长三角区域社会治理现代化及其法治保障

夏锦文 李炳烁

作为我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域,长三角地区一直承载着引领全国高质量发展、完善改革开放布局、形成新发展格局的重要使命。2019年12月1日，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，将长三角一体化发展上升为国家战略，以更大力度推进长三角一体化和高质量发展。长三角一体化既是经济社会发展的一体化，也是社会治理的一体化。(1)参见唐亚林：《区域协同治理：一种新型亚国家治理范式》，载《探索与争鸣》2020年第10期。推进长三角区域社会治理现代化是深入推进长三角更高质量一体化发展的重要保证。统一开放市场体系的建立，产业协同和生产要素的自由流动，生态环境协同治理，公共服务资源共享等问题，都需要不断提高政策协同，建立新的制度体系，强化区域社会治理现代化的法治保障。本文拟对长三角区域一体化与区域社会治理现代化的内在逻辑进行深入阐释，并在分析长三角区域社会治理现代化系统结构的基础上，提出长三角区域社会治理现代化法治保障的四重维度，以期对长三角区域一体化发展战略以及在长三角率先实现国家治理体系和治理能力现代化，提供理论支撑和智力支持。

一、 长三角区域一体化与区域社会治理现代化

从历史上来看，长三角地区连接南北、通达江海，地理位置优越、商业发达、人文底蕴深厚，由于地缘相近、往来密切，经济一体化程度较高。改革开放之初，为了推动区域经济合作，充分发挥大中城市的支撑作用，国务院于1983年成立上海经济区规划办公室，旨在破除计划经济体制下的条块分割发展状况。20世纪90年代，随着改革开放的深入、浦东开发战略的提出，长三角区域合作进程进一步加快。1992年，长江三角洲十四城市协作办(委)主任联席会成立，涵盖上海、苏州、杭州、南京等江浙沪十四个城市，并以常规性的经济协调会，将长三角区域经济合作扩展到府际协议、跨域治理等制度性阶段。(2)参见刘志彪：《长三角区域市场一体化与治理机制创新》，载《学术月刊》2019年第10期。2000年以后，该合作机制逐渐扩大到科技资源共享、产业分工、旅游市场开发等领域，以期进一步降低生产要素在跨区域流动中的成本，促进长三角统一市场的形成。(3)参见锁利铭、李雪：《从“单一边界”到“多重边界”的区域公共事务的治理——基于对长三角大气污染防治合作的观察》，载《中国行政管理》2021年第2期。由于区域经济发展存在较大差异，安徽省于2008年才开始融入长三角合作机制，泛长三角的空间范围扩大。这一时期，基于高速铁路和信息技术的快速发展，长三角的次区域合作，以都市圈、经济区建设为主要内容的省际城市合作不断加快，包括南京都市圈、杭州都市圈、浙东经济区等，成为区域合作新的发展趋势。

2010年6月，国家发展和改革委员会印发《长江三角洲地区区域规划》；2016年6月，国务院又发布《长江三角洲城市群发展规划》，将长三角区域一体化的范围扩展为江浙沪皖三省一市，明确提出发挥长三角区域带动性和示范作用，引领长江经济带和华东地区发展，形成具有国际竞争力的世界级城市群。2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略；2019年12月1日，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》正式发布，长三角区域一体化发展战略，同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合，成为完善中国改革开放空间布局、推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放的重大战略举措。

从世界范围来观察，发达国家创新发展的实践，其中一条重要的成功经验，就是打破领域、区域和国别的界限，实现地区性及全球性的协同创新。(4)参见叶林：《新区域主义的兴起与发展：一个综述》，载《公共行政评论》2010年第3期。经过改革开放40多年的发展，长三角地区已经成为我国科技创新、产业融合、高端制造的重要区域，在经济全球化进程中与世界经济深度融合，成为我国支撑国际大循环的重要支点。在长三角区域一体化国家战略的驱动下，由中央政府调控区域政策，“从顶层设计层面制定整体性规划……促进城市群协同发展……制定相应的区域合作及城市发展规划……形成区域协同治理的政策框架体系”，(5)唐亚林、于迎：《主动对接式区域合作：长三角区域治理新模式的复合动力与机制创新》，载《理论探讨》2018年第1期。将进一步推动产业跨边界融合，提升长三角区域的要素流动与资源配置能力，实现基础设施互联互通、科技平台与公共资源互利共享，真正推动创新链、价值链与产业链的深度融合。因此，长三角区域一体化发展，不仅要构建现代化经济体系，优化营商环境，培育区域经济的国际竞争新优势，“提升区域整体能级、全面增强全球要素配置能力”，成为“全国发展强劲活跃增长极”“全国高质量发展样板区”；(6)参见陈建军、黄洁：《长三角一体化发展示范区：国际经验、发展模式与实现路径》，载《学术月刊》2019年第10期。更重要的是，作为先行先试的试验田，在区域经济合作、社会治理、公共服务、法治保障等领域，通过一体化发展的机制创新，突破行政区划分割和政策壁垒，为全国提供示范样本，成为“率先基本实现现代化引领区”“区域一体化发展示范区”“新时代改革开放新高地”。2020年，长三角地区以4%的国土面积创造了约1/4的经济总量，区域内GDP突破万亿元的城市增至8个；(7)参见《长三角一体化迈向全面深化》，载《中华工商时报》2021年5月26日。长三角生态绿色一体化发展示范区、沿沪宁产业创新带、G60科创走廊等逐渐成为引领区域一体化高质量发展的新引擎。2021年7月，国家发展与改革委员会又印发了《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》，构建城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通多层次、优衔接、高品质的轨道交通系统，使得世界级城市群的“聚合效应”愈发显现。

需要注意的一个问题是，随着长三角区域一体化发展日趋深化，区域一体化的内容也开始从创新产业体系、基础设施互联互通、生态环境共保联治发展到区域社会治理领域。面对区域经济一体化的发展趋向，需要与经济发展相适应的社会治理体系与制度安排。传统的行政区划边界在经济发展中具有巨大的刚性约束作用，而府际之间的合作治理又始终没有统一的制度安排和政策支持。“分割的城市治理体系、碎片化的社会管理权限……导致传统的城市政府无法有效应对大都市区或大都市圈内公共问题，无法有效提供高效的一体化公共服务需要从制度安排视角重构大都市区或大都市圈的治理理念、治理结构与治理机制，以满足大都市治理的多样性以及推动区域经济社会一体化发展之目标。”(8)唐亚林：《当代中国大都市治理的范式建构及其转型方略》，载《行政论坛》2016年第4期。譬如，在区域经济发展过程中，生产要素优化配置和流动更加频繁，区域之间面临的公共议题越来越多，出现环境保护和生态建设等诸多跨区域问题。由于公共产品的非排他性和外部性，在传统以行政区划为界限的治理模式中，实际上很难得到有效解决，“其解决也难以控制在单一区域、依靠单一组织完满实现，跨域合作治理成为必然”。(9)张成福等：《跨域治理：模式、机制与困境》，载《中国行政管理》2012年第3期。“跨域治理”“跨界治理”已经成为近年来国内政治学研究的热点问题，强调跨区域各种利益主体共同参与公共事务治理，建立“多中心”的治理结构。参见前引③，锁利铭、李雪文；陈建军：《区域协同治理的体制困境与模式选择》，载《探索与争鸣》2020年第10期；申剑敏、陈周旺：《跨域治理与地方政府协作——基于长三角区域社会信用体系建设的实证分析》，载《南京社会科学》2016年第4期；陶希东：《跨界治理：中国社会公共治理的战略选择》，载《学术月刊》2011年第8期。在大气污染防治、流域治理等问题上，地方政府之间的区域合作治理才能化解属地化管理的治理困境。而教育、医疗等公共服务资源的跨区域共享与一体化发展，也是区域经济发展的内在要求。另外，以城市群为主体形态引领区域发展，已经成为我国经济社会发展的主要趋向。伴随着城乡二元化结构和利益格局的深刻调整，人民群众对美好生活的追求日益强烈，社会公众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，区域性治理任务更加艰巨繁重。加之国际国内环境发生深刻复杂变化，改革发展稳定，防范化解重大风险挑战之严峻前所未有，推进长三角区域社会治理现代化的重要性和紧迫性愈加凸显。

因此，推进长三角区域社会治理现代化是深入推进长三角更高质量一体化发展的重要保证。长三角区域一体化不仅仅是实现空间范围内资源优化配置，形成经济增长的新空间和新动能，更需要减少地区以及部门之间的壁垒，实现社会要素在长三角区域内有序、自由地流动，“整体性处理区域经济一体化带来的社会治理新问题，同步推进长三角地区区域经济一体化、基本公共服务均等化以及区域社会治理现代化”。(10)张晓杰：《长三角基本公共服务一体化：逻辑、目标与推进路径》，载《经济体制改革》2021年第1期。目前，长三角地区已经建立了三省一市主要领导座谈会、市长联席会、各类交流会、洽谈会等合作机制，尤其是2018年成立了长三角第一个官方常设机构——长三角区域合作办公室，统筹长三角重大发展战略规划、重大决策建议、重大机制创新与协调等职能。(11)参见王华：《新形势下长三角区域协同治理机制构建》，载《科学发展》2020年第11期。同时，在跨界公共服务供给，主要是基础设施互联互通，人才的跨区域流动，教育、医疗与养老资源的异地联动共享，政府政务服务“一网通办”等领域进行了大量的实践探索，长三角区域社会治理现代化取得了初步成效。截至2021年，已经有41个城市实现政务事项“一网通办”，涉及住房公积金、医疗保险、诉讼服务、企业登记等58类事项；主要城市实现轨道交通互通互认，省际高速公路全面取消省界收费，食品安全信息追溯、社会信用联合惩戒、生态环境执法、市场监督检查、区域警务合作等专题性区域合作机制发展较为迅速。(12)参见陈雯等：《长三角区域合作类型、障碍和治理路径》，载《城市规划》2021年第3期。另外，长三角各个区域之间客观上仍然存在自然资源、发展基础等方面的差异，在公共服务资源的优化配置、跨区域污染的联合治理、协同执法和司法合作的推进等方面，还需要不断强化长三角区域社会治理现代化的法治保障。

二、 长三角区域社会治理现代化的系统结构

在我国国家治理体系中，区域社会治理是个崭新的理论命题，在国家治理和省级治理之间起着承上启下的枢纽作用。长三角区域一体化发展战略覆盖上海市、江苏省、浙江省、安徽省全域，涉及27个中心城市，地域广阔、人口众多，各种社会问题交织复杂，治理任务艰巨繁重。推进长三角区域社会治理现代化体现了对于国家治理体系的科学认识以及对于区域社会治理规律的准确把握，在长三角区域一体化发展战略中具有基础性、保障性、关键性作用，更是在长三角地区率先实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

(一) 树立区域协同治理的科学理念

“一体化”是长三角区域协调发展的核心与关键。(13)参见谢岳、詹晟晨：《政治资源与区域治理——长三角地区社会治安防控一体化构想》，载《山西师大学报》(社会科学版)2020年第4期。随着长三角一体化深入推进，产业协同创新、基础设施互联互通、经济信息一体化等方面取得较好成效，同时也存在经济发展与属地化管理的矛盾，如不同地方行政管理、商事制度、创新机制对企业跨区域发展带来的影响，行政区划限制所形成的决策思维仍然普遍存在。如何在现有行政体制下进行制度创新，通过对话协调，消除行政区划的束缚与“看不见的壁垒”；推动区域合作，提升协同性和紧密度，形成统一高效的市场体系，优化资源空间配置；减少内耗性竞争，避免出现重复建设、以邻为壑；最终在平等互利的基础上，实现成本共担与利益共享，这些都需要长三角三省一市从国家战略规划的高度树立系统思维和协同意识，完善与经济一体化发展相适应的跨边界治理体系，实现长三角区域社会治理现代化。

树立区域协同治理的科学理念，必须坚持系统思维。长三角区域社会治理现代化是一个有机联系的系统，对于区域发展的公共事务、临界事务以及公共产品，各个主体之间应树立大局意识、系统思维，观大局、谋大势，以国家战略发展为导向，淡化省域、市域的概念，提高区域治理效能、形成社会治理合力，构建总揽全局、协调各方的领导体制和职能优化、运行高效的执行体制，推动区域社会治理融入长三角一体化发展全过程。同时，面对跨区域公共事务治理，要坚持中央层面的统一发展规划，防止出现“公地悲剧”和搭便车现场。(14)参见张志鹏：《长三角一体化的界限及其突破——一个公共治理创新视角的分析》，载《华东经济管理》2021年第5期。在配置教育、医疗等差异性资源时，应充分沟通协调，考量长三角不同地域的实际情况，避免区域公共利益的垄断与断裂。

树立区域协同治理的科学理念，还必须坚持协同合作思维。长三角地区虽然地域相连、文化相近，经济发展差异较小，但在我国目前行政管理体制和财税体制下，行政区划仍然是政治绩效考核的主要制度边界，是区域竞争的基本单元。从集体行动的理论来看，区域合作动力必须具有充分的激励条件，才能避免产业雷同、各自为政、以邻为壑，实现分工合作和协同共享。(15)参见周凌一：《纵向干预何以推动地方协作治理？——以长三角区域环境协作治理为例》，载《公共行政评论》2020年第4期。因此，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》以国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划的方式，通过“中央成立领导小组及办公室，以及相关省市及有关部门成立相关联合工作办公室，重点制定统一的发展规划，更加注重贯彻落实中央重大决策部署的坚定性，以及结合地方实际的创新性”，(16)参见前引①，唐亚林文。有利于从顶层设计的角度树立大社会观、大治理观，充分调动和激发各个社会主体的治理能力和活力，打造全区域参与的开放治理体系。

(二) 构建跨域治理的多元治理结构

从长三角区域社会治理的空间范围与实践基础来看，应该“构建较为完备的社会治理体系，强化解决跨区域重大问题的资源和能力”。(17)参见前引，周凌一文。在长三角一体化过程中，社会治安、环境治理、公共服务等传统治理内容不断交叉、叠加，多种社会风险相互交织在一起，传统行政条块分割的治理模式已经无法应对日益变化的区域治理需求。区域社会治理现代化应该从治理体系、治理格局、治理方式上将各种社会要素综合考量，针对不同空间范围和领域的社会事务，建构多层次、具有空间拓展性和功能弥合性的治理体系。

长三角区域社会治理现代化的多元治理结构应该坚持政治引领作用，按照坚持和加强党的全面领导、提高政府治理效能、形成社会治理合力的原则，加快构建协同高效的区域治理体系，切实把党的领导优势和我国社会主义制度优势转化为治理优势，推动社会治理融入长三角经济社会发展全过程；夯实自治基础作用，充分调动各类社会自治组织的内在自觉性、主动性和创造性，充分发挥行业自律、基层自治的作用，发动广大人民群众参与区域社会治理，打造人人有责、人人尽责、共建共治共享的长三角区域社会治理格局。特别是要发挥多元主体作用，加大三省一市跨界社会组织的培育力度，优化社会组织评估办法和工作机制，引导社会组织完善内部管理；(18)参见周仁标：《长三角一体化背景下的地方政府治理》，载《安徽师范大学学报》(人文社会科学版)2021年第1期。推进基层协商民主，推动多元主体积极主动融入长三角区域治理全过程；发挥法治保障作用，建设系统规范的区域社会治理法治保障体系，推进建立便民高效的公共法律服务网络；优化德治教化作用，培育和践行社会主义核心价值观，完善长三角范围内的市民公约、乡规民约、学生守则等行为准则，发挥道德模范的引领作用、礼仪制度的教化作用，加强道德建设和职业道德，培育尊老爱幼、男女平等、夫妻和睦、勤俭持家、邻里团结的家庭美德；提升智慧治理的支撑作用，运用现代科技手段优化社会治理和模式，推动社会治理决策科学化和治理方式精细化，依托智慧城市建设，以大数据、云计算、人工智能等技术工具实现长三角社会治理体系架构、运行机制、工作流程的智能化再造。

因此，在长三角区域社会治理现代化的过程中，跨域治理的多元治理结构能够突破以传统行政区划为边界的属地治理模式，在长三角这一大型治理单元中建立社会治理的空间结构，既包含不同城市社区、乡镇等基础单元，也涵盖了城镇街道、网格、楼栋、村民小组等微型单位，串联起城乡社区和农村等空间范围，最终构建起多层次、一体化的协同治理体系。

(三) 创新科技赋能与智慧治理

推进长三角区域社会治理现代化，在信息技术不断发展的背景下，还体现在依托大数据、云计算、人工智能等信息技术，实现社会治理与新技术的高度融合。

长三角地区是中国信息产业最为集中的区域，信息技术应用最为广泛。根据《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，互联网与智能制造在未来将塑造“数字长三角”。长三角一体化发展不仅体现在物理意义上的合作共享，更可以以数字经济等新业态为长三角一体化发展开辟新的空间。

长三角区域社会治理现代化必须强化科技赋能，不断推动区域社会治理向数字化转型，实现数字治理、智慧治理、协同治理、高效治理；探索建立长三角区域社会治理数据共享机制，打通跨区域、跨部门以及各层级间的数据，“构建常态化信息联动机制和平台，推动治理协同，服务联动，提升政府服务效能和社会治理水平”；(19)王菲、胡悦：《数字赋能重塑长三角社会治理新格局》，载《计算机与网络》2020年第21期。加强在食品安全、公共卫生、交通出行等领域的智慧应用，促进跨部门、跨行业、跨地域的数据广泛共享、融通。

新技术高度融入长三角区域社会治理，不仅改变了社会治理的组织结构和模式，重组了社会治理的业务和流程，实现了社会治理的精细化和公共服务精准化、智慧化；而且还弥合了国家和社会之间的沟通鸿沟，扩宽了多元主体参与治理的路径，最大限度地吸收社会力量的治理智慧。从实践发展来看，长三角区域社会治理现代化依托的技术要素，主要以智慧城市建设嵌入社会治理平台为主，通过大数据、云平台、人工智能等数据工具重塑社会治理“智慧化”内涵。尤其是“建设共享型的长三角公共管理数据库，以统一的数据资源解决不同部门之间纵向分割、横向不通的信息化孤岛问题，实现社会治理基础数据资源的集中管辖”。(20)前引⑨，陈建军文。在长三角区域社会治理数据库的基础上，建设精准化的公共服务供给体系，融合电子政务、公共服务、公众需求采集等系统，推动社会管理的智能化、精准化。同时，以智慧城市为依托，建设网络化、交互式的社会治理云平台，不断强化数据驱动社会治理的模式，搭建起网格化治理、精细化服务、规范化治理的社会治理新格局。

2019年以来，长三角一体化示范区青浦、吴江、嘉善，已经陆续开设“一网通办”，跨区域实施政务服务通办、电子证照互认、自助通办等服务。(21)参见林艳玉：《长三角一体化示范区“一网通办”的探索与实践——以上海市青浦区为例》，载《江南论坛》2020年第8期。同时，长三角在线教育资源共享、医疗资源跨域服务、社保异地办理等民生事项也在加速改革。在数据共享共融共通的背景下，创新科技赋能与智慧治理为整个长三角区域社会治理现代化进程带来了巨大推动力。

(四) 突出民生福祉与公共服务

长三角区域社会治理现代化应坚持以人民为中心、以民生为要、以生态为基，以增进民生福祉为根本，合理平衡经济发展、民生建设与生态保护。长三角区域社会治理现代化的最终目的是为了人民，人民是长三角区域社会治理现代化的根本出发点和落脚点。努力提升人民的生活水平、幸福感和获得感，是长三角区域社会治理现代化的重心所在。在推进长三角区域社会治理现代化的过程中，应着重解决人民群众最关心的教育、就业、社会保障、医疗、住房等问题，把民生问题作为社会治理的重点和难点；应拓展、畅通民意表达的渠道，完善人大代表、政协委员联系群众制度，把了解民意民情、汇聚民智民力作为推进社会治理的重要依托。

坚持民之所望、政之所向，以问题为导向，提高解决难题能力。长三角区域社会治理现代化要面临诸多跨区域治理难题，譬如区域发展不均衡、城乡差异、环境污染、公共服务非均等化、矛盾纠纷解决等问题。必须注重发挥政府在社会管理和公共事务中的职能作用，特别是加大食品药品、安全生产、环境保护、社会治安、征地拆迁、劳动保障、医疗卫生等关系群众切身利益的重点领域的治理力度，增强人民群众的法治获得感和幸福感；“必须加快转变政府职能，把社会治理重心转移到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，提升公共服务的有效供给度，激发社会发展活力，更好地发挥政府在市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等领域的职能”。(22)夏锦文：《法治思维》，江苏人民出版社2015年版，第187页。同时，坚持统筹兼顾的理念，重塑积极预防型社会治理理念，将矛盾纠纷解决、社会治安防控体系、公共安全体制机制、国家安全体系等社会治理要素纳入社会治理体制改革的总框架中进行通盘考虑，实现区域社会治理创新与法治政府建设、行政体制改革的深度融合。

三、 长三角区域社会治理现代化的法治保障

推动长三角区域社会治理现代化，必须树立战略思维、系统思维和法治思维，顶层设计和实践探索相结合，以战略促协同，以系统凝合作，以法治增保障，特别是从立法、执法和司法层面打破行政壁垒和部门利益问题，为创新长三角区域社会治理现代化提供坚强的法治保障。

(一) 以协同立法推进长三角区域社会治理现代化的一体化进程

长三角区域内地方立法存在节奏差异，利益表达有合有分，地方立法资源也需要整合优化。因此，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确要求长三角三省一市“建立地方立法和执法工作协同常态化机制，推动重点区域、重点领域跨区域立法研究，共同制定行为准则，为长三角一体化发展提供法规支撑和保障”。

目前，长三角区域立法协同初见成效。首先，立法协同机制初步建立。2009年，浙江省、江苏省与上海市人大联合制定《沪苏浙人大常委会主任座谈会制度》；随后，长三角区域人大常委会主任座谈会制度常态化，逐步形成《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》和《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》等制度化成果。浙江、江苏、上海三地人大常委会还依据立法法第64条的规定，采用法律询问答复的方式取得全国人大常委会授权，积极开展地方立法协同。(23)参见丁伟：《以法治引领长三角一体化发展》，载《上海人大月刊》2020年第10期。其次，生态领域协同立法初见成果。早在2014年，“长三角区域大气污染防治协作立法论证会”“沪苏浙皖四省市大气污染防治立法协作座谈会”就已召开，三省一市先后将“污染防治协作机制”等内容修订进本地大气污染防治条例。《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》也于2020年9月之后陆续在各地获通过。

当然，现有长三角一体化协同立法机制尚处于前期探索阶段，对于协同模式种类、不同立法项目层级、类型选择都还不明晰，地方保护性立法的清理不及时，都影响了立法协同的效果。(24)相关内容可参见叶必丰：《区域合作的现有法律依据研究》，载《现代法学》2016年第2期；叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，载《中国社会科学》2012年第8期；刘松山：《区域协同立法的宪法法律问题》，载《中国法律评论》2019年第4期；宋保振、陈金钊：《区域协同立法模式探究——以长三角为例》，载《江海学刊》2019年第6期。因此，有必要进一步完善协同立法机制，评估协同立法具体运行成效。

探索长三角区域授权立法模式。长三角一体化高质量发展中有一些问题不是三省一市间的协同协调就可以解决的，需要在取得中央明确授权的前提下，进行具有法律约束力的区域立法活动。既充分尊重中央统一领导的立法体制原则，又能够通过相关授权化解地方立法风险。(25)参见余亚梅、唐贤兴：《组织边界与跨界治理：一个重新理解政策能力的新视角》，载《行政论坛》2020年第5期。如建议在立法法第6条立法原则中增加“区域协调”内容，在第72条地方性法规的制定权、第82条地方政府的规章制定权中分别增加“必要时，可以依法相互委托或者共同制定”内容。

建全立法信息交流与共享机制。协同立法的前提是区域立法信息的交流与共享。只有打破信息的地方壁垒，才能打破立法的地方壁垒。为了长三角区域内的立法资源优化配置，减少冲突与耗损，应当建立长三角立法信息合作网络平台，健全长三角重点领域制度规划和重大政策沟通协调机制，向社会公众及时宣介长三角区域内各地方法规、立法计划与立法动态。同时，实现长三角区域内各立法主体之间的信息共联和共通，立法资源共享与共建。

区域立法协同模式的类型化选择。长三角的立法协同模式选择，可借鉴《东北三省政府立法协作框架协议》中所划分的紧密型、半紧密型和松散型三种。(26)参见汪彬彬：《长三角区域立法协同研究》，载《人大研究》2021年第3期。紧密型适用于长三角区域内各地都有强烈立法需求的一体化项目或者是必须协同才能解决的难点项目，建议由三省一市成立立法联合项目组。半紧密型适用于一些在长三角区域内有共性，且某一省市立法需求强烈或立法条件成熟的立法项目，建议由其牵头，而暂不满足立法条件的其他省市通过配合立法，对长三角区域内的立法资源进行配置优化，以提高立法效率。松散型则适用于长三角区域内各地有初步共识，但囿于经济与社会发展程度不一，导致立法理念与立法需求差异较大的立法协同项目，由各省市自行立法，不追求统一，只保持立法目的和立法价值一致，鼓励各地发挥立法特色。三种立法协同模式没有明显的优劣之分，因地制宜、因时制宜、因事治宜而已。

完善立法协同机制的运行程序。长三角区域内的协同立法，在各地方立法草案送审前，首先进行自我审查；其次需要征求立法协同各方的意见，然后提交本地人大审查。更为细致稳妥的是交叉备案，即长三角区域内各地审议通过的地方法规，各地交叉进行再次审查，促进区域内地方法规的统一适用。(27)参见姚尚建：《将制度优势转化为地方治理效能的路径探讨——来自长三角生态绿色一体化发展示范区的启示》，载《国家治理》2021年第1期。同时，长三角协同立法也会促进各地定期清理与长三角协调发展不相适应的规范性文件，或废止，或修订，或制定配套规范。协同立法施行一段时间后，建议进行立法后评估。立法后评估应确保公正，避免单一地方主体带来的利益偏向，保障评估的中立性。常态化评估机制的建立，可以有效地发现问题和总结经验，从而有效地提高地方立法主体的立法协同能力，改善区域立法质量。

(二) 以协同执法突破长三角区域社会治理现代化的体制机制壁垒

长三角一体化高质量发展的前提，是要破除体制机制藩篱，尤其是打破区域一体化进程中的行政壁垒，政府合理界定职责边界，确保市场在资源配置中发挥决定性作用，形成市场驱动、政府引导的区域内共通共融，建立健全长三角一体化社会治理联动机制。从当前长三角地区协同执法实践来看，地方保护、部门本位、条块分割等问题已有诸多改进。然而，以行政区划为基础的执法体制在区域协调发展中不可避免地对构建协同执法机制形成制度阻滞。(28)相关内容可参见陈兵：《区域一体化视域下竞争执法的挑战与响应——以长三角地区为例》，载《北方法学》2020年第6期；马忠法、谢迪扬：《长三角一体化战略下的知识产权行政执法协作机制研究》，载《杭州师范大学学报》(社会科学版)2020年第5期。区域市场作用发挥不明显和社会力量参与不充分等深层次困境仍然没有完全化解。只有进一步推进协同执法机制，才能统筹长三角区域内的地方、部门利益，才能提高区域内执法效能，才能集合主体联动、减少执法冲突、加强条块协作，才能为长三角区域一体化高质量发展营造良好的执法环境。

确保协同执法于法有据。长三角区域协同执法机制是执法权的区域联动，必须在现有法律框架内进行，在主体、条件、内容、程序等方面必须做到职权法定、条件法定、内容法定和程序法定。协同执法的法律依据如果没有明文，必须获得相关授权，不能越权、相互抵触。以城市管理为例，三省一市市场监督管理局积极探索建立四地联合工作机制，于2019年联袂出台《长三角地区市场监管联动执法实施办法》，于2020年发布《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作机制》，并公布首批《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作清单》及《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作三年行动计划(2021-2023)》等。这些制度成为长三角区域内城市管理协同执法的制度依据，实现了协同执法机制的常态化和规范化。

完善协同执法信息公开网络平台。协同执法应快捷高效，避免因执法不能或拖延而产生新的矛盾和冲突。最为有效的途径是完善协同执法信息公开网络平台，这有利于行政相对人更好地了解执法过程和结果。同时，协同执法信息公开网络平台还应当开放长三角区域内行政执法机构、执法主体之间的相互信息公开，这有利于不同地方的执法机构互通信息，增强执法精准度和高效能。此外，“长三角一体化还可以加快推进制度供给，尤其是在行政执法建设、政法信息数据资源、法律服务等方面”。(29)前引⑨，申剑敏、陈周旺文。如在加强区域社会网格化合作治理过程中，重点加强三省一市交界执法协同，长三角区域的省界、市界、县界、区界众多，探索交界人口信息管理系统，加强人口流动性治理，对跨区域矛盾纠纷的化解非常有效。同时，立足信息平台加强应急管理合作，畅通长三角区域内紧急事态联络渠道，实现区域内应急信息共报共享机制。

完善协同执法机制的正当程序。长三角区域协同执法机制应加强执法程序一体化建设。长三角区域内协同执法程序的设立涉及各个方面，如区域联动执法行为启动、部门联动执法证据收集、行政相对人权利保障、联动执法的过程与结果、救济程序、公共法律服务清单以及行政权力清单等。长三角区域内各地各部门皆应当严格按照法律规定执法，不得超越法律的边界。

建构协同执法风险防控机制。毋庸讳言，区域协同执法极有可能带来执法主体冲突、社会力量抵触、政府公信力下降等风险。因此，有必要建立“信息互通、矛盾共管、人员联控、事件同处”的跨区域风险防控执法协作机制。发挥多元主体作用，善用行政协助协议制、行法衔接案件移送制、交界行政执法协调机制，(30)参见前引，谢岳、詹晟晨文。加大三省一市交界处社会组织的培育力度。通过平台共建、资源共享、业务共办一体化执法衔接机制，强化长三角区域内各城市、乡镇之间执法协作与监督，努力将长三角区域建成法治政府建设示范区。

(三) 以协同司法构筑长三角区域社会治理现代化的法治合作机制

在立法与执法之外，长三角区域社会治理现代化同样离不开协同司法的保障。“协同司法是司法参与社会治理的有效方式，是区域司法主体为了实现共同目标，在遵循国家法治发展要求前提下，建立主体间互动的规则，形成有序的区域司法治理结构的过程。”(31)张丽艳、夏锦文：《国家治理视域下的区域司法协同治理》，载《南京社会科学》2016年第5期。对于长三角区域社会治理现代化而言，协同司法之所以必要，不仅在于“通过司法的社会治理是我国社会治理的重要命题”，(32)参见李炳烁：《通过司法的基层社会治理：解释框架与转型空间》，载《江苏社会科学》2018年第4期。司法本身就是重要的社会治理手段，而且因为区域司法发展不平衡的现实以及长三角社会治理的实际需要。就现实而言，虽然统一性是法治不变的追求，但受制于大国国情，“不同地区司法治理得以展开的‘人财物’基础必然存在差异、不同司法机关司法治理能力和水平也可能高低有别。这些因素的存在，使得司法治理本身呈现不平衡性”，(33)王国龙：《司法治理的不平衡不充分发展及其对策研究》，载《河北法学》2018年第4期。而区域协同司法正可对此予以有效回应。就实际需要而言，随着一体化进程的加快，长三角区域在交通能源、科技创新、环境整治等领域的合作深度展开，人员、资金、信息的沟通更加频繁，与此相应，如何通过司法推进社会治理发展，满足治理现代化的实践需要，也已经成为日渐突出的重要问题。

事实上，在推进长三角区域社会治理现代化的过程中，区域协同司法已不仅仅停留在理论层面，更是在实践中不断探索前行。例如，早在2009年，沪苏浙三地高级人民法院就曾召开人民法院司法工作协作交流联席会议，共同签署了《长三角地区人民法院司法协作交流联席会议议事规则》等十三项司法协作工作规则。浙江省高院为此专门发布了《关于印发〈长三角地区人民法院司法协作规则〉的通知》，要求省内各级法院组织学习，遵照执行。2016年，最高人民法院发布《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》，进一步提出要“加强区域内各地方法院之间、海事法院之间、地方法院和海事法院之间的工作协调机制，对于区域内重大共性司法政策和司法事项，以及重大疑难复杂法律适用问题，由最高人民法院召集，相关法院参加，共同协商研究解决”。这对于推进长三角区域司法协同、实现经由司法的社会治理，提供了重要的框架。而近年来，长三角司法部门共建长三角一体化发展法治保障区域协同机制深入发展，相关司法机关不仅出台了《扎实推进长三角一体化高质量发展提供法治保障宣言》《长三角一体化法院执行协作备忘录》等宣言性、纲领性文件，而且颁行了《长三角地区跨域立案工作规范》《关于长三角地区人民法院联合发布典型案例推进法律适用统一的实施办法》《长三角地区人民法院环境资源司法协作框架协议》《长三角地区法院一站式解纷和诉讼服务体系建设司法协作框架协议》《关于环太湖流域生态环境行政公益诉讼跨省际区划管辖协作意见》等具体文件。依托这些文件，具体司法工作也深入进行。(34)相关内容可参见钱祎、田舍郎、金悦：《司法一体化的长三角加速度》，载《浙江人大》2021年第1期；施坚轩：《沪苏浙皖检察协作再升级，携手打造平安法治长三角》，载《检察风云》2020年第21期；葛天博、谢雨晴：《长三角环境公益法治一体化的制约与发展——基于“虚拟行政区”》，载《浙江工业大学学报》(社会科学版)2020年第4期。例如，2020年5月，苏沪浙皖四地高院联合发布首批长三角地区人民法院典型案例，案例涉及司法保障营商环境、环境资源保护等三大类24个案件，作为长三角地区同类案件、适法参考。通过这些文件、制度及其实践，区域协同司法对于长三角社会治理现代化发挥了重要的促进作用。

长三角区域社会治理现代化是一个长期的过程。“因应社会发展情况积极探索，推进治理方式治理手段的创新，是近年来社会治理新实践的重要特征。”(35)魏礼群主编：《中国改革与发展热点问题研究(2018)》，商务印书馆2018年版，第10页。特别是随着社会信息化、智能化的发展，随着全面依法治国战略的深入推进，长三角区域社会治理现代化的协同司法合作机制也必然需要因时而动、不断更新。一是针对当前长三角区域司法协同的制度基础尚停留在政策文件为主的现状，应进一步提升区域司法协同的制度规范层级。“协同的区域法律规范体系可为区域司法协同治理活动提供合法依据，是实现区域司法协同治理的基本保证。”(36)前引，张丽艳、夏锦文文。故而，应切实发挥地方立法以及司法机关规则制定的权能，通过更高层级的立法或者规则制定，来满足区域协同司法的规范要求。二是应着眼于重大案事件的防范处置合作机制建设，在对社会可能产生较大影响的事件处置过程中加强沟通，协调行动，实现社会治理过程中司法端口的前移，增强司法协同的诉源治理效果。三是应深化司法执行联动协作机制建设，加强跨区域司法服务协作。在这方面，我国多地法院已有丰富的探索，传统的以执行为主的司法协作格局已经向多个领域扩展，涵盖了立案、诉讼服务、调解、取证以及鉴定等各个方面，形成了丰富的经验做法。(37)参见刘旭：《我国建设协作型司法体系的发展现状与推进思路》，载《广西社会主义学院学报》2018年第3期。针对这些经验做法，可结合长三角区域社会治理的需要进一步进行规范化总结。四是要回应信息化、智能化的社会发展趋势，积极探索创新跨区域司法大数据应用工作机制。目前，“以大数据为基础的司法应用已经在犯罪预测、再犯风险评估、教育矫正和帮扶智能决策等方面逐步展开，大数据同社会治理深度融合、运用大数据解决复杂社会问题成为值得注意的社会治理创新趋势”。(38)付立华：《大数据与司法社会治理：应用及其伦理》，载《山东社会科学》2021年第4期。对此，长三角本身在技术方面占据先天优势，长三角区域社会治理现代化进程中的司法协同建设更应对此给予足够关注，从而借助新科技的能量，推动区域司法协同治理能力提升，助力长三角区域社会治理现代化发展。

(四) 以协同守法推动形成长三角共建共治共享的社会治理共同体

长三角区域社会治理现代化的法治保障，还必须推动全区域协同守法机制建设，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序。

党的十九届四中全会提出要“推动社会治理和服务重心向基层下移”，“发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”。这就要求消除原有的单向度链式治理结构，完善开放多元、互利共赢的社会协同体制，吸纳各类社会组织、调动各方力量参与长三角区域社会治理，拓展更加立体的社会治理空间，构建多层次的区域协同守法机制，鼓励和引导越来越多的企事业单位、社会自治团队在公共服务中凝聚力量、激发活力、形成合力，为长三角区域社会治理现代化贡献力量。

长三角区域社会治理现代化改变了原有单一、自上而下的垂直管理结构，更加注重社会多元主体的合作共治，形成多元合作、社会协同的治理格局。各类社会组织具有独特的自治性、公益性、灵活性等特点，可以有效承接部分社会治理功能，弥补政府在公共服务领域的不足，提高公共服务供给水平和效率，尤其是各类行业协会和公益组织，贴近基层、方便有效，具有天然的优势，可以成为区域社会治理体制的有效组成部分。(39)参见杨爱平、林振群：《世界三大湾区的跨域治理机构：模式分类与比较分析》，载《公共行政评论》2020年第2期。因此，完善长三角区域社会治理现代化的协同守法机制，要创新鼓励多方参与社会治理的政策体系，充分发挥群团组织、各类社会组织的作用。

以协同守法推动形成长三角共建共治共享的社会治理共同体，必须把以人民为中心作为根本立场，坚持人民主体地位，紧紧依靠人民、一切为了人民，加强公众参与，完善人人有责、人人尽责、人人享有的公众参与体制。在长三角区域社会治理现代化过程中，广大群众不是消极被动的被治理对象，而是积极主动的参与者，人民是社会治理的主体；“广大人民的公共精神、主体意识和社会责任感被激活，成为长三角区域社会治理现代化的实践基础”。(40)李响：《区域治理网络、联结机制与跨界合作机构——来自长三角城市群的实证分析》，载《电子科技大学学报》(社会科学版)2017年第4期。因此，要强化公众在社会治理中的参与者角色，激活公众的参与能力，必须着力构建群众参与的平台和载体，拓宽群众参与渠道，完善群众参与机制，最大限度地调动群众参与的积极性、主动性、创造性，为公众参与社会治理提供制度性渠道，推动公众有序参与、规范参与，尤其是健全公众利益表达机制，引导公众合理表达诉求，参与社会重难点问题的治理，实现政府治理和公众参与的良性互动。

四、 结 语

长三角区域一体化发展战略是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略，对于引领全国高质量发展、完善我国改革开放空间布局、打造我国发展强劲活跃增长极具有重大意义。长三角区域高质量一体化发展，不仅为其他地区的产业协同、经济社会发展提供了示范引领，更在于创新一体化发展体制机制，打破行政区划壁垒，协同共享、共同发展，为区域社会治理现代化提供了样本经验。研究和阐释长三角区域社会治理现代化，旨在发挥法治的引领、规范、保障作用，以法治思维和法治方式保障长三角区域一体化发展战略的实施，以协同立法、协同执法、协同司法、协同守法为加速推进长三角区域高质量发展提供强有力支撑。同时，推进长三角区域社会治理现代化，构建区域治理现代化体系，回应当前长三角区域经济社会发展的法治需求，也为在长三角地区率先实现国家治理体系和治理能力现代化提供了可资借鉴的经验模型和理论参考。