新时代党内法规备案审查制度升级的四个面向

欧爱民 陈淑霄

一、 引 言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”的重大政治论断。这个“法度”主要是指党内法规，而党内法规要想肩负起管党治党的重任，其自身制定质量至关重要。为此，中国共产党出台并修改了《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(以下简称《备案审查规定》)，分别从“立规”和“审查”的角度为确保党规质量提供了制度保障。因此，作为党内法规制定的最后一道防线，备案审查无疑要承担起“源头把关”的重任。客观而言，现行党内法规备案审查制度的功能日益彰显，但也存在一些不容忽视的问题，例如长期存在“重备案，轻审查”的问题；被动审查模式缺失，公众参与度不高；审查标准空泛，缺乏操作可行的审查基准；处理方式的规定较为粗糙笼统，类型划分不够精确等。为此，应当以问题为导向，立足解决备案审查的实践难题，主要从启动方式、审查机制、审查技术以及处理方式等四个面向对备案审查制度进行流程再造，实现制度的优化升级。

二、 启动方式面向：从主动审查到被动审查

美国法学家博登海默指出：“只有那些以某种具体的和妥协的方式将刚性和灵活性完美结合在一起的法律制度，才是真正伟大的法律制度。”(1)[美]博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第405-406页。党规备案审查制度要力臻完美，也要实现刚性与灵活性的恰当结合。按照审查主体行使职权的前提条件不同，党内法规备案审查存在两种启动方式：一种是审查主体依职权启动的、具有强制性的主动审查；另一种是审查主体依据党组织、党员或者群众的申请而启动的被动审查。目前《备案审查规定》只规定了强制性的主动审查机制，没有规定灵活性的被动审查机制，在启动机制上存在刚性有余、灵活性不足的问题，亟待引入被动审查方式，为其注入新动能。

(一) 主动审查存在的问题

主动审查是指党中央在接受下级党组织报送审查的党内法规后，主动对该规范的政治性、合法合规性、合理性以及规范性进行审查的模式。主动审查是由审查机关依职权启动、在一定时限内进行的、针对所有党内法规进行的审查方式，也是现行党内法规备案审查制度唯一的启动方式。主动审查在审查范围的全面性、审查主体的专业性等方面具有优势，也不可避免会存在相应的问题，具体表现在如下方面。

其一，主动审查是全面审查，难以兼顾审查的广度与深度。主动审查是职权行为，需要严格遵循“法定职权必须为”的法治原则，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的备案审查原则，对于审查机关而言，主动审查是没有任何选择余地的，党内法规有多少，审查机关就得审查多少。同时，按照《备案审查规定》的要求，党内法规的备案审查兼具形式审、实质审，需要分别从“政治性、合法合规性、合理性、规范性”等方面对特定党内法规进行严格审查，个案审查的成本自然会水涨船高。因此，在党规数量与日俱增的现状下，党规审查机构势必会面临“案多人少”的困境，难以平衡审查数量和审查效果之间的关系，审查深度相对有限，即被审查文件的数量越多，备案资源的负担和消耗越大，审查监督的效果也就越差。(2)参见刘莘、钱于立：《法规范文件备案考》，载《国家行政学院学报》2017年第6期。一些党内法规文本内含的隐蔽问题可能会成为“漏网之鱼”，得不到及时的关注与处理。

其二，主动审查是事先审查，缺乏针对性。主动审查是在党内法规还没有广泛实施时进行的事先审查。事先审查属于抽象审查，缺乏针对性。因为只有在具体的实施过程中，党内法规蕴含的问题才会逐渐暴露出来，事先审查缺乏具体事例的支撑，只能发现字面意义上的错漏抑或是假设层面的实践问题。至于相关条文是否具有可行性、能否达到预期目的等，则难以得到有效审查。

其三，主动审查是内驱式审查，具有“同质审查”的局限。主动审查具有封闭性，参与主体均为具有立规权的党组织。在现行体制下，党的机构内部毕竟存在着一种非对抗性合作的运行规则，导致它们根本不愿冒着潜在的政治风险去行使这一权力。(3)参见林来梵：《合宪性审查的宪法政策论思考》，载《法律科学》2018年第2期。虽然，作为审查主体，中央是最高层级的党内法规制定主体，其专业性毋庸置疑。从审查动力而言，主动审查是内部申请、内部审查、内部执行，属于内驱式审查。在此类审查方式中，虽然制定主体与审查主体属于上下级关系，但彼此的知识储备、思维方式、看问题的视野具有高度的一致性，无法消除“系统内部的自说自话”的嫌疑，具有“同质审查”的局限性。近年来，党内法规的溢出效力日趋明显，主动审查固有的封闭性、局限性日益彰显，亟待突破。

(二) 引入被动审查的必要性

被动审查是指党组织、党员或是群众发现党内法规存在政治性、合法合规性、合理性、规范性等问题时向审查机关提出审查的要求或者建议，审查机关依照申请的内容决定是否启动审查程序。相较于主动审查，被动审查更具针对性、异质性，可精确弥补主动审查的不足，能与主动审查实现有效融合，共同构建党规备案审查启动方式的二元框架，达成“1+1>2”的效果。

其一，被动审查是有限审查，可以聚焦特定有价值的问题。在主动审查中，由于审查范围的全面性，审查深度难以兼顾。而被动审查无须面面俱到，审查机关对审查建议享有较大的“裁量权”。党组织、党员和群众对党内法规提出的审查建议，需经过“过滤”机制方能正式启动审查程序。因此，在被动审查程序中，并非所有审查建议都有资格让审查机关“过目”，审查机关有权按照一定的标准决定某一建议是否具有被审查的资格。为此，经过筛选程序后，审查机关只需面对数量更少但价值更高的审查建议，从而较好地兼顾审查的深度与广度，更能合理配置审查资源，提高审查的效率。

其二，被动审查是事后审查，有利于发现党内法规存在的“隐性”问题。就党规实施过程中暴露出来的问题进行针对性的审查可能更有助于审查机关在审查中有的放矢，从而提升审查的效果。(4)参见陈道英：《全国人大常委会法规备案审查制度研究》，载《政治与法律》2012年第7期。党内法规具有很强的实践性，其涉及的党内关系和国家法律关系纷繁复杂，除非明显从字面上就能分辨的违宪违法情形外，其他问题只有通过具体的实施才能逐渐彰显。对于此类问题，主动审查显然无能为力。被动审查属于事后审查，有利于暴露党内法规执行中的问题，其启动主体范围涵盖较广，更多的是党内法规直接或间接的规制对象，对于党规运行存在的问题有切身体会，更能真正体会利益受侵害者的切肤之痛，(5)参见胡锦光：《论公民启动违宪审查程序的原则》，载《法商研究》2003年第5期。能发现制定主体所兼顾不到的隐含在党规实际运行中的问题，从而提出更具实践性的建议，并“反哺”理论，更有利于党内法规的及时完善。

其三，被动审查是外驱式审查，有利于扩展审查的外部参与度。被动审查一般由普通党员与群众提起，属于外部驱动，有利于推动备案审查从“同质审查”到“异质审查”的转型，从而在权力主导的现行模式中引入“权利”要素，可极大提升备案审查的民主度。党员和群众享有党章和宪法赋予的监督权利，自然有权对影响自身合法权益的党内法规提出审查建议，并要求相关机关作出回应。此外，作为中国社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规的影响力早已“溢出”党外，主动审查作为党内自审的方式，已经难以满足现行情势下的审查需求，引入被动审查机制自然是大势所趋。

(三) 被动审查的制度架构

被动审查是一套程序性安排，在考虑制度设计时也要同步研究具体程序问题，具体应当包括审查建议的过滤机制、审查建议的回复机制以及“互联网审查”模式。

其一，建立过滤机制，以应对海量建议。随着法治理念日益深入人心，党员、群众的审查申请将会呈几何式暴涨，如果不加筛选就将之全部纳入备案审查范围，会很难控制审查的规模，从而给审查主体造成不堪承受的负担，同时，党员和群众的法治素养参差不齐，滥用审查建议权的情形无法避免，为此，需要设置相应的过滤机制，在发挥备案审查最大功效的同时，尽可能压缩备案审查的规模，让审查主体集中精力处理有价值的带有普遍性的问题。为此，审查主体应当享有较大的裁量权，对审查建议能否进入审查程序，具有“视情况”“视必要程度”的裁量空间，避免审查资源的浪费。也就是说，党员、群众的审查请求，仅是建议，不具有强制性，对审查主体没有约束力。但如果是党组织提起的申请，则应具有强制性，因为党组织提起的审查请求是职务行为，自然较为严谨，质量可靠，具有较强的权威性，无须事先筛查，可直接启动审查程序。此外，党组织提起被动审查的数量可控，不会对审查主体形成过多负担。

其二，建立回复机制，以保障申请人的知情权。启动要有效果，就必须建立回复机制。(6)参见胡建森、高春燕：《法规的合宪性审查在中国——问题与对策》，载《法学论坛》2005年第6期。回复应当采用书面形式，应当说明为什么采纳或不采纳，以推进备案审查结果的公开性和回应性。

其三，启用“互联网审查”模式，以提高审查效率。以前，党员和群众提出审查建议只能通过来信的方式，效率较为低下。互联网时代，审查方式也应当与时俱进，利用信息技术高速便捷的优势，开通网上提交审查建议的渠道，党员、群众可以通过网站在线提交审查建议，审查机关在线受理，审查研究结束之后在线进行反馈。

被动审查的引入可极大提升备案审查的效果，意味着备案制度不仅仅是“整理、编纂”意义上的备案，也不仅仅是全凭备案机关自身意志决定是否给予审查的备案，更是在规范监督意义上，具备外部“启动装置”的备案。(7)参见前引②，刘莘、钱于立文。同时也应认识到，被动审查模式的建立并不意味着放弃主动审查，而是要寻求两者之间的最大契合点，最终实现主动审查和被动审查的有机衔接、互为补充，发挥两者的整体合力，构建起更有效的“主动+被动”二元审查框架。

三、 审查机制面向：从单一审查到联动审查

目前，国家法律体系已经建立了以立法法为基础的备案审查制度，而党内法规体系在《备案审查规定》调整之下，相应的备案审查制度也日益完备。上述双轨并行的备案审查制度，能有效解决党规国法内部的各自合规性问题、合法性问题，但无法处理涉及党规国法关系的跨界问题，为此，需要打通两套备案审查制度的隔阂，建立联动审查制度。

(一) 联动审查的制度价值

备案审查的联动机制有着单一审查所无法比拟的优势，不但能弥补现行备案审查制度的固有缺陷，还能有效提升备案审查的质量，具有特殊的制度价值。

其一，联动审查可有效满足混合性党规的审查需求。近些年，党政联合制定的混合性党规的数量呈现出了“井喷式增长”的态势，但检视我国现行制度体系，混合性党规却面临监督缺位的问题。无论是从政治理性、技术理性，还是治理效能角度来看，进一步完善党政联合制定党规备案审查机制具有重要意义和现实迫切性。(8)参见徐信贵：《党政联合发文的备案审查问题》，载《理论与改革》2020年第3期。党规体系与国法体系在备案审查领域实行的是“各自备案、各负其责”的“双轨”备案审查工作机制，即中共中央对党内法规进行备案审查，全国人大常委会对国家法律进行备案审查。从理想状态而言，两者分属不同的规范体系，备案审查也是“分灶吃饭”，彼此“井水不犯河水”，党中央无须涉及国家法律的备案审查，全国人大常委会同样不能审查党内法规。但混合性党规的出现打破了两者的分隔状态，对现行“双轨”的备案审查体系提出了新要求。根据我国的党政活动习惯，实践中常有党政联合制定党内法规的现象，所谓混合性党规是指具有立规权的党组织联合对应的国家机关在相同、相近领域共同制定，但以党组织文号发布的规范性文件。(9)参见欧爱民、李丹：《党内法规法定概念之评述与重构》，载《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2018年第1期。因为混合性党规的制定主体既包括党组织也包括国家机关，其调整范围既包括党务也包括国务，现行单一主体的备案审查机制难以对之进行有效审查。当然，将现行“双轨”备案审查系统合二为一自然是最为简便的解决方法，但问题是党规与国法在制度理念、制定主体、规制内容等方面有诸多不同，且我国现行法治体系中也缺乏统辖两者的权威机构，“双轨”变为“一轨”不具有可行性。因此，备案审查的联动机制的建立就成为应对新问题的唯一途径。

其二，联动审查能有效解决党组织不能解释国法的问题。备案审查要解决的问题，看上去是一个在内容上对党内法规或国家法律作出理解判断的专业问题，但实际上它真正要解决的是一个谁有权对党内法规或国家法律作出判断的问题，是一个判断主体资格的问题，而不是内容上谁是谁非的问题。(10)参见刘松山：《备案审查、合宪性审查和宪法监督需要研究解决的若干重要问题》，载《中国法律评论》2018年第4期。《备案审查规定》第11条第1款第2项规定了“合法合规性”标准，该审查标准要求党规审查主体对党内法规“是否同宪法和法律相一致”进行判断，其前提需要对宪法法律作出解释。问题因此而生：党内法规备案审查主体是否属于适格的“判断主体”。换言之，其是否有权对宪法和法律作出有公定力的解释。根据宪法第67条和立法法第45条，宪法和法律的解释权属于全国人大常委会，因此，在党内法规的备案审查过程中，党中央不宜解释宪法、法律，难以独自行使涉及国法解释的党内法规合法性审查的职能。此外，合宪性、合法性审查要求审查主体对宪法和法律具有较高的专业度和熟悉度，党内法规备案审查机关的办事机构作为党的机关，不熟悉国家法律的解释事宜，即便其具有相应的解释权能，也存在解释能力不足，难以确保解释质量的问题。

(二) 联动机制的基本架构

《备案审查规定》第4条第3款规定：“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制。”该规定为备案审查衔接联动机制的建立提供了具体的规范依据，但仍显抽象，需要具体细化。反观党内法规的备案审查实践，联动机制的配套措施尚未到位，人员、机构、程序设计等没有落实到位，联动机制的实际效果并未得到彰显，因而，相关配套规定的出台刻不容缓。

1. 配置专门的人员机构

联动机制不仅需要以规范的形式予以确定，更需要机构与人员的支撑，为此，可从如下几个方面进行相关制度设计。第一，建立专门机构。联动机制需要专门机构处理相关的常设性、事务性工作，并作为党和国家备案系统的办事联系机构，对启动联动机制的申请进行筛选，提出建议。第二，充实人员编制。无论是党的机关还是国家机关，备案审查机构都存在“案多人少”的矛盾，强化审查主体的力量势在必行。此外，还可引入第三方机制，聘用高校、科研机构等的专家参与审查。第三，提高专业技能。联动审查机制的有效运行有赖于一支“纪法双修”的专业审查队伍，兼具党内法规与国家法律两方面的专业知识，并具有较为丰富的审查经验，为此，除对相关人员设置较高的准入门槛外，还应进行定期和专题培训，以提升专业人员的专业素质与能力。

2. 设计专门的联动程序

在遵循《备案审查规定》的基础上，还需在以下方面建构相应程序，以确保联动机制的可操作性与有效性。其一，在启动方面，在坚持主动审查和被动审查相结合的基础上，建立党政联合审查制，由党政机关共同对联动程序的启动问题作出决定，以保障程序进入的公正性。其二，在审查方面，关于党内法规是否与上位党规相抵触、是否与同位党规不一致等内容交由党中央进行审查，而涉及党内法规的合宪性、合法性问题，则应交由全国人大常委会进行。其三，在处理方面，对于全国人大常委会作出的合宪性、合法性判断，党内法规备案审查主体应当予以尊重，并加以采纳，将之作为作出备案审查决定的先决性依据。

三、 审查技术面向：从审查标准到审查基准

党内法规审查技术问题是一个极其重要的问题，因为审查技术直接关乎审查质量，影响党规审查的公正性与权威性。《备案审查规定》第11条形成了涵盖政治性、合法合规性、合理性、规范性的备案审查标准，但上述审查标准只提供了可供适用的基本框架，在具体适用方面缺乏相应的技术规范，可能会导致具体操作的失序，有必要借鉴国家法律合宪性审查基准的相关做法，在审查标准的基础上，建构一套更具操作性的审查基准体系。在我国宪法语境下，“审查基准”是宪法学理论中用于描述合宪性审查之严格程度、审查方法及程度的概念。(11)参见段磊：《论党内法规与规范性文件备案的审查基准》，载《学习与实践》2017年第12期。因此，将基准的概念引入党内法规备案审查制度，其功能、作用主要体现在审查标准的宽严程度、被审查规范出现问题时应当如何处理上。为此，党内法规的审查基准不是凭空捏造的，而是需要综合权衡审查价值、审查力度、处理结果等。

(一) 审查基准体系建立的必要性

技术是解决问题的方法及方法原理，是实用性与功能性的代名词。审查基准属于审查技术的范畴。审查基准体系的建立是提高党内法规备案审查技术实用性与功能性的有效途径，主要基于降低审查成本与提高审查标准的操作性两方面的考量。

其一，在效益层面，审查基准体系的建立可降低审查成本。宽严相济的审查基准可节约稀缺的审查资源。目前我国已建构起较为完整的党内法规审查标准。《备案审查规定》将零散的审查指标整合为四大审查标准，即政治性标准、合法合规性标准、合理性标准以及规范性标准。上述审查标准的重要性和地位不同，其审查强度也应当具有差异性，不可能“一视同仁”。以政治性和规范性为例，政治性是党内法规的第一属性，也是党规审查的首要要求，违反政治性的党内法规势必需要回炉重造；而规范性是对党内法规的形式审查，以确保党内法规的外在形象，即便违反，也只是小惩大戒，提醒一二即可。如果将两者的审查力度均等化，直接导致的结果就是审查的宽严失当，不仅无法满足审查实践的要求，还极易造成审查资源的浪费。因此，审查强度应当按照审查标准的“重要性”进行合理排序，并辅之相应的资源分配。重要性程度高的标准，适用严格的审查基准，在资源分配上也更为偏重；重要性程度低的标准，与之对应的审查基准自然较为宽松，可适当减少相应的成本投入，实现成本/效益的最大化。

其二，在实践层面，审查基准体系的建立可有效提升审查标准的可操作性。标准是衡量人或事物的准则或依据，是一定领域内公认的规则、导则或特殊值，可供共同和反复使用，以实现在预定领域内最佳秩序的效果。备案审查标准是党内法规文本制定领域内具有公信力的准则，是用来丈量党规质量的一尺“标杆”，所有党内法规必须向“标杆”看齐，以达到党内法规在政治性、合法合规性、合理性、规范性等方面的标准。相较之下，基准更像是操作指南，指导审查主体按照标准对具体党内法规规范作出相应评价。标准是目标，而基准是手段。因此，备案审查的基准就是具体承办机关应当遵循的操作规范。《备案审查规定》为党中央审查党内法规提供了完善的审查标准，却未曾提供“操作手册”，审查机关在具体审查中虽手握“标准”，但有时会陷入不知所措的困境，而审查基准体系是一种“自动套用而得出审查结果的公式”，可在审查标准和处理方式之间建立直接的对应关系，在具体审查过程中，审查主体可直接套用该“公式”得出处理结果，极大提升了审查标准的可操作性。

(二) 审查基准体系的建构

党内法规备案审查基准体系的建构要从两个方面进行：一是建构三重审查基准体系；二是厘清标准、基准及处理方式的对应关系，在出现违反标准制定党规的情形时，可以按照上述关系准确快速地作出处理决断。

1. 备案审查基准的建构思路

基准的引入是基准体系建立的首要环节，是明确标准、基准和处理方式三者对应关系的前提。结合现行备案审查标准的重要性程度，借鉴宪法审查基准的相关理论与实践，党内法规备案审查基准可分为三个档次，即严格审查基准、中度审查基准、宽松审查基准。

严格基准之“严”内涵有二：一是判断标准严，二是处理结果严。具体是指在对被审查的党内法规的某些特定内容进行审查时，一旦出现可能违背审查标准的情形，必须由制定机关提供充分理由证明其所制定的党内法规条款符合标准，否则应推定该党规不符合《备案审查规定》之要求，并作出“不通过”的处理决定。

宽松基准是指在对被审查的党内法规的某些特定内容进行审查时，除一目了然的明显瑕疵需处以“不通过”外，均应当认定被审查规范符合《备案审查规定》之要求，对于党规中存在的瑕疵，采用“提醒、建议或告知”的方式知会制定机关即可。

严格审查基准在实践中极其“致命”，而宽松基准又“没有牙齿”，因此发展出第三种形态：中度审查基准。(12)参见翟国强：《宪法判断的原理与方法——基于比较法的视角》，清华大学出版社2019年版，第93页。中度基准的审查强度介于严格基准与宽松基准之间，主要由审查机关在兼顾维护备案审查机制纠错功能和党内法规制度体系稳定性的前提下，同时兼顾党规国法的协调性，根据被审查规范具体情况予以控制。(13)参见前引，段磊文。诸如是否同党章、上位党内法规和规范性文件相抵触、是否同宪法和法律相一致、是否与同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突等，需要与有关主体协商之后方能决定处理结果，确因该党规“过错”导致“相抵触”“不一致”“相冲突”的，决定“不通过”；反之则通过，并将相关事宜提醒制定机关。

2. 标准、基准与处理方式的对应关系

审查标准的目的不同、意义不同、地位不同，与之对应的审查基准与处理方式肯定会存在较大的差异。为此，有必要建立标准、基准的关系模型，以便在具体审查过程中“对号入座”，快速便捷地作出处理决定。

(1) 政治性标准。政治性标准审查的是党内法规的规范内容是否符合党的政治方向、基本思想、基本精神等，其初衷在于使得党内法规最大程度的合乎政党意志，是保障其自身政治属性及其制度功能得以实现的必然要求，对之应当适用严格基准，违反一律作出“不通过”的处理决定。

(2) 合法合规性标准。合法合规性标准重点在于审查党内法规的“外部协调性”和“内部统一性”，是确保“党规合宪、党规合法、党规合规”的重要手段，也是建立中国特色社会主义法治体系的硬性要求。在备案审查实践中，针对不同的案件类型，合法合规性标准分别适用不同的审查基准：一是违背上位党内法规、上位法律时，一般应当适用严格基准，如若违反则应当作出“不通过”的处理决定。二是在是否同宪法和法律相一致、是否与同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突等事项时，一般适用中度基准。如果相关党内法规存在不一致情形，审查主体可在与相关立法或立规主体协商后，如果决定修改法律，则予以通过；否则，则不予通过。三是是否符合程序等审查项目的重要性程度相对较低，一般适用中度基准，一般的程序瑕疵问题，只适用“提醒”“建议”等处理方式；在审查是否落实精简文件、改进文风要求等情形时，适用宽松基准即可，除非存在不可宽恕的错误，一般会“通过”。

(3) 合理性标准。合理性标准的重点是在保障党内法规具有合法合规性外，还应追求更高的合理性标准，即经济性、促进公共福祉、便民性、透明性、可接受性、效率性、平等对待、公平性、可预见性、可靠性、可操作性、可持续性、灵活性和创新性等。(14)转引自王锴：《合宪性、合法性、适当性审查的区别与联系》，载《中国法学》2019年第1期。合理性审查是对合法合规性审查的及时“补遗”。也就是说，党内法规的制定者只能在合法合规的前提下选择更合理的做法。有合法合规性的硬性要求在前，党规的合理性审查的力度可适度放宽，秉持谦抑性原则，给予制定机关相应的制度形成空间，以维持制定权与审查权的平衡及党内法规体系的稳定性，因而合理性审查适用宽松审查基准即可。如果特定党内法规虽然具有不合理问题，但只要没有达到“明显且严重”程度，都宜作出“通过”的审查决定，仅适用“提醒”“建议”等处理方式即可。

(4) 规范性标准。党内法规备案审查标准是对党内法规的质量提出的要求，包括内在质量与外在质量两方面。政治性、合法合规性、合理性是对党内法规的内在质量要求，规范性则是对党内法规的外在质量要求。规范性缺失不会影响党内法规效力的发挥，只是失于“体面”，因此，规范性审查处于审查标准中的末位，适用宽松审查基准，即使存在一些不规范的地方，审查机关只需将相关情况告知制定主体即可。

审查基准涉及审查的深度，基准越严，否定评价的可能性越高。在严格审查基准中，只要党内法规条款具有瑕疵，不管是轻微抑或严重，一般都会被认定为违背标准，被给予“不通过”的审查决定；在宽松审查基准中，只要党内法规的瑕疵没有达到相当“明显且严重”的地步，一般会作出“通过”的决定。

四、 处理方式面向：从笼统处理到精细化处理

就理想状态而言，提交审查的党内法规只有两种命运：符合标准即通过，违反标准即不通过。但现实情况纷繁复杂，机械性地在二者之间择一很难应对复杂多变的党规审查情形。(15)参见尹华容：《 宪法判决的类型化分析——以法律的违宪审查为样本》，载《湖南大学学报》(社会科学版)2010年第1期。总体而言，党内法规备案审查的处理方式有“通过”“不通过”两种类型，但审查实际中，“没有发现问题”和“全部存在问题”是两种极端状态，发生概率较小，大多情况都是介于两者之间，处于“不存在原则性问题”和“部分存在原则性问题”的中间状态，因此，对于“通过”“不通过”的处理方式需要进一步细化。《备案审查规定》将“通过”的处理方式具体细化为“直接通过”“通过并提醒”“通过并告知”“通过并建议”等几种类型以应对党内法规中出现的不同程度的非原则性瑕疵。但对于“不通过”的处理方式却没有细化类型，有待进一步研究。

(一) “不通过”的处理方式精细化不足

汉密尔顿曾经说过：“违宪的立法自然不能使之生效。”但在实践中，违宪的法律并非一定无效。同样，对于违反标准的党内法规，其效力远非“不通过”一种方式所能涵盖。每部党内法规都是一个可恰当拆分的整体，各个章节条文之间是精神统一但各自独立的关系。党内法规经过审查后可能出现政治性、合法合规性等违反严格审查基准的问题，但整部党规全部“沦陷”的情况鲜少有之，大多都是个别条文出现问题。在此类情形下，审查机关不能不加区分直接“连坐”其他条文，采用“一棒子打翻一船人”的粗糙式处理。从备案审查实际来看，党内法规经过前置审查，极少出现大篇幅触及“红线”的情况，更多的是部分条文违宪违规，在这种情况下，采用部分不通过是比较合理的选择，把整部党规予以不通过则是较严格的，而且应当是最终的、不得不用的手段。

(二) “不通过”处理方式的精细化划分

《备案审查规定》第19条规定了不通过的几种情形，具体包括：违背党章、党的理论和路线方针政策的；违反宪法和法律的；同上位党内法规和规范性文件相抵触的；明显不合理的；不符合制定权限的；其他需要纠正的情形。这几种情形又可归纳为三种情况。

第一种情况是总则性的法规条文违背审查标准。总则性条文是整部法规的总领，体现法规的立规价值与立规目的，是整部党内法规的内核。总则性条文若违反严格审查基准，而其他条文贯彻总则性条文的精神制定，这就导致该部党规全面不合格，应当作出全部不通过的决定。

第二种情形是多数分则性条文违背审查标准。对该部分条文作出部分不通过的处理势必会导致法规的不完整，此种情况还是作出全部不通过的决定较为适宜。

第三种情况是部分分则性条文违背审查标准。在不影响法规体系性、完整性的情形下，对违反部分作出不通过的处理，其余部分应当通过备案审查。

五、 结 语

他山之石可以攻玉也。制度的完善与更新不是闭门造车，而是要有海纳百川的智慧。党内法规的备案审查不应当拘泥以往，一味地“新瓶装旧酒”，可适当引入国家法律合宪性审查的成熟经验，为党内法规备案审查制度注入源头活水，使其启动方式更为灵活，审查主体更为多元，审查标准更为具体，处理方式更为细化。唯有如此，才能发挥好党内法规备案审查的监督功能，走好党内法规制定的“最后一公里”。