督和制约的封建专制时代，在权力监督、公民权利保障方面起到了革命性的作用。随着资本主义由自由向垄断阶段的发展，囿于资产阶级历史的局限性，“资产阶级用来推翻封建制度的武器，现在却对准资产阶级自己了”。(2)《共产党宣言》，载《马克思恩格斯选集》(第3卷)，人民出版社2012年版，第406页。这是因为，资产阶级在革命胜利之后所实现的经济政治制度以及法治，从本质上来说，仍然是保护和保障私有财产的法治，无产阶级在这场革命中获得的只是“出卖劳动力的自由”，人民那些被“写在纸上”的各项权利不可能得到真正的保障。十月革命的胜利，开辟了世界上“一球两制”的新纪元。社会主义新型法制的建立，将人权保障在理论、制度和实践层面，以及在广度和深度上推进到一个崭新的历史阶段。中国共产党作为执政党，在不断推进经济、政治、文化、社会和生态文明建设的同时，也在不断探索和解决人权保障法制体系建设的一系列理论和实践难题，诸如：在人权保障方面，社会主义国家如何保障人民成为国家的真正主人；如何切实“把权力关进制度的笼子里”，从而有效防止权力的异化和任性所造成的对公民权利的不法侵害；如何切实保障公民的各项权利，尤其是如何保障公民对公权力的监督权落到实处。这些问题必须破解，否则不能真正彰显社会主义政治法律制度的优越性和社会主义法治的吸引力。

一、 西方权力制约理论的贡献与局限

综观世界文明发展史，进入奴隶制以后，除了古希腊罗马城邦制少数国家实行过民主制以外，在漫长的历史阶段，绝大多数国家实行的是权力不受制约的专制制度。只是在资产阶级革命过程中，西方古典自然法学家们第一次系统地阐述了社会契约论、权力制约论和分权论，并且以这些理论构建了“三权分立”的政治权力配置制度。

洛克在英国1688年“光荣革命”后，提出了资产阶级和封建贵族分权理论。他把国家权力分为三个部分，即立法权、执行权和对外权，并认为这三种权力不能由一人或一个机关来掌握——立法权属于议会，执行权和对外权属于国王。相对于执行权和对外权，立法权是国家的最高权力，它不仅高于其他权力而处于支配地位，而且还是神圣的和不可变更的。(3)参见[英]洛克：《政府论》(下篇)，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第82页。1688年政变之后，议会于1699年通过的《权利法案》和1701年通过的《王位继承法》，使国王在法律、赋税、军事上的所有事权都必须经过议会的同意，赋予人民向国王请愿的权利，赋予议员言论、决议等自由。这两个法案，使国王失去了其作为君主的权力而成为“虚君”，议会有权决定一切。洛克为了防止议会权力的僭越，提出了自己的“人民主权论”。他认为，作为“最高权力”的主权是政治统治权，而立法机关的“最高权力”仅仅是一种受人民委托的职权，它属于一种派生性的权力，只有人民主权才是一种“本源性”的政治统治权。在洛克看来，人民的政治统治权是高于立法机关的立法职权的。因为人民在把立法职权委托给议会的时候，人民对于自己的生命、自由和财产这些“自然权利”，没有并且也不可能赋予议会，因而议会是没有绝对的、专断的权力的。恰恰相反，“当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民仍然享有最高的权力(这里指的显然是‘政治统治权’——引者注)来罢免或更换立法机关；只是因为，受委托来达到一种目的的权力既然为那个目的所限制，当这一目的显然被忽视或遭受打压时，委托必然被取消，权力又回到当初授权的人们手中，他们可以重新把它授予他们认为最有利于他们安全和保障的人”。(4)前引③，洛克书，第91-92页。这样，洛克就阐明了一个理论自洽的权力制约“闭环”——人民主权→议会立法权→行政权和对外权，从而构建了一个符合早期资产阶级利益并且与当时资产阶级的实力相匹配的权力监督与制约机制。

孟德斯鸠是西方明确提出“三权分立”学说的第一人。他指出，要保障人的自由，就必须限制权力对自由的侵犯，为此他提出了著名的分权学说。因此，立法权、行政权和司法权这三种国家权力不能掌握在同一个人或者同一个机关手中，三项权力必须分置，而且要互相制约，从而形成以权力制约权力的监督体制。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中，强调立法、行政和司法的分权和相互制衡，是公民自由的保障。只有这样的制度架构，才能防止滥用权力，防止掌权者的权力任性和肆意妄为。他认为，政治自由只有在那些国家权力不被滥用的地方才存在。但是，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。因此“要防止滥用权力，就必须用权力约束权力”。(5)[法]孟德斯鸠：《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。应当承认，孟德斯鸠的分权理论在一定程度上揭示出国家权力行使和运行过程中的某些客观规律，也为统治阶级配置国家权力、确定相互关系、分配各自职权，以及运用权力制约权力，建立一套权力平衡与制约的资产阶级宪制体系提供了重要的理论基础。美国政治制度及其运行机制，就是按照孟德斯鸠“三权分立”的理论逻辑而设计的，即：立法权↔行政权↔司法权的权力监督与制约机制。但是，在孟德斯鸠那里，所谓公民权利，不过是资产阶级的权利。他明白无误地告诉人们，他所指谓的“公民”，不包括“那些社会地位过于卑微，以致被认为没有自己意志的人”，(6)前引⑤，孟德斯鸠书，第190页。也就是说，处于社会底层的无产阶级和劳苦大众是没有资格获得“公民权”的。

西方古代自然法学的集大成者卢梭提出人民主权论，明确反对分权。他主张主权属于人民全体，人民主权是不可转让的、不可分割的、不能代表的，它有着至高无上的权威，因而也是不受法律制约的。(7)参见[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第121-129页。他认为立法权、行政权和司法权，都受人民主权的制约，从国王、议员、行政官员到普通公民，任何个人都不能有超越人民全体即主权者的特权。对于个人而言，他不论身份如何，都只是主权者的一个成员，都必须服从“主权者”。而对于主权者而言，没有而且也不可能有任何一种法律是可以约束人民共同体的，哪怕是社会契约本身。(8)参见前引⑦，卢梭书，第26-27页。主权者权力的神圣性，要求它必须设法确保臣民的忠诚，以保证臣民的履约。为了使社会公约不至于成为一纸空文，“任何人拒不服从公意的，全体就要迫使他服从公意”，(9)参见前引⑦，卢梭书，第29页。这是保证社会公约免于一切人身依附的条件，是保证国家政治机器灵活运转的条件，也是社会公约合法的条件，否则，社会公约便会是荒谬的、暴政的，并且会遭到最严重的滥用。卢梭对行政权力的僭越行使对公民权利的危害保持着警惕，他指出，防止政府篡权的方法，就是用主权者——人民手中的委任权、撤换权/罢免权来制约行政权的滥用。因为，行政权力的受任者绝不是人民的主人，他们只是人民的官吏(公仆)，只要人民愿意就可以委任他们。但是，当他们肆意妄为，人民也可以撤换他们。(10)参见前引⑦，卢梭书，第132页。卢梭提醒人们，世界上的一切政府一旦假之以公共力量之后，迟早会试图篡夺主权的权威。当“政府契约”已被专制政治破坏到严重程度，以致出现了暴君，所有人的权利都等于零，都是奴隶，从而导致了一个极度腐化的专制政府，在这种情况下，人民就可以用暴力推翻暴力。(11)参见[法]卢梭：《论人类不平等的起源和基础》，李常山译，商务印书馆1982年版，第146页。

古典自然法学所倡导的思想理论，对于欧美资本主义民主法制的建构起到了非常重要的作用。这些重要影响，在法国、美国等西方国家的宪法中都得到了充分的体现，其革命性和历史局限性都是非常明显的。诚如恩格斯所指出的那样：“他们不承认任何外界的权威，不管这种权威是什么样的。宗教、自然观、社会、国家制度，一切都受到了最无情的批判；一切都必须在理性的法庭面前为自己的存在作辩护或者放弃存在的权利。思维着的知性成了衡量一切的唯一尺度。……从今以后，迷信、非正义、特权和压迫，必将为永恒的正义、基于自然的平等和不可剥夺的人权所取代。”(12)恩格斯：《社会主义从空想到科学的发展》，载《马克思恩格斯选集》(第3卷)，人民出版社2012年版，第775-776页。但是，这一思想的本质是：“这个理性的王国不过是资产阶级的理想化的王国；永恒的正义在资产阶级的司法中得到实现；平等归结为法律面前的资产阶级的平等；被宣布为最主要的人权之一的是资产阶级所有权；而理性的国家、卢梭的社会契约在实践中表现为，而且也只能是资产阶级的民主共和国。”(13)前引，恩格斯文，第776页。18世纪伟大的思想家们，也同他们的一切先驱者一样，没有能够超出他们自己的时代所产生的局限。

二、 马克思主义权力监督理论及其制度建构

马克思在青年时期，就继承和发展了启蒙思想家卢梭等人的人民主权论，深刻地批判了德国古典哲理法学派的集大成者黑格尔在其《法哲学原理》中所宣扬的“君主主权论”。黑格尔认为：“国家人格只有作为一个人，作为君主才是现实的。”(14)[德]黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1961年版，第296页。他指出：在“一个民族志中，主权是整体的人格；符合自己的概念而实际存在的这种人格就是君主其本人”。(15)前引，黑格尔书，第298页。黑格尔虽然也不否认人民主权，但是他认为，人民对外完全独立，并且在组成自己国家的时候是存在的，但他在谈到人民主权和君主主权的关系时又说，人民只是“一群无定型的东西”，因此人民主权如果离开了君主，主权、政府等等就都不存在了。针对黑格尔的“双重主权”的理论混乱，马克思批判道，“任意是王权，或者王权是任意”，(16)马克思：《黑格尔法哲学批判》，载《马克思恩格斯全集》(第3卷)，人民出版社2012年版，第28页。“主权这个概念本身不可能有双重的存在，更不可能有对立的存在”。(17)前引，马克思文，第38页。恰恰相反，“人民主权不是凭借君王产生的，君王倒是凭借人民主权产生的”。(18)前引，马克思文，第37页。马克思高度赞同实行人民主权的民主制，在民主制中，国家本身是人民的自我规定，国家制度是属于人民的；国家制度的现实基础是现实的人民，并设定为人民自己的作品，国家在这里表现出它的本来面目，即人民的自由产物。(19)参见前引，马克思文，第40页。

1871年爆发的法国巴黎公社运动，是人类从阶级社会中永远解放出来的伟大社会革命的一道曙光。它“是社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的充满生气的力量；这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量；这是人民群众获得社会解放的政治形式”。(20)马克思：《法兰西内战》，载《马克思恩格斯选集》(第3卷)，人民出版社2012年版，第140页。马克思对巴黎公社这种完全新型的政权形式给予了高度的评价和深刻的总结：它是帝国的直接对立物，是共和国毫不含糊的形式；它不是“三权分立”的议会式的机构，而是立法和行政合一的机构；它废除了常备军而代之以武装的人民；它要建立一个勤政廉洁的政府，包括法官等司法人员在内的公社一切公职人员都是人民的“公仆”，由选举产生，对选民负责，受选民监督，可随时撤换，没有任何特权，只领取相当于工人工资的薪金。(21)参见前引，马克思文，第98页。马克思深刻地透析了公社的阶级性质，指出：“公社的真正秘密在于：它实质上是工人阶级的政府，是生产者阶级同占有者阶级斗争的产物，是终于发现的可以使劳动在经济上获得解放的政治形式。”(22)前引，马克思文，第102页。这表明，公社把充分实现人民的权利作为最高的价值依归，它通过公民的普遍选举权、罢免权和公开的监督权来确保公民的人身自由与权利的实现。(23)参见公丕祥、龚廷泰总主编：《马克思主义法律思想通史》(第1卷)，南京师范大学出版社2014年版，第507-511页。

在列宁的领导下，俄国建立了世界上第一个社会主义国家。如何构建社会主义的权力监督体系，确保人民当家作主，列宁在十月革命前夕和苏维埃政权成立的一段时期内，曾经设定了这样的理想目标：让人人都能参加国家管理，实行直接民主、人民自治和“直接的人民立法”。然而，由于苏维埃俄国经济、政治、文化的落后和普通工人、农民的文化水平不高，列宁在实践中感到，在经济文化相对落后的国度里，实行人民自治的直接民主制在现实中是行不通的，只能实行间接民主制，即多层次的代表制：无产阶级政党代表人民管理国家，国家机关代表人民管理经济，党的中央委员会代表党员实行领导，政治局、书记处等领袖人物代表党中央主持日常工作。然而，这种层层代表的间接民主制，又产生出一种权力过分集中的趋势，形成了真正的“寡头政治”。为了防止间接民主导致权力异化现象的发生，列宁没有简单地重复资产阶级民主与法治理论中的分权制衡模式，而是在汲取了西方民主与法治理论优秀思想成果的基础上，依据马克思主义的法治理论，提出了以人民的权力制约权力，建构符合苏俄国情的权力制约机制，包括党的中央监察委员会、工农检查院与检察院等公权力在内的党内和国家的权力监督体系，并把国家权力监督和公民权利监督这两种监督体系有机地结合起来，即：无产阶级政党在政治上拥有领导权，苏维埃国家机关拥有立法权、执法权，检察机关拥有垂直领导的检察权，审判机关拥有依法独立的审判权，人民群众拥有信访举报监督权，新闻媒体等拥有社会监督权。通过强化社会主义的权力制约与监督制度，防止权力的受任者与权力的授权者、领导干部(包括领袖人物)与群众、国家与个人(公民)的分离，防止主客颠倒、反客为主的权力异化。为此，在列宁的领导下，新生的苏维埃政权逐步建立起立体的国家监督制度和运行机制，形成了与社会主义法治国家相配套的社会主义权力监督体系。在列宁看来，社会主义的权力监督体系中，人民的监督权至上。也就是说，要充分重视人民群众对党和国家机关的监督的主体作用，“使人民的代表真正服从人民”。(24)列宁：《罢免权法令草案》，载《列宁全集》(第33卷)，人民出版社第2017年版，第106页。要到“我国专政根基最深的地方去发掘新的力量”，(25)列宁：《我们怎样改组工农检查院》，载《列宁全集》(第43卷)，人民出版社第2017年版，第377页。把党的监督、行政监督、社会监督、法律监督、司法监督和人民监督结合起来，确立人民的监督权至上的原则，这是社会主义监督机制根本区别于资本主义监督机制的最突出体现。列宁认为，监督活动的对象是领导机关、领导干部，监督活动贯穿重心上移的原则，重点是党和国家公权力和领导干部的制约。监督体制的建构原则是人民监督权不可分割，它应当是一个党、政、社、民、法一体化的监督体系。监督活动的多渠道畅通是保障人民监督权实现的具体途径：一是利用工会组织实行监督，二是通过信访渠道实行监督，三是充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。(26)参见龚廷泰：《列宁法律思想研究》，南京师范大学出版社2000年版，第299-300页。列宁关于权力监督的理论与实践，特别是强调人民监督权至上的原则，为建构中国特色的权力监督体系有着重要的方法论的指导意义。

三、 公民权利监督权的中国法制建构及其实践

在权力监督体系中，现代民主国家通行的国家制度和法律制度包括权力制约权力和权利监督权力两种相互联系的监督体系。对于前者，西方国家一般通行的是“三权分立”的权力制约模式；对于后者，一般采取利用宪法制度规定的公民政治自由权利、民主参与权利、政治请愿权利以及公民不服从权等合宪合法的方式监督国家权力体系运行。但是，由于这些公民的权利，多是在与封建君主及其代表的势力争斗妥协的过程中获得的，明显地呈现出对权力的防御和诉请特征，其名称并没有直接准确体现公民以国家主人的身份，依靠特定的权利体系，监督国家权力体系的特定政治意蕴。

新中国创立以后，人民翻身做了主人，“公民权利制度建设开启了一个历史新纪元”。(27)公丕祥：《〈公民监督权法制建构论〉序》，载菅从进：《公民监督权法制建构论》，商务印书馆2020年版，第1页。公民监督权是我国这样一个追求人民当家作主的社会主义国家的必然伴生物，并在先进的政治理念下取得了恰如其分的概念表达。它将现代民主国家的社会本体——现代公民的监督权纳入了国家权力监督制约的体系，确认其可以享有并依靠特定的权利体系，去监视督促国家公权主体遵守法律和践行社会正义，从而赋予了公民及其社会组织普遍具有敦促国家公权主体守法守正的能力和资格。它是人民主体地位在宪法、法律及其构建的权力监督体制中的重要体现，典型地体现了中国特色社会主义法治以人民为中心、以公平正义为生命线等核心价值，也彰显了我国权力监督制约机制的人民主体性原则。

公民监督权在我国宪法和法律规范体系中落地生根，成为中国公民充分享有的重要基本政治权利，绝非偶然。中国共产党作为中国工人阶级的先锋队、中国人民的先锋队和中华民族的先锋队，领导中国人民成功进行了波澜壮阔的社会革命，在古老的东方大国，真正确立了人民主权的国体。这种国体，必然要求从根本上摆脱封建专制官僚政治历史包袱，并真正超越西方资本主义形式化的民主法治运行逻辑。1945年7月，在延安窑洞，黄炎培先生询问毛泽东，如何才能真正走出由于官僚政治的“政怠宦成”导致的兴勃亡忽这一历史“周期律”。毛泽东代表中国共产党人，给出了坚定而明确的答案：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”(28)《黄炎培先生历史周期律》，https://wenku.baidu.com/view/e21b276a77232f60ddcca1ab.html，最后访问日期：2021年5月4日。这就是说，中国共产党及其领导的人民政权，反对专制，走向民主共和，崇尚民主自由；一切以人民为中心，依靠人民监督权制约国家公权力，建立和完善包括公民监督权在内的中国特色社会主义法治监督体系，防止权力异化，就可以走出历史“周期律”。

1954年颁布的《中华人民共和国宪法》开启了中国特色社会主义宪制之路。其第97条规定：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”这一规范初步确认了我国公民享有一组特定的公民基本权利——公民监督权。这一特定的宪法权利甚至在特殊的历史时期也得到部分保留。(29)如1975年通过的宪法第27条规定：“公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利，任何人不得刁难、阻碍和打击报复。”1978年宪法第55条明确规定：“公民对于任何违法失职的国家机关和企业、事业单位的工作人员，有权向各级国家机关提出控告。公民在权利受到侵害的时候，有权向各级国家机关提出申诉。对这种控告和申诉，任何人不得压制和打击报复。”1982年宪法调整了国家机构和公民基本权利和义务的顺序，在第41条更明确规定了公民监督权的基本权利种类：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”

新中国的民主法治建设具有良好的开端和基础，但在一段时期内，由于受“左”的错误指导思想的影响，“文化大革命”十年内乱发生，民主法制受到重创，连国家主席的合法权利都遭到严重侵害，在这样的社会条件下，公民监督权利当然也就名存实亡。

“历史是最好的老师。经验和教训使我党深刻认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。”(30)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第8页。党的十一届三中全会以来，我们党把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，中国民主法制建设由此走上快车道，取得了令世人瞩目的法治奇迹。从改革开放初期的反对人治到加强民主法制，从加强“法制”到厉行“法治”，从依法治国到良法善治；从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的“十六字”法制方针到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的“新十六字”法治方针；从依法治国到全面依法治国；从构建社会主义法律体系到完善社会主义法治体系。这一切，都深刻地反映了中国法治发展进步的深刻变革。它表明，中国的法治建设，是一个整体性、系统性、长期性、复杂性的过程，不可能毕其功于一役。对于中国特色社会主义法治体系的关键子系统——严密的法治监督体系的建构而言，其完备的制度及有效实施机制的构建绝非可以一蹴而就。它面临着国家权力依法行使与公民权利依法保障的双重张力。一方面，我们需要强有力的执政党、高效的政府来领导、主导中国政治、经济、文化、社会和生态文明建设，因此必须拥有现代科层制的公共权力体系，并赋予其相应的领导、管理和服务社会的重要权力；另一方面，这些权力必须被依法严格规范、公正文明行使，不能被滥用或怠于行使，更不能危害公共利益和侵犯广大社会主体和公民的合法权益。因此，在我国，需要依靠民主法治将公共权力关进“笼子”，这是难度极大的民主法治建设的整体性工程。诚如习近平所指出的那样：公权力姓公，也必须为公。只要公权力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用。必须建立起包括党内监督、人民监督、法律监督在内的监督体系，以防止公职人员成为脱离群众、站在群众之上、享有特权的人物。(31)参见习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》，载《求是》2019年第5期。这就意味着，在中国监督制约权力的法律制度构建过程中，必须高度重视公民监督权法律制度的建设，公民监督权不仅要成为宪法基本规范和具体法律规范有效确认的制度性存在，还应当成为在法治实践中可以有效实施的实然权利，成为控权反腐的“剑盾合一”的重要利器。德国法学家耶林在1872年就曾说过：“不管是国民的权利，还是个人的权利，大凡一切权利的前提就在于时刻准备着去主张权利。法不仅是思想，而是活的力量。因此，正义女神一手持有衡量权利的天平，另一只手握有为主张权利而准备的宝剑。无天平的宝剑是赤裸裸的暴力，无宝剑的天平则意味着法的软弱可欺。天平与宝剑相互依存，正义女神挥舞宝剑的力量与操作天平的技巧得以平衡之处，恰恰是健全的法律状态之所在。”(32)[德]鲁道夫·冯·耶林：《为权利而斗争》，胡宝海译，中国法制出版社2004版，第1-2页。笔者认为，在中国法治监督体系的法制建构中，把握好“天平”与“宝剑”之间的平衡，是公民监督权取得实效的关键。

四、 公民监督权法制建构的理论突破：一项值得关注的新成果

公民监督权利是法学、政治学等相关学科研究的热点课题。但较之于国家监察体制重大变革引发的权力监察体制等相关问题的研究，我国理论界关于公民监督权问题的研究显得相对冷寂，制度建构还未成体系，监督实践有待法治化。然而，无论是从我国的国家社会主义性质、民主法治建设的人民主体动力源泉和价值依归来看，还是从监督制约权力体制运行的体系性、实效性来看，公民监督权的法律制度建设和保障机制的建设与完善，乃是法学理论界和法治实务界必须深入研究和认真对待的重要课题。令人欣喜的是，江苏师范大学法学院院长菅从进教授的鸿篇巨制——《公民监督权法制建构论》(以下简称《建构论》)由我国权威学术出版社商务印书馆2020年出版发行。这本长达57万字的学术专著，是他主持的国家社科基金项目的最终学术成果。通观《建构论》，该书可谓体系宏大而完整，内容厚重而深刻。诚如我国著名法学家公丕祥教授所评价的那样：该书“是国内第一部系统研究公民监督权法制建构的原创性的学术专著，着力考察我国公民监督权利行使的现状，深刻把握公民监督权利法制化建构的法治意蕴及其内在理路，努力探讨公民监督权与权力监督体制之间的互动关系，从而构建了公民监督权利法治化的学术性与现实性有机融通的理论逻辑系统”。(33)菅从进：《公民监督权法制建构论》，商务印书馆2020年版，第3页。《建构论》以其鲜明的创新性、内容的丰富性、论证的透彻性、方法的科学性，彰显了作者宽阔的学术视野、厚实的理论功底、强烈的法治情怀、严格的求是精神，成为我国学术界深度聚焦公民监督权研究的一本力作。

笔者认为，《建构论》最大的理论贡献主要表现在以下几个方面。

第一，初步厘清了公民监督权的基础理论。公民监督权作为我国宪法明确规定的公民基本权利板块，如果仅仅基于宪法相关条款的规定，对其作法教义学的解读和界定，显然是不够的。公民监督权基础理论的研究，至少应包括深入分析我国公民监督权的政治、法律、社会、文化的本体基石及其历史规定性，科学把握其概念内涵、本质属性及价值目标，揭示其在公民基本权利体系及其政治权利体系中的特殊地位和具体表征，充分把握公民监督权法律关系的内在结构和构成要素，科学确定公民监督权利体系、具体权利类型以及它们之间应存在的结构性关系，等等。该书在基础理论研究部分，秉持民主法治思维，运用理论与实证相结合、本质论与表征性视角相一致、应然与实然相统一等方法，在科学把握我国公民监督权的政治和社会本体性基础、历史规定性和学术界既有研究成果的基础上，给出了一个能深刻凸显公民监督权本质属性、价值目标和功能的创新概念。菅从进教授认为，所谓公民监督权，是指当代我国公民基于国家的先进性和宪法、法律的规定，出于维护公共利益和个人正当利益等目的，针对各种国家公共事务行为的合法性和正当性，依法享有监督公权力主体守法守正的相应能力或资格。它的本质属性是公民监督国家公权力遵守法律和恪守社会正义的权利。其基本价值目标定位是：立足于人民主体地位，尊重和保障公民作为具有自主平等人格的权利主体，对国家公共权力，对国家公共事务和相关事务，具有更积极和直接的监督和制约能力，从而实现公民的权利主体人格得到公共权力体系的尊重和保障、人民主权原则得到真正落实、国家公共权力受到公民权利的有效制约、公共利益和个人正当利益得到有效维护、权力异化得到有效遏制等多元一体性的民主法治目标。(34)参见前引，菅从进书，第40-43页。公民监督权又可称为公民法律监督权，对这一概念的清晰厘定，为《建构论》深层次分析公民监督权在公民基本权利体系及政治权利板块中的特殊地位，进一步科学把握公民监督权的法理基础，充分把握公民监督权法律关系的特殊结构和要素，科学确定公民监督权利体系或具体权利类型以及它们之间应存在的结构性关系，提供了有效的概念分析工具。《建构论》创见迭出，其中，对公民监督权权利体系三大权利亚板块、具体权利种类的界分及结构性关系的论证，尤其让人耳目一新。

第二，深刻探寻了公民监督权法制保障的现存短板。我们应当看到，我国公民监督权各类权利已经得到了宪法规范的确认和保障，但在具体法律规范方面仍存在体系化、法治化不足的明显短板。《建构论》直面问题的要害，指出：我国公民监督权缺失问题的本质是其在宪法规范层面缺乏有力的规制能力，在法律权利层面督请义务履行的能力不足，在权利救济层面再救济能力微弱。与大多数公民政治权利一样，公民监督权需要具体制度构建才能真正成为具有法律效力的法定权利。也就是说，公民监督权要靠有效的法律保障来实现，但这种保障不是消极的保护，而是要赋予公民监督权必要的、法律充分保障的社会影响能力，在此基础上形成全社会对公民监督权法治意识的觉醒与自觉。这就要求在法制建构方面，从法律制度建设层面提出解决问题的有效对策。目前我国已有的相关研究，尚缺乏能够综合法理学、宪法学、政治学等跨学科的知识储备，缺少能够为公民监督权法律制度有效构建提供系统理论支撑的学术成果。权利与义务在结构上的相关关系、在数量上的相对等值关系、在功能上的互补关系、在价值上的主次关系，这些法理学的基础范畴关系，应该与宪法基本权利的相关理论有效衔接，从而有利于形成公民监督权法制建构的系统理论。(35)参见前引，菅从进书，第二章第三节。笔者认为，《建构论》在此方面的最大理论贡献，就在于它借鉴德国宪法学者提出的基本权利权能或功能理论，创新性地提出了对广义的基本权利进行权能构建的“三层次六权能”的理论与方法，分析证成了公民监督权的有效法制构建问题。公民监督权制度与权力监督制度的关系，是我国法治国情所决定的、具有内在必然性的社会关系，它是法律制度精细化构建赖以依托的社会基础。宪法规范对公民监督权的确认，仅仅是最基本的逻辑起点。如果没有相应的宪法实施制度及其机制的构建，没有具体法律法规对相应权利的进一步确认和保障，构建起精细的公民监督权利有效制约权力的具体法律机制，公民监督权整体上就只能是一种制度前提而不是现实存在。为此，《建构论》运用基本权利的“三层次六权能”理论，(36)参见前引，菅从进书，第219页。从一般与具体相结合的视角，系统探讨公民监督权多种基本权能的构建逻辑，深入论证法律设定各具体权能及其对应的法律义务的基本要求。可以说，《建构论》运用理论与实践相统一的方法，系统地形成了关于公民监督权法制构建机制的创新理论，从而摆脱了或空泛议论或隔靴搔痒的理论窘态。

第三，有力证成了公民监督权利体系与权力监督制约体系的互补互促功能。关于这一问题域的诸多话题，我国学术界同仁已经发表或出版了诸多相关研究成果，值得参考借鉴。但遗憾的是，对许多直接与公民监督权实现有关的关键理论的探讨和可操作的制度机制的建构，还缺乏系统深入研究的成果，诸如：公民监督权如何有效行使；公民在行使监督权的过程中如何得到公权力监督机关的有力的法治保障；如何形成公民监督权对特定公权主体的权利能力，从而使公权主体承担起公民监督权相对应的义务，并在制度上设定特定公权主体的相应权责；等等。这些非常现实的问题，理应成为权力监督制约体制的重要组成部分。为了切实尊重和保障人权，特别是切实尊重和保障公民监督权，就必须构建认真对待公民监督权制度的规范体系和切实可行的体制机制。为达致此目的，《建构论》有力地论证了我国公民监督权利体系与公权力监督制约体系，即整个国家法治监督体系的两大核心子体系，以及两者之间的一体并存、良性互动的耦合关系。笔者坚信，该成果对于推进我国法治监督体系的建构完善，必将产生重要的理论影响和参考价值。

作为迄今为止国内第一部系统研究公民监督权法制构建的学术著作，《建构论》并非完美无缺，但是，这一开拓性的研究成果却非常令人鼓舞，值得郑重推荐。笔者热切地期盼作者进一步深入研究下去，也期待我国学术界和实务界同仁能够齐心协力，参与到这一关乎中国法治发展进程的重要课题的探讨之中，为法治中国的早日建成贡献我们的智识和力量。