我国区域经济一体化的命题逻辑与法治进路——以长三角一体化为视角

陈婉玲 陈亦雨

改革开放特别是党的十八大以来，区域经济布局与区域协调发展备受关注，对于处于不同发展环境、不同区位的区域经济发展定位，国家有着不同的战略考量。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系。对于长三角地区，国家提出了在“更高起点上推动更高质量一体化发展”的期望。虽然早在20世纪80年代就有学者开始讨论区域经济一体化问题，国家也于2008年通过《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，将“长三角一体化”概念正式上升到了国家层面的战略决策，但各地方兴未艾的政府行动和实施方案，往往将一体化等同于区域发展的“同质化”或政府间的“一致行动”，甚至对产业布局进行人为分工。区域经济一体化出现向去差异化、政策化、脱离市场的权力经济异化的趋势，集中反映出对国家“一体化”战略意图的理解偏差和认知模糊，一定程度上影响了国家区域经济一体化战略的实质推进。本文旨在于通过对我国“区域经济一体化”基本命题逻辑的梳理，揭示国家区域经济一体化战略的定位与目标，在正本清源的基础上进一步探求区域经济一体化发展的法治进路。

一、 区域经济一体化命题的提出

(一) 区域性市场分割阻碍全国统一市场的形成

国家内部的区域经济一体化是指地理空间邻近的若干地域通过建立制度性或非制度性安排谋求区域内生产要素充分自由流动、实现生产要素优化配置并提高整体经济效率，最终促进整个区域经济利益最大化，形成具有强劲外部竞争力的统一市场的过程。(1)参见陈雯等：《长江三角洲区域一体化空间合作、分工与差异》，商务印书馆2018年版，第18页。经济一体化包含两方面：一是经济要素在市场内的自由流动，二是其他地区企业进入本地区市场的无歧视待遇。(2)参见孙博文：《长江经济带市场一体化的经济增长效应研究》，武汉大学2017年博士学位论文。由于没有主权国家间关税等壁垒的存在，商品、劳务、资金等本应可以自由流动，全国统一市场是一种应然状态，不应存在国家内部经济一体化的战略驱动问题。(3)参见彭彦强：《中国地方政府合作研究：基于行政权力分析的视角》，中央编译出版社2013年版，第1页。

然而，计划经济遗留的政府管制思维和政府过度干预的体制机制导致市场力量不足，引发区域性市场分割的产生，阻碍全国统一市场的形成。(4)区域性市场分割是指政府通过出台规范性文件、制定区域政策，或在行政许可、行政执法等具体行为方面，采用地方保护主义的管制手段,根据行政区划边界将整体市场分为若干个细分市场的状态。在这一状态下，本地资源被限制流向外地，外地资源被限制流入本地，价格信号被扭曲，社会资源无法实现最优配置，表现出以政府强制力为基础、市场信号失真、市场半径小、市场间同构化明显、市场体系零散、资源浪费等特征。参见银温泉：《打破地方市场分割建立全国统一市场》，载《经济研究参考》2001年第27期。一方面，地方政府倾向于动用行政力量为本地企业“保驾护航”，利用限制外地产品的销售数量、价格以及采用地方补贴、原材料截留、设置本地工商质监门槛等市场准入壁垒，甚至在诉讼审理过程中偏袒本地企业等手段实行地区封锁和经济割据；(5)参见张千帆：《中国地方保护主义及其治理机制》，载《石河子大学学报》(哲学社会科学版)2012年第4期。另一方面，地方政府无视经济发展实际和客观经济规律盲目投资，导致区域内重复建设问题严重，产业结构雷同，诱发了地方政府间过度竞争，同一区域内的各地区之间在争取消费市场及中央政策时出现非理性“内卷”现象，资源利用效率低。

区域性市场分割对国内统一市场造成了长期的腐蚀。从宏观经济主体——市场的角度来看，市场分割将导致市场难以发挥整体效应。在市场化进程中，市场的分割状态将各地方辖区的地理边界演变成市场的隐形屏障，阻隔了产品与生产要素按照市场法则进行跨区域流动，从而出现了一种与区域经济一体化进程完全相悖的运行态势，即所谓“行政区经济”。(6)参见张紧跟：《当代中国地方政府间关系：研究与反思》，载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2009年第4期。经济发展本身具有整体效应，经济学的古典理论和各国经济发展的实践早已证明，市场的范围愈宽广，地区间的贸易摩擦愈小，各种稀缺资源就愈能在广大范围内通过分工和交换作有效的配置，各个地区也愈能发挥自己资源禀赋的比较优势，得到更快的发展。(7)参见吴敬琏：《关于改革战略选择的若干思考》，载《经济研究》1987年第2期。自由经济学派学者保罗·罗宾·克鲁格曼(Paul R. Krugman)对比了20世纪七八十年代欧洲与美国的产业地方化水平，发现由于美国联邦政府明确禁止各州州政府限制商品的跨域流动的政策，商品的贸易成本较欧共体国家低，产业分工更科学，规模效应更强，美国国内市场的整合程度明显更高，地区产业的专业化程度远高于欧洲共同体。(8)参见Paul R. Krugman. Geography and Trade. Cambridge: MIT Press, 1991, pp.75-83.而区域性市场分割明显阻碍了这种整体效应的发挥。

从微观经济主体——企业的角度来看，市场分割行为会弱化企业力量，导致全国性市场失灵。在行政手段过度干预的区域市场中，一些企业因地方保护而不受价格机制的约束，形成了扭曲的市场垄断，后因不思进取而丧失竞争力。在政府羽翼保护下成长起来的企业不能称之为“真正的市场主体”。在经营遇到困难时，这些企业往往不会改进经营方式、投资研发活动或者致力于加快产品升级以提升竞争力，而是倾向于通过“找市长”来应对市场风险。(9)参见银温泉、才婉茹：《我国地方市场分割的成因和治理》，载《经济研究》2001年第6期。市场“不承认任何别的权威，只承认竞争的权威”，(10)参见《马克思恩格斯全集》(第23卷)，人民出版社1972年版，第394页。地方政府利用行政手段实施地方保护的行为，虽然在特定时期、特定空间范围内取得了一些发展成效，例如保障了本地企业的生存、提高了本地政府的财政收入、稳定了本地市场与社会秩序等，但从长远来看，这种区域性市场分割却引发了大量的资源浪费，阻碍了全国性统一市场的形成，是一种偏离经济增长可持续发展路径、以损害整体规模效应为代价的发展模式。

(二) 区域经济一体化是全国统一市场的前提与基础

唯物辩证法认为，整体和局部是对立统一、相互依存的关系，离开了局部，整体就不能存在，且整体与局部能够相互转化。在这一视角下，全国市场是由区域市场组成的，而区域市场又是全国市场的局部。全国统一市场是区域经济一体化的发展方向与最终目标，对区域市场发展起着支配、统率、决定作用，而区域性市场的率先融通与整合，则是形成全国统一市场的前提和基础。波斯纳说：“与整体问题相比，零碎问题的价值并不小，而且从有用性上看，也同样具有根本性。”(11)[美]波斯纳：《法理学问题》，苏力译，中国政法大学出版社2002年版，序言。没有区域市场的一体化，也就不会有全国统一市场的形成。

一方面，局部的一体化是整体统一的前提。共同市场理论认为，当要素能够在一定区域内实现低成本、高效率的流动，技术与管理能力将随之扩散与转移，从而增强整个市场的生产能力。在国内统一市场建立后，将达到由国家性宏观调控组织进行引导，国内各区域发挥比较优势、资源合理配置、产业相互协调的目标。然而，若要素与商品在局部区域内的流动都阻碍重重，又何谈在全国范围内高效流通？功能主义提出，合作的共同行动能够自动产生扩散效应，当若干地区建立了区域内共同市场后，区域内部因经济繁荣引发土地、劳动力等成本的上升，其成本压力会推动该区域的生产要素与生产产品向外流动，自动寻找新的消费市场与低成本生产地区，间接带动了其他地区的经济增长。最终这种产业分工与合作行动将会形成一种功能性的联网，逐渐向外扩展。当各大区域内部已建立起一体化市场，国家再鼓励区域市场竞相开放，全国统一市场的建立便指日可待。(12)参见刘志彪：《长三角区域市场一体化与治理机制创新》，载《学术月刊》2019年第10期。因一体化的成员地区能从区域一体化中获益，而非成员地区却因处在一体化外围而无法获利，一旦一体化的共同市场形成之后，其余的地区便也要努力使自己进入到区域一体化的共同体之中，只有区域内形成统一市场，才能提高其他地区加入统一市场的积极性。可以说，区域经济达到一体化是全国统一市场形成的前提性条件。

另一方面，从我国现实情况看，直接在全国范围内推进市场一体化是不现实的，需要从区域市场开始逐渐推进。改革开放以来，我国实施的非均衡发展战略和财政分权渐进式改革，带来了大尺度地域空间内的区域关系差异。对外开放战略使国家基本建设投资向东南沿海地区倾斜，总体来说形成了东强西弱的区域经济差异格局。若在此基础上推进国家整体市场一体化，中西部地区将因经济要素的虹吸效应而更加不被市场青睐，国内区际贫富差距或将进一步扩大。再加上我国幅员辽阔，各区域之间本身的自然禀赋差异甚大，直接在全国范围内推进市场一体化是不现实的。因此，在当前发展阶段，更应当重视区域市场的协调发展，明确各个区域的功能定位，重视不同区域的市场特点和要求，发挥区域市场的基础性作用，才能协调各区域经济向着统一的方向发展。

(三) 区域经济一体化命题的提出：从长三角地区开始

我国首次提出区域一体化政策即针对长三角地区。2008年，《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》(下称《指导意见》)首次提出“长三角区域一体化”政策。《指导意见》提出，长江三角洲地区发展建设的主要原则包括坚持一体化发展，统筹区域内基础设施建设，形成统一开放的市场体系，促进生产要素合理流动和优化配置。此后，长三角地区正式肩负起“率先实现一体化”使命，不断加速区域融合发展。

事实上，长三角地区成为我国区域经济一体化建设启动最早的地区并非偶然。推动长三角地区不断整合、走向一体化的根本动力，既是国家区域发展规划的谋篇布局，也是长三角地区本身旺盛的市场活力与经济发展的内在需求。长三角地区在历史上就是地理、经济和人文紧密联系的地区，自明清以来形成了大规模的城市群。早在改革开放初期，长三角地区内部的经济往来就已非常密切，区域内各省市的地方政府也意识到了区域整体发展对各自发展的重要性。1982年，“以上海为中心建立长三角经济圈”的“上海经济区”概念被提出，整个20世纪80年代江浙企业和上海企业之间以“星期天工程师”为载体开展密切合作，形成了上海和江浙水平分工的格局；1992年，“长三角城市群”一词进入大众视野，其范围较“上海经济区”有一定扩展；1997年，由长三角地区15个城市组成的“长江三角洲城市经济协调会”，即“长三角市长峰会”成立，该会是长三角两省一市区域合作机制中执行层面一个非常重要的年会，每年成员城市都共同签订一份《长江三角洲地区城市合作协议》，明确当年的工作重点，(13)参见上海财经大学区域经济研究中心编：《2010中国区域经济发展报告——长三角区域一体化研究》，上海财经大学出版社2010年版，第63页。可见，长三角地区内部长久以来一直有寻求联动的主观愿望。

客观来看，在全国统一市场的推进过程中，我国秉持渐进式改革的传统做法，根据“先易后难”“由浅入深”的改革原则，选择优先在经济基础牢固的长三角地区推进区域经济融合也是有高度的战略考量的。长三角地区具备优越的自然环境和人文环境，经济发达、市场成熟，工业基础雄厚，内部已自发形成了较为科学的产业分工与固定的市场要素流向，截至2019年末，长三角地区全域约占我国陆域总面积的3.7%，常住人口超过2亿，占全国人口总数的16%，地区生产总值约237 250亿元，约占全国生产总值的四分之一。(14)文中所用数据根据2020年全国统计年鉴计算，载“国家统计局官网”，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm，最后访问日期：2021年3月19日。长三角地区市场化程度较高，各省生产性投入更多地依赖其他省份而非自给自足，产品的竞争力较强，目标市场瞄准全国乃至世界，因而对地方保护的依赖程度较低，(15)参见前引⑤，张千帆文。市场一体化潜力更大。作为提升国家综合实力、带动全国经济发展的重要引擎，三省一市间基于彼此之间的共同利益，具备实施优势互补、共同发展的统一市场的推动基础和先天优势。与此同时，长三角地区在市场整合过程中又存在着与其他地区一样的发展问题，如区域内存在市场分割、产业分工合作不充分以及区域内各地区利益分配不公等问题，因此，长三角一体化行动过程中积累的各类经验，对今后深化经济体制改革、推进全国统一市场的形成将有着极为重要的借鉴意义。从2008年《指导意见》把“长三角一体化”的学术概念正式上升到国家层面的战略决策，到2018年11月首届中国国际进口博览会开幕式上习近平总书记提出将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略；从2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(下称《规划纲要》)中对长三角区域一体化战略的详尽部署，到2021年“十四五”规划提出“提升长三角一体化发展水平”“提高长三角地区配置全球资源能力和辐射带动全国发展能力”……从国家发展战略来看，长三角地区一体化命题拉开了全国统一市场改革的序章。

二、 区域经济一体化的目标、障碍与破解

基于区位特点、自然禀赋和经济发展的差异性，国家释放了不同的区域协调发展战略意图，粤港澳创新合作、京津冀协同发展、长三角一体化发展反映了不同的区域发展特点，体现了不同的政策内涵和战略目标。从理论上讲，“区域经济一体化”的蕴意比区域协同、合作的要求更高，是区域协调发展的最高形式，其不仅能够实现产品与生产要素的自由流动和优化配置，还能够通过减少监管壁垒，促进规模经济与投资和产出的增长效能，是社会发展到一定阶段的必然规律。(16)广义的“区域协调发展”指区域内部各地区能够在整个系统中发挥自身优势与积极性，配合得当、互相促进、共同发展。我国的区域协调发展战略是中共十六届三中全会提出的“五个统筹”之一。从这个意义上看，“区域协调发展”是“协同发展”“一体化发展”等区域发展政策的上位概念，是处理区域关系的一种总提法，依据区域关系的不同现状，区域协调发展可以采用不同的推进方式。而狭义的“区域协调发展”则指区域内各地区在发展水平和发展方向上有着大体一致的目标，但地区内部的合作处于松散状态，交互水平低，其协作行动没有明显的约束力，是区域联动发展的初始阶段。我国长江三角洲地区自改革开放以来经历了上海经济区成立的雏形阶段(1982年)、区域经济密切联动阶段(1990年)、整体制度推进阶段(2008年)以及国家重点战略阶段(2018年)，已经形成了跨地区的民间紧密联系、政府积极合作的开放状态，具备了更高起点上推动更高质量一体化发展的良好条件。

(一) 长三角经济一体化发展目标与战略内涵

区域性市场分割造成的经济割裂是一体化现实需求起点，经济一体化带来的区域整体经济利益是各成员寻求协调与合作的直接动力，因此，经济一体化以其在区域一体化进程中的基础性作用成为区域一体化的核心，并带动政治、社会、文化等其他领域的协调发展。对于仍处在发展中的社会形态来说，产品的自由流动将直接影响微观经济行为，进而引起一系列的战略性调整，并最终影响整体和区域经济增长及地区产业分工。(17)参见国务院发展研究中心课题组：《国内市场一体化对中国地区协调发展的影响及其启示》，载《中国工商管理研究》2005年第12期。区域经济一体化本质上是市场的一体化，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》详细阐述了长三角地区一体化的发展目标与战略定位，确立长三角地区到2025年基本建立统一开放的市场体系，实现资源要素有序自由流动；到2035年基本建成现代化经济体系，一体化发展体制机制整体达到全国领先水平，成为最具影响力和带动力的强劲活跃增长极的战略目标。

“统一开放的市场体系”体现在区域间市场的制度障碍消除、市场作用发挥、规模效应凸显三个层次。首先，消除制度障碍将大大降低经济要素与商品在辖区内流动的成本。弗里茨·马赫卢普(Fritz Machlup)认为，市场一体化本身就是指市场内部要素的流通能力以及产品在一定地域范围内价格的同步性。(18)参见F.Machlup.A History of Thought on Economic Integration(Presidential Address). In: Machlup F. (eds)Economic Integration: Worldwide，Regional，Sectoral. London: Palgrave Macmillan，1976，pp. 61-85.在已经实现一体化市场的内部，生产要素只需要付出必要的交通运输成本，而无须为额外的贸易壁垒或地方保护等行政层面的交易成本买单。其次，能够最大程度发挥市场的配置作用，提高经济要素流动的自觉性与导向性，最终促进市场主体之间的竞争效应。詹金斯(Jenkins)通过对南部非洲区域市场的实证研究，发现较贫穷的成员国在市场整合过程中能够通过贸易竞争追赶较富有的成员国。(19)参见C. Jenkins. Integration and Co-operation in Southern Africa. OECD Development Centre Technical Paper, No.172, (2001).在市场一体化背景下，企业及地方政府的信息与资源获取成本降低，市场内同质产业在原材料及下游消费市场的竞争都将日益激烈。这一现象将鼓励企业不断创新解决技术难题来下压成本，并挖掘自身比较优势，提升商品与服务的竞争力，也倒逼地方政府发挥主观能动性，基于本地优势出台优惠政策招商引资，缓解产业同构的难题，最终实现地区资源的优化配置。最后，随着一体化程度日益深入，市场上规模效应进一步发挥，将形成良性的循环反馈系统。一方面，市场一体化降低了生产成本，自由的竞争环境刺激了市场主体积极性，社会需求得以扩大，进一步促进了企业的生产，形成了“滚雪球”般的良性循环；另一方面，市场分割的消失将使信息传递更为迅捷，资本、技术、劳动力等经济要素得以高效匹配，有利于实现企业的优势互补、上下游的良性合作以及产业在空间上的整合与聚集，高水平的区域一体化也使投资组合风险多样化，进一步释放了经济活力、扩展了经济规模。

至于长三角地区成为全国经济发展“强劲活跃增长极”的战略定位，则应放在世界经济新格局下国内市场的巨大开发潜力与战略作用背景下加以理解。过去40年，中国经济依赖外循环模式取得高速发展，然而，自2017年美国《国家安全战略报告》将中国列为战略竞争者以来，开放的世界经济环境变得越来越复杂，依赖全球市场促进经济增长的“世界工厂”路径已经不能持续，需要通过供给侧结构性改革刺激内需，将潜力巨大的国内市场培育为新的经济核心增长点。后疫情时代，“双循环”新发展格局的形成需要有国内统一大市场作为基本的支撑条件和机制载体，坚持扩大内需战略基点，加快培育完整内需体系，形成供需互促、产销并进良性循环的国内统一大市场将成为“十四五”期间国家迫切需要推进的战略任务。而现阶段严重分散的国内市场、地区间的同质化竞争阻碍了国内市场的融合统一。如何将我国目前处于分割状的“行政区经济”聚合为开放型区域经济，把区域分散狭窄的市场聚变为国内统一强大规模市场，是战略转型的关键要素。(20)参见刘志彪、徐宁：《统一市场建设：长三角一体化的使命、任务与措施》，载《现代经济探讨》2020年第7期。国内市场一体化的建设并非朝夕之功，“区域经济一体化”是“国内统一大市场”的第一步。区域发展综合实力最强的长三角地区成为全国市场一体化的“试验田”，国家亟须长三角地区发展为“最具影响力和带动力的强劲活跃增长极”，带动周边、辐射全国。

(二) 区域经济一体化的阻隔因素

在我国，区域经济一体化的阻隔因素大致可以分为两类：一是地方政府不合理干预市场的行为，一般被称为行政壁垒或地方保护；二是一些不适应当今市场经济发展程度的体制机制。后者本质上也是政府运用行政力量对资源进行的不恰当配置。这些阻隔因素都严重束缚了市场机制的自发性作用，妨碍了区域内生产要素与产品的自由流通。

导致行政壁垒的原因是多方面的。分税制改革虽然赋予地方政府较大的税收自主权与财政剩余所有权，但在预算软约束和产权模糊环境下，中央和地方财权与事权划分不匹配问题逐渐显露。地方政府事权的范围呈扩张态势，支出规模也随之扩大，财政压力日益增强，随着经济增长与工业化的发展，地方利益冲突更加激化。地方政府必须依靠自己的资金渠道增加地方经济投资，地方经济决策表现出机会主义倾向。政府的有形之手取代了市场作用，要素进出市场的自然机制在政府干预下难以发挥作用。这种受制于固有行政区划基础上地方政府行为的异化，成为区域统一市场形成的直接阻碍。(21)参见李煜兴：《区域行政治理的模式转换与机制重构》，载《法制现代化研究》(第8卷)，南京师范大学出版社2002年版。

市场分割行为也是地方政府及其官员自身利益渗透和过度膨胀的结果。卢梭指出，政府官员代表了三种不同的意志：“首先是个人固有的意志，它仅只倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官的共同意志……第三是人民的意志或主权的意志……是公意。”(22)[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1982年版，第82-83页。公共选择学派代表人物布坎南(Buchanan)建议将政府看作“个人”，认为政府行为并不一定是出于公共利益考虑，也会为个人私利而进行套利性活动。(23)参见James M. Buchanan. “Social Choice Democracy, and Free Markets”, Journal of Political Economy, 62, (1954).因此，地方政府官员在利公或利私的角色冲突中，难以保证其行为是出于“原来想象的那样时刻都是出于纯洁和无私的动机”。(24)[澳]欧文·E.休斯：《新公共管理的现状》，沈卫裕译，载《中国人民大学学报》2002年第6期。我国对政府官员的职位晋升与评价激励机制是建立在“人性本善”的基础之上的，这一机制在一定程度上抹杀了政府自利性的现实存在。当前我国经济发展成效是考核地方官员业绩的最重要指标之一，地方政府围绕地方经济激烈竞争的过程中，存在不顾公共利益与其他地区利益、分割市场的行为。一方政府官员选择保护本地经济、封锁本地市场，就将引起其他关联地方的市场相继被封锁，区域内各地方政府由此陷入了“各方当事人都选择不合作”的囚徒困境，区域内公共利益无法达到帕累托最优。

除了行政壁垒之外，传统的体制机制也在一定程度上阻碍了市场要素的跨区域配置。首先，户籍制度束缚了劳动力的跨区域流动。古典经济学理论认为劳动力市场应该是统一可流动的竞争市场，但在中国特殊的户籍制度变迁过程中，劳动力市场被人为地划分开来。从区域内劳动力流动情况来看，我国户籍制度惯性巨大。不论本地经济是否发达，外来人员普遍缺乏与工作地居民同样的正当居民就业权益，在城市生活、购房、公共服务保障及文化融合等方面都面临一定的困难。基于城乡户口划分的二元体制不仅没有发生改变，还将这一隐形的身份界限从农村与城市之间进一步延伸到了城市内部。其次，公共服务与物品供给的区域间不平衡导致市场要素过于聚集。经济较发达地区由于开放程度高、市场机制相对完善，已实现公共服务投资主体的多元化，经济欠发达地区则仍需依赖财政转移支付弥补本地财政对公共物品与服务的供给缺口。如果医疗、教育、基础设施、科研、司法行政等一系列纯公共服务或准公共服务无法跟上市场需求，人才与企业将更加不会向欠发达地区流动。事实上，随着互联网与物流技术的发展，相当一部分产业已不再像以往那样倚赖区位布局，若能够保障欠发达区域公共服务的高效供给，这些区域的生态环境、人文环境优势必将吸引大量高新科技行业的人才与企业入驻。最后，目前我国一体化的土地要素市场体系尚未建立，与劳动力要素相比，土地要素在区域市场内的流动更为受限。我国采用新增建设用地指标的调控手段，按照年度为各地方建设用地面积设置最高限度，该指标无法实现跨区域的自由流通。虽然2018 年中央1号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出“建立城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制”，但其中行政计划配置资源的方式仍然起决定性作用，市场机制并未有效介入。(25)参见陈霄、温丙存：《土地发展权跨区域流转的现实与前景——一个分析框架》，载《经济体制改革》2020年第1期。其规划的主体是政府，对土地进行需求与供应匹配的主体也是政府。这种流转带有区域间财政转移支付的特征，并非土地要素在市场上自由流通的表现，市场主体进行土地规模化经营仍然面临重重阻碍。

(三) 核心问题：拆除行政壁垒，破除制度障碍

行政壁垒的存在阻碍要素自由进出市场，打乱了市场对要素的空间配置，使市场中的价格机制无法真正发挥作用，导致市场主体难以依不完全市场中传递出的信息进行准确预判，本应该健全的市场结构因此而遭到扭曲。区域经济一体化是社会经济发展到一定阶段的必然规律，行政壁垒对区域经济形成了刚性约束，与该规律相悖。(26)参见刘君德：《中国转型期凸现的“行政区经济”现象分析》，载《理论前沿》2004年第10期。因此，行政壁垒是区域经济一体化发展受到掣肘的关键因素。

从理论上来说，若某个区域内市场本身就是统一的，那么区域市场中的各类生产要素及其产生的商品与服务即可随供求关系而自然、自由地流通。以商品为例，在一定区域内，该商品能够通过流通而达到的最大空间范围应当取决于该商品自身的品质、生产成本、利润空间、生产商及销售商的营销能力、商品运输及储存的难易程度、不同地区消费者的偏好等等。因此，在应然状态下的一体化区域中，政府或许会在资源配置过程中起到一定的辅助作用，比如进行一定的市场监管、增强基础设施建设、减少交通物流成本等等，但商品流动的决定性因素仍然是商品本身及其附加特性，这是单纯的市场因素，而不是政府作用。因此，消除区域经济一体化的阻隔因素，不是把所有配置的权力都交给市场，而是把政府妨碍区域经济整体增长的短期行为与制度消除，利用区域内生市场整合的力量发展经济。

首先，理顺央地财权与事权关系，提升政府决策全局性。财权事权不平衡状态刺激着地方政府通过设置行政壁垒及分割市场增加财政收入，不顾市场的整体性效率实施地方保护，一定程度上阻碍了市场要素的跨区域自由流通。应当将不同层级事权加以细化，按照公共产品的受益范围和外溢性大小确定事权划分，形成各级政府财权相匹配的事权清单。例如，事关全国统一市场规则和管理全局性公共产品(如长江整体流域管理)等权力，属于受益范围较大的公共产品，应当明确其作为中央事权的定位；而区域性的基础设施、社会服务则应当被归为地方事权。党的十八届四中全会提出，要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。只有用法律来保障政府间事权划分的稳定性与连续性，才能保证中央与地方法规在特定场景的顺畅对接与逻辑内洽。

其次，调整地方政府及其官员考核权重，重视长效指标。政府控制资源支配权力的社会功能在于维护资源使用秩序和实现公共利益，即制度安排是为了降低交易成本，(27)参见陈婉玲：《区际利益补偿权利生成与基本构造》，载《中国法学》2020年第6期。但政府自利性的存在却使制度在运行过程中背离其设计初衷。只有摒弃“官员政绩竞争论”或者“地方政府唯GDP论”，根据不同地方实际情况及发展需求制定不同的考核指标，更加注重长效性指标的完成度，才能科学有效衡量各地方的发展成效。例如，依据《全国主体功能区规划》确定的不同区域的发展定位和方向，对优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类不同的功能区政府分别配置不同指标的权重，将基本公共服务供给和生态环境绩效纳入评价体系。通过设置多元化考核指标，从不同发展方面对地方政府官员进行考核与激励，有效避免地方政府官员以GDP为核心开展晋升竞争，防止政府盲目推行地方保护的短期政策。

再次，改革配套制度，保障要素流通。一方面，既要深化户籍制度改革，破除劳动力流动制度性障碍，消除劳动力市场的“显性”分割，推动劳动力市场一体化；也要提升优质公共服务可及性，减少优质公共服务的聚集，使医疗、教育等一系列公共服务和社会福利在区域中均匀分散，消除区域间劳动力流动的“隐性”障碍，让高端人才愿意流出要素过于聚集的特大城市。前者的本质意义在于促使户籍功能单一化，即仅限于人口的登记管理而非人力资本流动的障碍；后者则是借助市场化运营模式，将聚集在一线城市、省会城市的优质公共服务分流分散至区域的各个角落，保障整体区域内的公共服务与社会福利都能够数量相当、质量相近、方便可及性大致相同。另一方面，应探索建设用地指标跨区交易制度，实现土地市场一体化。对于城市建设用地，应考虑以市场淘汰、政府回购、增税倒逼等手段督促积压存量的建设用地退出市场，提高建设用地城乡配置效率；对于农村用地，可以通过建设区域内农村用地交易平台、开展农地交易政府指导定价、制定农地入市收益分配机制等方式鼓励农村用地流入市场，参与在区域内市场中的供求与竞争。“政府退位、市场补位”应当是深化土地要素市场化改革的核心价值导向，(28)参见严金明等：《深化土地要素市场化改革的战略思考》，载《改革》2020年第10期。政府在进行土地市场培育与完善过程中，更加需要注重对市场力量的调动，由市场决定资产属性强的土地要素的配置方向，以市场公开交易的形式促进盘活土地要素，激发土地资本潜能。

三、 以法治思维推动区域经济一体化进程

一体化是一个导向自由的概念，但其首要的意义却表现为消极的形式，即首先必须消除源自成员国(地区)间边界对生产要素的种种障碍，拆除各种影响自由流通的壁垒；然后才是积极意义上一体化——推行共同政策，促进经济与社会政策的接近。(29)参见[法]德尼·西蒙：《欧盟法律体系》，王玉芳等译，北京大学出版社2007年版，第16页。要推进区域市场一体化，光靠市场力量进行自我整合是远远不够的，更需要政府主动突围，在尊重市场规律的同时加快破除体制机制中的障碍，主动有序撤除妨碍要素和产品流动的行政壁垒。其中，利用法治思维平衡市场利益与地区利益之间的张力，是实现区域内制度安排协调一致的重中之重，是推动市场规律与行政意志真正落实的基本保障。党的十八大报告提出：“自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。”笔者认为，应该适时制定长三角区域一体化基本法(下称“基本法”)，将一体化实践中碎片化的政策统摄在统一的法律之下，并将实践中积累的丰富经验加以固化，保证法律与其他规则同生共长，全程参与进入各项制度场景。

(一) 制定基本法，形成系统性制度安排

我国长三角一体化战略推动以来，国家和地方政府出台大量政策文件，但由于各地普遍存在“闭门立法”问题，不同层级、不同地区间的立法主体之间在立法规划上没有沟通机制，导致区域内出现了碎片化、重复性、矛盾性政策，体系性立法思维尚未树立，(30)参见汤善鹏、严海良：《地方立法不必要重复的认定与应对：以七个地方固废法规文本为例》，载《法制与社会发展》2014年第4期。地方间合作仍未形成系统的制度性安排，区域规划缺乏整体性协调与合作。一些政策因立法层级低、没有规定法律后果而缺乏约束力与执行力。目前虽已制定《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，但“规划纲要”的法律性质并不明晰，该种文件在法律体系中处于何种归类？是否具备法的规范性？区域经济一体化命题具有高度的宏观性与严肃性，在这一系列问题尚无定论的情况下，《规划纲要》似乎并不足以保证国家意志的完全实现。鉴于长三角地区经济一体化推进工作涉及中央与地方、人大与政府、政府与社会等多种法律关系，具有持续性、综合性与全局性，需要从更大的地域空间范围审视整个区域的经济和社会发展，(31)参见叶必丰：《长三角经济一体化背景下的法制协调》，载《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2004年第6期。也需要通过立法的顶层设计进行推动。

欧盟是世界上最具影响力的一体化组织，其虽是以独立民族国家为单位的区域型联合组织，但为了共同的政治经济利益、推动成员国共同行动，制定并签署了《罗马条约》。通过该条约，欧盟确立了建立共同市场的目标，并为此赋予了共同体为完成目标所需的权能，设置了为实施共同体目标与保证条约实施的机构与机制。(32)参见程卫东：《法律创新与欧洲一体化》，载米健主编：《欧盟法与欧洲一体化》，法律出版社2009年版，第11页。《罗马条约》构成了欧洲一体化的法律基础，对我国区域经济一体化制度设计具有借鉴意义。区域间经济综合立法能够理顺区际关系，明确政府职责，加强全局部署与规划，避免重复建设，缓解利益冲突，引导与规范区域间经济协调发展工作。(33)参见陈婉玲：《中国区域经济法制发展的现状与未来》，载《北方法学》2020年第6期。因此，应适时制定长三角区域一体化基本法，以高位阶立法突破行政区划疆界的刚性约束，将区域内总体规划、合作协议、机构组成、共同决策、协助执行等各项问题，纳入法律统一框架下解决。

(二) 明确长三角一体化的目标和行动原则

长三角三省一市的经济协作基础是共同利益，但其内部各地区发展阶段与发展定位的不同将导致地区追求的利益有所差别。因此有必要取各地方发展需求、发展利益的最大公约数，结合《规划纲要》预期性指标和产业发展、结构调整等任务，将长三角一体化同心勠力的发展目标固化在长三角区域一体化基本法的立法内容之中：其一，拆除贸易壁垒，挖掘内需潜力，优化资源配置，打造零壁垒、充分竞争、活力旺盛的市场环境；其二，建立综合性、一体化规划程序与体制机制，对国土空间、生态环境、资源利用、基础设施等进行统一决策部署，实现区域内统筹协调发展；其三，建立科学、完善的产业分工与合作体系，强化上海这一发展龙头，优化苏浙皖经济结构，发挥比较优势；其四，求同存异，优化各区域内利益分配规则，克服区域内利益冲突，维护地区特殊利益，尊重区域内各地区自身特色；其五，发挥经济辐射效应，以点带面，推动全国范围内的经济发展与现代化进程，发展成为国际核心都市群。

与此同时，也要制定长三角三省一市共同行动原则，在发挥各省市主观能动性的同时促进其向着统一的方向迈进。亚太经合组织内部成员发展形态多样、政治体制多元，但尚能形成包容性的合作行动纲领。(34)即“倡导自由和开放的贸易与投资，促进区域经济一体化，鼓励经济和技术合作，加强人的安全并营造有利和可持续的商业环境，建立一个充满活力、和谐的亚太社区”。参见“亚太经合组织官网”，https://www.apec.org/About-Us/About-APEC/Mission-Statement，最后访问日期：2021年3月31日。我国长三角内部地区自然禀赋相似、政治体制一致、产业结构趋同，差异没有如此鲜明，其行动的一致性更具有可行性，因而可制定较为明确、整齐的行动原则。首先，共同发展、互惠互利原则。应寻找各方利益的结合点与合作的切入点，对分歧之处深入磋商以达成共识，发挥整体优势，实现深层次区域合作。其次，市场为主、政府为辅原则。凡是能由市场形成价格的都交给市场，从而让市场决定各种生产要素所有者得到的报酬，才可能发挥价格机制有效配置各种资源，让资源在区域内自由流通。最后，各地区平等原则。区域不论大小，在生产要素获取、基本公共服务提供、环境建设发展等方面具有平等地位和权利，把地方政府行政级别与区域法律地位分开，不因某层级的地方政府行政级别更高而使区域拥有特殊权力和利益。(35)参见刘世锦主编：《读懂“十四五”——新发展格局下的改革议程》，中信出版社2021年版，第6页。

(三) 赋予跨区域机构明确的法律地位和责权利安排

现代政府理论提出，职能、机构、体制、过程是政府制度的四大支柱，其中，机构的设置与授权是落实法律法规及各项政策的实在抓手。深化长三角区域合作机制和合作领域，加强国家层面与地方层面的沟通与互动，必须注重长三角跨区域机构承上启下的协调与推动作用。目前，长三角地区跨区域机构主要为2018年成立的长三角区域合作办公室，以及2019年成立的长三角一体化示范区的理事会与执委会等，他们肩负着对三省一市土地管理、生态保护、要素流动、市场标准、企业信用、公共服务等各项工作进行统筹规划的任务。然而，这些机构看似有着“跨区域”的权威，但其法律地位却并不明晰，也缺乏充足的法律授权。其中，长三角一体化示范区执委会只享有省级项目管理权限，有权对示范区内660平方公里的先行启动区进行跨区域投资项目的审批、核准和备案管理，以及对先行启动区内控规进行审批；长三角区域合作办公室暂时未被赋予行政权力，只能在各部门间斡旋协调，实际执行问题还需落实到三省一市各职能部门，依托各地政府权威来推进协调工作。可以说，这些机构面临事务杂、权力小、限制多、地位低的实际问题，一定程度上影响一体化具体事务的开展。

地方的合作治理需要法治的引领，尤其需要组织法上的跨行政区共设机关制度。(36)参见叶必丰：《地方政府的跨行政区共设机关》，载《环球法律评论》2020年第6期。然而，我国组织法并未提及跨行政区共设机关问题。深化长三角地区一体化改革，必须明确长三角区域合作办公室等跨区域机构的法律地位，为其腾出一定的改革空间。其一，应明确跨区域机构之“权”。设置行政机关的同时，要一并确定其管辖权，管辖权规则必须具有法律根据。(37)参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第519页。有必要在基本法中明确长三角跨区域机构对于其辖区内发展规划、制度安排、改革创新、跨区项目等事项的具体管理权限。其二，应明确跨区域机构之“责”。跨区域机构行使其权限时难免触及地方利益，其有责任为各地方政府及市场主体搭建信息交流与共享平台，建立联合磋商机制，并秉持公平与效率原则，引导地方政府舍弃短期和狭隘的地方利益，避免产业链中低附加值地区在长三角分配格局中处于不利地位。其三，应明确跨区域机构之“利”。目前长三角区域合作办公室组成人员都从三省一市各部门借调，薪酬待遇也由地方政府提供，处于合署办公的临时性、过渡性阶段。随着今后长三角区域一体化国家战略的进一步推进，有必要将该种跨区域机构设为常设机构，由上一级政府统一发放人员薪资待遇、机构运行费用，保障工作人员的积极性、跨区域机构的长久性及一体化工作的持续性与深层次。

(四) 将区域合作协议纳入法律调整框架

自改革开放以来，长三角三省一市间就签署了大量区际协议，如《长江三角洲地区城市合作协议》《沪苏浙共同推进长三角创新体系建设协议书》等等，内容涵盖民生、产业、交通、科技等多个领域。由于我国宪法及立法法中并未承认地方政府之间可以联合制定法律，因而区域间协议的定性问题存在法律上的障碍，(38)参见崔卓兰、黄嘉伟：《区际行政协议试论》，载《当代法学》2011年第6期。协议的法律效力也就随之处于悬而未决的状态。从区际协议在法律体系中的地位，到其形式与实质的分野，始终是学界争议的焦点。实际操作中，一些协议为地方政府领导人提倡后签订，若领导人换届，这些协议的效力就更难保证。虽然在长三角区域合作办公室的推动下，一些区际“君子协议”正不断得到兑现，但仍有大量协议因条款缺乏可行性、效力不受法律约束等原因，沦为了“口号式”的政绩工程。

在美国，州与州之间的协议效力极高，不仅优于州内任何法律，还受到美国宪法的保护。根据美国宪法第1条第10款“契约条款”(Compact Clause)的规定，“任何一州，都不能通过法律来损害契约义务”。一旦加入协议，成员州就必须严格遵守协议内容，为协议的长久稳定缔结提供持续性保证。当所有成员签订该协议并经所在州立法机构批准后，该协议就自动成为成员州的法律，并且协议超越了与之相冲突的各成员州的所有其他法规，成员州州政府及所有公民都必须严格遵守和履行协议的条款。我国也有必要将区域间契约行为法治化。区际协议是地方政府的行政命令抑或附属立法行为；是行政协议抑或是民事协议，又或是第三种形态，诸多问题仍待进一步讨论。但可以考虑借鉴美国对州际协议效力的规定，通过基本法优先明确区际协议的基本效力及法律责任，推动现存协议中的条款得以有序兑现。具体来说，由于具有跨行政区特性，区际协议的效力应当高于缔约机关所制定的地方政府规章、行政规范性文件。区际协议应伴有违约责任，协议的缔约主体及其辖区范围内的公民需受到协议约束。另外，也应为协议的履行配备相应的争端解决机制。协议的制定、签署与履行等各环节需要求各地以区域统一开放市场建设为目标，坚决破除本位主义的思维定式。若某地区违背区际协议，在协议主体协商不成的情况下，可以考虑交由共同上级政府处理，由上级政府相关部门对地方政府行为进行公平竞争审查，秉持公平公正原则进行利益分配。

四、 结 语

提出“区域经济一体化”命题，是外部环境恶化情况下的主动“突围”之策，是满足人民群众日益增长的美好生活需要、实现高质量发展的集中体现。区域经济一体化是实现国内统一市场的基础和前提，区域内经济亟须破除体制机制障碍，多链相连、结链成网，向立体化、一体化形态演进。为此，“家长式”政府过度干预区域市场的行为必将被消除，政府之间的竞争最终要转变、落实到地区内企业的竞争上，而非让政府代替企业参与市场竞争。对于长三角来说，实施长三角一体化发展战略，是引领全国高质量发展、完善我国改革开放空间布局、打造我国发展强劲活跃增长极的重大战略举措，长三角作为国内经济发展的动力引擎与“一体化试验田”，更需要基于国家战略的高度，在更高起点上探索区域一体化发展的制度体系和路径模式，以法治思维提升区域一体化治理效能，保障区域市场规范有序走向统一，为全国区域一体化发展和统一市场的形成提供可复制的体制机制示范，发挥改革引擎的推动作用。