党政机构合设合署改革的十大行政法课题

程 琥

党政机构合设合署改革为行政法学理论研究与法治政府建设实践带来了机遇和挑战，我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，结合党政机构合设合署改革的十大行政法课题，重新审视并大胆革新传统的行政组织、行政行为、行政监督、行政救济等行政法学理论，构建中国特色行政法学理论体系，为实现机构改革目标提供坚实的理论支持。

一、 行政组织理论革新与行政组织再造

党政机构合设合署改革是深化党和国家机构改革的一项重要举措。习近平总书记指出：“这次深化党和国家机构改革，对在新时代加强党的全面领导、统筹设置党政机构、提高党和政府效能进行了深入思考，着力点就是要对加强党对一切工作的领导作出制度设计和安排，对一些领域设置过细、职能交叉重叠的党政机构进行整合，一些党中央决策议事协调机构的办事机构就设在政府部门，打破所谓的党政界限，同一件事情弄到一块去干，增强党的领导力，提高政府执行力，理顺党政机构关系，建立健全党中央对重大工作的决策协调机制。”(1)习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，中央文献出版社2019年版，第231页。党政机构合设合署改革对行政组织理论产生重要影响。行政组织是依法享有行政职权，能以自己名义实施行政活动，并能够独立承担行政责任的行政主体。作为行政组织应当具备法定的资格要件和组织要件，设立行政组织应当遵循职权法定的基本原则。职权法定原则体现了行政机关的职权是由宪法和组织法规定、授予，并由法律明确界定的职权，通过法定程序“授予”行政机关的基本要求。(2)参见应松年：《完善行政组织法制探索》，载《中国法学》2013年第2期。党政合设合署机构应当满足职权法定的原则要求。

党政机构合设合署改革是中国特色的组织形式和创新体制，具有丰富理论内涵和重要实践价值。党政机构合并设立是由于工作需要将职能(职责)相近的党政机构，整合成一个具有独立法律人格的机构。党政合设主要有两种情形：一是党的议事协调机构的办公室或秘书组设在相关行政机关，比如中央全面依法治国委员会办公室设在司法部，中央审计委员会办公室设在审计署，中央教育工作领导小组秘书组设在教育部，中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部；二是行政机构并入党的机构，并入后的行政机构与党的机构完全合为一体，为了行政管理需要，在党的机构保留或加挂该行政机构的牌子，并由一名党的机构的副职领导兼任该行政机构的主要负责人。从此次机构改革来看，“党政机构合并设立的只是涉及党的组织、意识形态、民族宗教事务等中心工作，党政机构合并设置只是少数，不是一种常态，整体上党政机构是分开设置的”。(3)金国坤：《党政机构统筹改革与行政法理论的发展》，载《行政法学研究》2018年第5期。目前党政机构合设主要涉及党的组织、意识形态、民族宗教侨务事务等中心工作，目的在于加强党中央职能部门的统一归口协调管理职能，坚持一类事项原则上由一个部门统筹，突出核心职能、整合相近职能、充实协调职能，调整党政机构设置和职能配置。比如，根据机构改革方案规定，将国家公务员局并入中央组织部，不再保留单设的国家公务员局，对外保留国家公务员局牌子，由中央组织部承担公务员管理方面的主要职责；将原国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部，中央宣传部对外加挂国家新闻出版署(国家版权局)牌子，由中央宣传部承担新闻出版管理方面的主要职责；将原国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中宣部，中央宣传部对外加挂国家电影局牌子，由中央宣传部承担电影管理方面的主要职责；将国家宗教事务局并入中央统战部，中央统战部对外保留国家宗教事务局牌子，由中央统战部承担宗教事务管理方面的主要职责；将国务院侨务办公室并入中央统战部，中央统战部对外保留国务院侨务办公室牌子，由中央统战部承担侨务方面的主要职责。党政机构合署办公，是两个或者两个以上党政机构，因职能(职责)相近而整合在一起，对外保留现有机构的牌子，对内实行一套管理制度，在一套班子的具体组织领导下，履行现有的各项职能。尽管党政机构合并设立或合署办公都是采用“工作需要、职能(职责)相近”标准，二者还存在较明显差异。党政合设是将两个或两个以上独立机构整合为一个机构，或将一个机构并入另一机构，原机构职责为新机构所承继，原机构不再是法律上独立实体机构，也不再具有机关法人资格。合署办公作为机构改革的重要方式，合署后的两个机构在职能、人员、编制上仍保持相对独立性，是法律上独立实体机构，具有独立法人资格，仍可以原机构名义实施相应活动。因此，“相对于党政机构合并，加挂行政机关的牌子，合署办公则从实质上保证了行政机关依法定职权履行职责，既避免了交叉重复，又明确了法律责任的主体”。(4)前引③，金国坤文。在地方机构改革中，由于省市县三级党政机构职能差异较大，往往越到基层越有必要加大党政机构合设合署的改革力度，特别是在区县级要加大统筹力度，将职能相近、职责交叉、职责碎片化、职能重叠的党政机构合设合署，最大限度实现机构精简。(5)参见国家行政学院决策咨询项目组：《广东省推进地方党政机构合并设立及合署办公的实践与建议》，载《行政改革内参》2018年第6期。地方具体的机构设置要从实际出发，除涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的党政机构职能外，其他机构职能可以不一一对应。

党政机构合设合署改革对行政组织理论的影响主要体现在传统行政主体理论已难以适应党政合设合署机构的设置要求，迫切需要行政组织再造和行政组织理论革新。应当说，党政合署办公模式对行政组织理论并未产生实质影响，合署后的行政机构仍然具有行政主体资格。党政合并设立模式对传统行政组织理论将产生重要影响，不论是将行政管理职责划入党的机构或者将行政机构并入党的机构，不再保留原行政机构，都关系到行政组织再造。比如，将政府系统的原新闻出版广电部门的新闻出版、电影管理职责划入党的宣传部门，由党的宣传部门承担新闻出版和电影工作管理的主要职责，对外加挂新闻出版局(版权局)、电影局牌子。由于党的宣传部门属于党的工作机关，不属于行政组织，党政机构合设后履行行政管理职责时，是否需要满足相关行政组织应当具备的法律资格要件和组织要件，如何处理好加挂或者保留牌子的行政机构与党的机构的关系，是以保留或者加挂牌子的行政机构身份还是党的机构的身份行使行政管理职权，是依据法律法规还是依据党内法规，直接关系到行政主体资格的认定，这些需要做好制度上的安排和衔接。党政机构合设合署是对行政组织的机构设置、职能设置、人员编制的融合再造，需要行政组织理论进行回应。长期以来，行政组织理论研究相对薄弱，与行政体制改革脱节，滞后于经济社会发展和国家治理现代化实践。为适应机构改革需要，行政组织理论应当进行创新变革。一是实现从传统行政主体理论向党政机构合设合署改革背景下的公法人理论转变。行使行政职权的组织不限于行政机关和法律法规规章授权的组织，可以探索把党政合设合署机构作为公法人，具有公法人主体资格，可以依法行使行政职权，接受行政监督。二是制定《机构编制法》。推进机构编制法定化，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，用法治思维和法治方式维护机构编制的权威性和严肃性，切实把机构编制工作纳入法治化轨道。《中国共产党机构编制工作条例》第11条第2款规定：“统筹党和国家机构设置和职能配置，应当强化党的组织在同级组织中的领导地位，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作。坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或者合署办公。”在党内法规就党政机构合设合署作出规定的情况下，行政组织立法应及时加以规定，以让重大改革于法有据。改革开放以来，我国先后进行了8次集中的行政体制和政府机构改革，不断加强政府自身建设，政府职能转变取得明显成效，机构编制法定化要求越来越高。三是修改完善《中华人民共和国国务院组织法》，制定省、自治区、直辖市人民政府组织法、市人民政府组织法、县人民政府组织法、乡(镇)人民政府组织法，构建系统完备的行政组织法体系。四是行政组织立法要注重实现机构关系法定化，着重规范党政关系、中央与地方关系、政府与市场关系、政府与企业关系、政府与社会关系。五是行政组织立法要实现规范公权力与保障私权利并重，明确行政权力的组织架构和活动原则，为行政权力设定边界，建立健全行政监督和救济机制，更好地规范行政权力，保障公民权利。

二、 党政职责分工和职能调整

行政职能是执行行政权力的过程和效能，职能设置是设立行政组织的必要条件之一，任何一个行政组织的设立都离不开行政职能的设定。行政职能并非一成不变，随着经济社会发展和机构改革，行政职能应当随之调整转变。机构改革是行政职能的重新调整，党政机构合设合署改革无疑对行政职能产生重要影响。长期以来，行政职能专业化与公共管理碎片化之间存在正相关的关系，“由公共事务职能的专业化决定组织结构的高度分化，同时高度分化与专化的结构和功能，往往又导致公共管理的碎片化”。(6)桑玉成：《推进党领导一切原则下的制度化规范化建设》，载《行政改革内参》2019年第6期。正因为如此，20世纪90年代末，西方国家陆续进行了以整体性政府为内容的第二轮政府改革运动，旨在克服传统行政的官僚化、部门主义及新公共管理运动所造成的“碎片化”问题。(7)参见刘峰、宋雄伟：《英国整体性政府与中国大部制改革》，载《行政改革内参》2012年第6期。此次机构改革体现了“整体性政府”的理念，将原来分设的党政机构的相同、类似以及关联度高的职能进行归并和机构调整，以实现行政职能的有效整合，最终目的在于提升治理效能，建设服务型政府，满足社会需求。由于党的机构职能与行政组织职能之间存在较大差异，党政机构合设合署后，党政机构之间的职能边界需要厘清，尤其是当行政机构归入到了党的机构之后，使得党委体系不得不相应地承担原来属于政府部门的相关职能，这又会产生一系列职能性问题。(8)参见前引⑥，桑玉成文。党政机构合设合署改革对行政职能的影响和挑战在于，“整体性政府”理念必然要求行政职能在行政系统内进行调整转变，一旦把一部分行政职能从行政系统内划出，并入到党的系统，如何有效发挥“整体性政府”职能，这有必要进一步加强研究。为了应对党政机构合设合署改革对行政职能的重要影响，需要做好以下方面工作。

首先，正确界分党政职能。正确理解和落实党政职责分工，理顺党政机构职责关系，形成统一高效的领导体制，是保证党实施集中统一领导的必然要求。习近平总书记指出，“处理好党政关系，首先要坚持党的领导，在这个大前提下才是各有分工，而且无论怎么分工，出发点和落脚点都是坚持和完善党的领导”，“党的集中统一领导权力是不可分割的。不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式”。(9)前引①，习近平书，第228页。《中国共产党工作机关条例(试行)》第2条规定，“党的工作机关是党实施政治、思想和组织领导的政治机关，是落实党中央和地方各级党委决策部署，实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关，主要包括办公厅(室)、职能部门、办事机构和派出机关”。行政职能是行政机关行使行政权力的过程和效能。为此，应当注意把握党政职能的内在联系。实践证明，在行政职能发生根本性转变的条件下，客观上要求党的职能作出相应调整。由于党政职能存在差异，对于党政合设合署机构来讲，不能把二者混淆起来或者混同使用，不能以行政职能代替党的职能，也不能以党的职能代替行政职能。

其次，推进党政职能优化协同高效。我国党政关系经历了从革命战争年代的“党政合一”到计划经济时期的“以党代政”，从改革开放初期的“党政分开”到党的十三届四中全会后的“以党统政”，如何实现党政关系规范化一直是政治体制改革的重要议题。(10)参见沈亚平、范文宇：《党政机关合并设立：实践价值、法律隐忧与完善路径》，载《北京行政学院学报》2020年第4期。我国权力关系的基本格局是党政两套系统并存，并有各自的权力范围，这种格局也容易出现机构重叠、职责交叉、权责脱节的问题。针对当前党政机构职能配置存在的矛盾和问题，要以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能。坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮等问题。

再次，完善党政职能协调联动的体制机制。运行高效就是运转协调、执行顺畅、监督有力，重点解决党政机构职能体系时效性问题。要履职到位、流程顺畅，加强相关机构配合联动，强化事中事后监管，提高服务群众能力，使党政机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。合设合署机构要在理念、制度、程序上进行调整，以适应履行划入或并入的行政职能需要。在“整体性政府”理念下，当一部分行政职能从政府系统划入或者并入党的系统，更要加强党政机构之间的协调联动，以便行政职能履行不因机构改革受到影响。

最后，加强党政职能调整的法治保障。重大改革要于法有据。推动宪法法律和党内法规的适时制定或完善，为党政职能调整提供明确规范依据。比如，我国宪法第89条规定：“国务院行使下列职权：……(十二)保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。”由于党的统战部门不属于宪法所确定的国家机构序列，由党的统战部门统一管理侨务工作，这就涉及宪法所确定的国务院职权行使，有必要对宪法法律有关国务院侨务管理体制的规定进行修改调整。同时，有必要在《中国共产党统一战线工作条例(试行)》等党内法规中对侨务管理作出补充性规定，从而为党的统战部门开展侨务管理工作提供宪法法律和党内法规依据。

三、 党政机构领导体制和决策机制

行政决策是政府工作的重要组成部分,重大决策事关改革发展稳定大局。为规范重大行政决策程序，2019年4月20日，国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》(国务院令第713号)，对决策草案的形成、合法性审查和集体讨论决定、决策执行和调整等作出规定，确保重大行政决策程序在法治轨道上运行。党政机构合设合署后，党的机构和行政机构在领导体制和决策机制上的差异在运行中逐渐显现出来。

从党的机构的领导体制和决策机制来看，《中国共产党章程》规定：“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。”“党的中央和地方各级委员会在必要时召集代表会议，讨论和决定需要及时解决的重大问题。”“党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则。决定重要问题，要进行表决。对于少数人的不同意见，应当认真考虑。”《中国共产党地方委员会工作条例》第20条规定：“党的地方委员会及其常委会议事决策应当坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，实行科学决策、民主决策、依法决策。”第22条第3款规定，地方委员会全体会议、常务会议可以投票方式进行表决，“表决可以根据讨论和决定事项的不同，采用举手、无记名投票或者记名投票等方式进行，赞成票超过应到会党委委员半数为通过”。《中国共产党党组工作条例》第34条对党组会议的表决程序作出类似规定，“表决可以采用口头、举手、无记名投票或者记名投票等方式进行，赞成票超过应到会党组成员半数为通过”。从上述规定看，党组织的领导体制实行集体负责制，决策时按照少数服从多数原则进行。从政府的领导体制和决策机制来看，《中华人民共和国国务院组织法》规定：国务院实行总理负责制。副总理、国务委员协助总理工作。各部、各委员会实行部长、主任负责制。副部长、副主任协助部长、主任工作。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。对于政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定，行政首长在作出决定时，可以听取其他相关人员的意见，但其具有最后决定权。行政决策实行首长负责制，行政首长代表本级政府对行政事项行使决策权。党政机构合设合署后，对行政管理事项作出决策时，是由党委会决策还是由行政办公会决策，是根据委员会制的少数服从多数原则还是首长负责制的民主集中制程序作出，这关系到党的领导制度和决策机制实施，还关系到决策效率。因此，“当一些政府组织合并到党的机构之后，便需要在体制层面找到委员会制度与首长制制度的协调融合机制”。(11)前引⑥，桑玉成文。党政机构合设合署改革后，为规范合设合署机构重大决策程序，提高决策质量和效率，需要做好以下方面工作。

一是坚持和加强党的全面领导。《重大行政决策程序暂行条例》第3条规定：“决策机关可以根据本条第一款的规定，结合职责权限和本地实际，确定决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布，并根据实际情况调整。”第4条规定：“重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程。”第31条规定：“重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。”这些对于坚持和加强党对重大行政决策的全面领导，确保重大行政决策的正确政治方向具有重要意义。

二是严格遵循重大决策程序要求。党的十八届四中全会提出“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，这是对健全依法决策机制主要内容提出的明确要求。《重大行政决策程序暂行条例》明确规定了五项程序的重点内容和步骤，有助于把重大行政决策程序纳入法治化轨道。合设合署机构在重大行政决策中，需要注意区分决策事项的属性、范围和权限，如果决策事项属于党内事务，则应当按照党内法规规定的决策程序，采用口头、举手、无记名投票或者记名投票等方式进行表决，并且必须执行少数服从多数的原则；如果决策事项属于重大行政事项，则应当按照《重大行政决策程序暂行条例》规定的法定程序进行。其中第30条对行政首长在行政决策中的作用作出了明确规定。根据规定：“决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论。决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定。讨论决策草案，会议组成人员应当充分发表意见，行政首长最后发表意见。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。”从上述规定可以看出，在行政决策程序中执行首长负责制，行政决策在集体讨论基础上由行政首长作出决定。因此，合设合署机构在对行政事项进行决策时，应当按照行政决策程序，实行首长负责制，而不是按照党务决策实行集体决策、集体负责制。

三是切实提高各级领导干部依法决策的意识和能力。合设合署机构要把依法决策贯彻到决策全过程，在确定议题、研拟方案、协商协调、听取意见、论证评估、审议决定、贯彻执行、调整纠错等各个环节都要做到依法办事，又要坚持把行政决策和党务决策区分开来，不能以党务决策程序代替行政决策程序，从而达到规避法定行政决策程序的目的，也不能违反民主集中制原则以行政决策程序代替党务决策程序，违反议事规则，个人或者少数人决定重大问题，或故意规避集中决策，决定重大事项、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用。实践中，合设合署机构的行政首长在处理行政事务时，如果行使最终决策权，则会违反党组工作条例。(12)参见陈征：《党政机关合并合署与行政活动的合法化水平》，载《法学评论》2019年第3期。因行政决策机制不同，导致党政机构合设合署后的行政首长被问责问题，这就需要推动行政决策与党务决策机制的衔接。

四是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。党的十八届四中全会指出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”《重大行政决策程序暂行条例》第38条规定：“决策机关违反本条例规定造成决策严重失误，或者依法应当及时作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，应当倒查责任，实行终身责任追究，对决策机关行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员依法追究责任。”要完善责任追究配套制度，实行决策绩效评估机制，科学判断决策失误；建立决策案卷制度，准确识别责任归属；完善决策过错认定标准和责任追究启动机制，提高责任追究制度的可操作性。

四、 党内法规与国家法律

行政立法是行政机关依照法定权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。(13)参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2000年版，第123页。立法法对行政法规、行政规章的立法程序作出规定。除行政立法之外，国务院部门、地方人民政府及其部门在法律、行政法规、规章或者上级规范性文件对某一方面的行政工作尚未作出明确规定，或者虽有规定但规定不具体、不便操作，以及法律、行政法规、规章或者上级规范性文件授权制定规范性文件时可以制定规范性文件。(14)参见程琥：《新〈行政诉讼法〉中规范性文件附带审查制度研究》，载《法律适用》2015年第7期。《中国共产党党内法规制定条例》第3条第1款规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”党政机构合设合署改革对行政立法产生重要影响，有一些疑难问题亟待研究解决。比如，立法法并未将党的机构纳入立法主体范围，党政合设合署机构是否具有法规、规章制定权；行政管理事务能否纳入党内法规的规定事项范围；合设合署机构制定的法规、规章和规范性文件不符合上位法规定，国务院或者上级政府是否可以依据立法法规定的权限和程序，改变或者撤销合设合署机构制定的不适当的法规、规章和规范性文件，这些都需要在《中国共产党党内法规制定条例》和立法法的制度框架下做好衔接。总体而言，党政机构合设合署改革需要做好以下方面研究。

一是正确处理党内法规与国家法律的关系。习近平总书记指出：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。”(15)前引①，习近平书，第45页。党内法规和国家法律都是在党的领导下制定的，法律规范体系和党内法规体系都属于中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。因此，“无论是党章、党内法规或者是国家宪法法律，都是党的路线方针政策的规范化、制度化和具体化，体现了党的意志和人民意愿的统一”。(16)王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，载《中国高校社会科学》2013年第2期。同时，党内法规与国家法律存在着较明显差别：在内容上，党内法规主要处理党内事务，国家法律处理国家事务和社会公共事务；在适用对象上，党内法规对党组织和党员干部具有普遍拘束力，国家法律在国家领土范围内具有普遍约束力，自然人、法人和非法人组织都应当一体遵行；在效力类型上，党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度，国家法律主要包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章，除此之外，还包括军事法规和军事规章，条约和协定等一些特殊类型；在责任追究上，违反党内法规要承担党内责任，党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，违反国家法律则由专门机关按照法定权限和程序进行责任认定并追责。党政合设合署机构在制定规范性文件时，既要认识到党内法规与国家法律在本质上的一致性，要注重党内法规与国家的衔接协调，不能把二者完全割裂开来、对立起来，又要认识到二者之间存在的差异，不应相互混同、相互替代，不能把本应由党内法规调整的领域和事项仅以制定法律来调整，也不能把本应由法律调整的领域和事项仅以制定党内法规来调整。

二是确保党内法规和国家法律统一正确实施。党必须在宪法和法律的范围内活动，这既是《中国共产党章程》的明确规定，也是《中华人民共和国宪法》的基本要求。习近平总书记指出：“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”(17)习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第142页。因此，“党必须在宪法框架下开展党的工作，包括制定和实施党章以及党内的各项规范性文件”。(18)韩大元：《论党必须在宪法和法律范围内活动原则》，载《法学评论》2018年第5期。实践中，党政合设合署机构制定的党内法规同国家法律相一致，主要体现在党内法规不应同国家法律的禁止性规范相冲突，即法律的强制性要求不能被免除：对于法律所禁止负担的义务，组织对其成员不能强制施加；对于法律所规定的必须履行的义务，组织不能免除；对于法律规定必须享有的权利，组织不能剥夺。(19)参见王若磊：《依法执政的关键是处理好党规与国法的关系》，载《祖国》2015年第19期。这些有助于合设合署机构从根本上避免或减少无权制定、越权制定、重复制定党内法规性文件等现象，确保党内法规制度体系的统一性和权威性。为确保党内法规和国家法律统一正确实施，党政合设合署机构在立法中有必要坚持法律优位原则和法律保留原则。法律优位原则要求党政合设合署机构制定的规范性文件，应当与全国人大及其常委会制定的法律保持一致，不得抵触。法律保留原则是指对于一些必须由法律作出规定的事项，其他规范均无权作出规定。立法法第8条规定，下列事项只能制定法律：国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪和刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；对非国有财产的征收；民事基本制度；基本经济制度以及财政、海关、金融和外资的基本制度；诉讼和仲裁制度；必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。对于上述法律保留事项，党政合设合署机构不应在规范性文件中作出规定。

三是促进党内法规与国家法律的衔接协调。习近平总书记指出：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。”(20)习近平：《习近平谈治国理政》(第2卷)，外文出版社2017年版，第119页。党政合设合署机构应当明确制定党内法规或者国家法律的各自不同情形和要求，确保准确判断需要调整规范事项是制定党内法规还是国家法律。鉴于合设合署机构具有党政机构的双重身份，不应将党内法规与国家法律相混同。对于应当制定国家法律的情形，合设合署机构不应以党内法规的形式对公民、法人或者其他组织作出权利义务规定，特别是不应把行政许可、行政登记、行政强制、行政处罚等行政法律措施规定在党内法规中。只要作出这种规定，一旦公民、法人或者其他组织违反党内法规规定，就可能会受到行政许可、行政登记、行政强制、行政处罚等行政行为的不利影响，却无法通过法律程序寻求救济。因此，有必要通过建立党内法规和规范性文件的备案审查机制，来加强合法性合规性审查。《中国共产党党内法规制定条例》第32条规定，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规同宪法和法律不一致的，由中央予以责令改正或者撤销。2019年8月30日中共中央政治局会议修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第11条关于合法合规性审查规定中，明确要求审查机关对符合审查要求的报备党内法规和规范性文件，应当予以登记，从包括是否同宪法和法律相一致，是否同党章、上位党内法规和规范性文件相抵触，是否与同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突，是否符合制定权限和程序，是否落实精简文件、改进文风要求等方面进行审查。第19条明确规定党内法规和规范性文件存在违反宪法和法律等情形之一，审查机关应当不予备案通过，并要求报备机关进行纠正。当然，合设合署机构应当根据所制定的规范性文件属性采取不同的备案程序，如果制定的是党内法规和规范性文件，应当按照党内法规和规范性文件的备案审查程序报备；如果制定的是国家法律和规范性文件，应当按照国家法律和规范性文件的备案审查程序报备。在对党内法规和规范性文件备案审查中，审查机关发现合设合署机构以党内法规形式对本应由国家法律调整事项作出规定的，并试图以此规避法律监督的，对审查发现的问题，可以发函要求报备机关纠正，也可以由报备机关主动纠正。纠正可以采用修改原文件、印发补充文件等方式。报备机关应当在收到纠正要求后30日内报告相关处理情况，对复杂敏感、容易产生不利影响的事项，应当及时会同有关方面采取有效措施妥善处理。纠正后的党内法规和规范性文件符合要求的，审查机关按程序予以备案通过。报备机关未在规定时限内纠正问题或者报告有关纠正措施，且无正当理由的，审查机关可以作出撤销相关党内法规和规范性文件的决定。

四是加强规范性文件附带审查。行政诉讼法第53条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”实践中，合设合署机构依据国务院部门和地方人民政府及其部门，以及列入党的机构序列的合设合署机构制定的规范性文件向公民、法人或者其他组织实施行政行为，公民、法人或者其他组织对行政行为不服提起行政诉讼时，可以一并请求法院对该规范性文件进行审查。这里的规范性文件是指规章以下的行政规范性文件，不包括党内法规和规范性文件。一般情况下，行政规范性文件在遵循《立法法》规定的前提下，可以对公民、法人或者其他组织权利和义务作出规定。实践中，列入党的机构序列的合设合署机构制定的对公民、法人或者其他组织的权利和义务产生实际影响的规范性文件，合设合署机构据此作出行政行为的，可以认定该规范性文件为行政规范性文件，应当接受行政监督和行政诉讼附带审查。

五、 党务行为与行政行为

行政行为是行政法学体系中一个枢纽性、基础性的核心概念。所谓行政行为是国家行政机关或法律法规规章授权的组织和个人具有行政职权因素的行为，包括行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为。(21)参见应松年主编：《当代中国行政法》(第3卷)，人民出版社2018年版，第772页。传统行政行为理论是以行政机关和法律法规规章授权的组织为基础建构起来的，行政主体资格决定着行政行为属性。党政合设合署机构在开展行政事务活动时身份识别存在着一定的模糊性，容易导致对行政行为属性的判断困难。比如，国家互联网信息办公室与中央网络安全和信息化委员会办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。2014年8月26日，国务院发布《关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》(国发〔2014〕33号)规定：“为促进互联网信息服务健康有序发展，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和公共利益，授权重新组建的国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。”2017年6月1日起施行的网络安全法规定，“国家网信部门负责统筹协调网络安全工作和相关监督管理工作”。国家互联网信息办公室与中央网络安全和信息化委员会办公室，在履行网络安全法规定的行政监管职责时，应当以国家网信办身份开展行政管理事务；如果制定行政规范性文件，应当以国家网信办名义制定行政规范性文件，并且应当按照立法法规定的程序进行；对于实施行政许可、行政备案、行政检查、行政强制、行政处罚等行政行为时，需要按照相关法律规定程序进行，对这些行为不服，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。应当说，网络安全法以及国务院行政法规性文件赋予国家网信办网络监管执法权，对互联网实施行政监管时，应当以国家网信办名义进行，其实施行为属于行政行为，按照相关法律规定程序进行。因此，传统行政行为理论在判断行政行为属性时的一个重要判断标准，就是看行为的实施主体是否具备行政主体资格。一般情况下，如果具有行政主体资格，那么其对外实施的行为是行政行为；如果不是行政主体，其实施行为则不属于行政行为，除非是行政主体委托其实施的行为。传统行政行为理论面对党政机构合设合署改革实践，遇到的一个难题是，鉴于合设合署机构具有党的机构和行政机构两种身份，如果以党的机构名义行使行政监管职权，可否认定其实施行为属于行政行为。总体而言，对于合设合署机构对外实施行为，凡属于履行法律法规规章赋予行政机关职权时，应当以行政机构名义进行，其实施行为属于行政行为；凡属于履行党内法规规定的职责时，应当以党的机构名义进行，其实施行为属于党务行为。如果合设合署机构以党的机构名义对外行使行政职权，应当视为行政行为。党政合设合署机构在行使职权中应当遵循合法性原则要求，需要做好以下方面工作。

其一，执法主体合法。换言之，行政执法主体应当适格。比如，《出版管理条例》第6条规定：“国务院出版行政主管部门负责全国的出版活动的监督管理工作。”从上述规定看，依法履行出版监管职责的行政主体是国务院出版行政主管部门和县级以上地方各级人民政府负责出版管理的部门，党政机构合设合署后，出版管理职责划入党的宣传部门，尽管对外保留版权局的牌子，但是版权局毕竟就是一个牌子，不是独立的行政机构，并没有相应的“三定方案”，不属于法律意义上的行政主体。一旦遇到版权执法事项，尽管仍然可以版权局的名义执法，但是具体执法工作需要由党的机构的工作人员去完成。应当说，当前行政执法专业化要求越来越高，党政合设合署机构要完成专业化执法任务，这对于党的机构长期从事党务工作的人员而言，毫无疑问挑战很大。因此，配齐配强党政合设合署机构执法力量，提高合设合署机构工作人员用法治思维和法治方式开展工作能力，加大行政执法业务培训力度，充分发挥法律顾问和公职律师作用，这都是合设合署机构需要面对课题。

其二，执法权限合法。行政执法主体必须在其权限范围内执法，不能超越职权。比如，党政机构合设合署后，党的机构在管理新闻出版、电影、宗教、侨务行政事务等过程中，其职责权限以及权力边界需要在党内法规和国家法律中予以明确。总体而言，党政合设合署机构在对社会事务行使行政管理权时，鉴于这种行政管理权的社会属性和法律属性，应当依据法律履行监管职责。党政合设合署机构在管理行政事务中，在行使行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚等行政权时，相关行政行为应当符合行政许可法、行政强制法、行政处罚法等法律规定。并且，党政合设合署机构可以依法对相关行政事务行使行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚等法定职权。比如，《宗教事务条例》第74条规定：“假冒宗教教职人员进行宗教活动或者骗取钱财等违法活动的，由宗教事务部门责令停止活动；有违法所得、非法财物的，没收违法所得和非法财物，并处1万元以下的罚款；有违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”宗教事务部门并入党的统战部门后，对于《宗教事务条例》规定的宗教事务部门应当履行的行政监管职责，党政合设合署机构有权依据《宗教事务条例》规定，以对外保留的行政机构名义行使行政监管权力。

其三，执法依据合法。党内法规与国家法律在制定依据、程序、发布、适用范围和约束力等方面存在差异，二者不应混同适用或者相互替代。法律、行政法规、地方性法规、行政规章等属于重要的行政法渊源，党政合设合署机构在行政管理中应当主动适用法律，以及与之相关的党内法规。

其四，执法程序合法。党政合设合署机构在行使行政职权、履行行政管理职责时应当严格遵循国家法律规定的执法程序，按照法定的方式、顺序和手续执法。

其五，执法合理适当。党政合设合署机构作出的行政执法行为应当符合法律的内在价值和基本精神，依法公正行使自由裁量权，做到客观、公正、适当，避免行政行为明显不当。

六、 法定程序和正当程序

对于党政合设合署机构来讲，依法行政不仅要求其作出的行政行为在内容上合法，而且要求在程序上也要合法。“行政程序是行政行为所经历的顺序、步骤和时限以及所采取的方式。”(22)程琥：《必须重视行政程序法治》，载《学习时报》2016年1月14日。制定行政程序法是世界上法治国家的基本做法。目前除2019年4月国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》外，我国并没有制定统一的行政程序法典，行政程序性规定大多散见于一些法律、法规、规章以及其他规范性文件之中。在2008年湖南省政府率先在全国制发《湖南省行政程序规定》后，山东、宁夏、汕头、西安等省、自治区、市政府相继出台地方行政程序规定。由于行政程序法律制度并不完善，实践中程序违法占行政行为违法较大比重。与欠缺行政程序法典相比，党内法规对议事决策程序作出较多规定。由于会议议事决策程序与行政程序存在较大差异，党政合设合署机构在处理行政事务时，通过什么程序、满足什么条件作出决定或不作出决定，目前缺乏具体明确的程序性规范，这对于合设合署机构履行行政管理职责会产生不利影响。因此，“从行为的角度来说，党政合署(并)后导致的只是行使主体的形式变化，原有的行政管理职权并未随着组织的消灭而灭失，这就要求行政职权的行使必须遵循相应的程序性规范”。(23)王欢：《论党政合署在行政法中的融入》，载《吉林大学社会科学学报》2019年第3期。合设合署机构在作出对公民、法人或者其他组织的合法权益产生重大影响的行政行为时，应当遵循的行政程序需要明确。总体而言，党政合设合署机构作出行政行为时应遵行法定程序和正当程序的基本要求。

法定程序是党政合设合署机构作出行政行为时应当遵循的基本程序要求。从法定程序来讲，党政合设合署机构在处理行政事务，履行行政职责时，应当遵循法定程序要求包括：一是时限要求。时限是行政机关履行行政管理职责的时间期限要求。比如，行政许可法第42条规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。行政复议法第31条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政强制法第20条第2款规定，实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。其他一些法律、法规、规章也对行政机关履行职责的时限作出明确规定。对于党政合设合署机构来讲，应当清楚履行职责的相关时限规定，并按照时限规定及时履行职责，如果没有履行批准程序或者有其他正当理由超出规定时限的，应当认定行政程序违法。二是顺序要求。行政机关作出行政行为有先后顺序和步骤，且环环相扣，如果前一个步骤缺失或没有完成就进行下一个步骤，就属于颠倒顺序步骤，应当认定为程序违法。比如，在重大行政决策程序中，《重大行政决策程序暂行条例》规定，重大行政决策应当履行决策启动、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、决策公布等程序。实践中，如果颠倒决策程序的先后顺序，属于决策程序违法。比如，在行政处罚程序中，行政处罚法对一般程序规定了调查取证、告知、听取陈述申辩、集体讨论决定、法制审核、送达行政处罚决定书等程序。如果行政机关已经作出行政处罚决定，再回去调查取证，告知和听取陈述申辩，这属于颠倒行政处罚程序的先后顺序，属于处罚程序违法。对于党政合设合署机构来讲，由于行政程序与党务程序存在较大差异，在处理行政事务时应当遵循行政程序的先后顺序要求，遗漏程序的某个环节或者颠倒程序的先后次序，都可能导致程序违法。三是方式要求。行政机关采取何种方式行使行政职权直接影响行政行为的合法性。我国一些法律法规对于行政机关作出行政决定的送达方式作出了规定。比如，行政处罚法第40条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。民事诉讼法规定的送达方式包括直接送达、邮寄送达、委托送达、留置送达、公告送达等。合设合署机构送达行政决定，除了能够当场直接送达的以外，一般可以按照邮寄送达、委托送达、留置送达、公告送达等方式送达，如果一开始就选择公告送达，则属于送达方式不合法，导致行政程序违法。四是形式要求。一些法律法规对行政机关作出行政行为的形式有明确规定。比如，行政许可法第29条第3款规定，行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。第34条第2款规定，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。行政强制法第21条规定，违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财物一并移送，并书面告知当事人。党政合设合署机构在行使行政职权时应当按照法律规定的形式作出行政行为，否则就会导致行政程序违法。

正当程序是党政合设合署机构作出行政行为时应当遵循的重要程序要求。传统行政法主要关注法定程序，而对于正当程序研究较为匮乏。与英美国家关注“程序正义”和“正当法律程序”相比，我国语境中的正当程序则是相对法定程序的一个概念。法定程序是法律、法规、规章和其他规范性规定的程序，正当程序是在没有上述法律程序规定的情况下，行政机关应当按照公平正义、公序良俗和行政规律等基本要求来规制行政程序。党政合设合署机构在开展行政事务时，由于其具有党的机构和行政机构的双重身份，这就要求其应当严格遵循法定程序，在缺乏法定程序情况下应当遵循正当程序，其中包括党内法规规定的程序。因此，传统行政程序理论应当积极适应党政机构合设合署改革需求，加强对党内法规规定的正当程序研究，推动法定程序与正当程序的衔接和协调。由于合设合署机构在现实执法中有两套程序可供选择，如果缺乏强有力的程序性监督机制，法律法规规定的行政决策、行政执行、行政监督程序可能会被规避，选择性适用程序将会成为合设合署机构面临的重要挑战。如果合设合署机构可以任意规避应当适用的法定程序和正当程序，并且即便出现选择性适用程序情形却得不到有效监督纠正，这显然与依规治党和依法治国的要求相悖。传统行政程序理论应当从法定程序向法定程序和正当程序并重的视角出发，进一步推动行政程序与党务程序的衔接和协调，构建明确的行政程序和党务程序适用范围、监督机制和责任机制。对于党政合设合署机构来讲，正当程序要求主要体现在以下方面：一是相对合理的期限要求。目前很多法律法规对于行政机关作出行政行为规定了明确期限，实践中仍有一些行政行为或者履行职责并没有期限规定。作为党政合设合署机构在行使行政职权时，由于缺乏明确期限规定，是不是就意味着行使职权或者履行职责就可以久拖不决。事实上，对于合设合署机构而言，即便法律法规缺乏明确期限规定，也应当按照正当程序要求，在合理期限内行使职权履行职责。实践中这个合理期限一般把握在2个月时间。二是正当合理程序权利。党政合设合署机构在行使行政职权时应当保障相对人正当合理程序权利，比如合设合署机构的告知义务和听取陈述申辩的义务，这对于相对人来讲就是正当合理程序权利。如果合设合署机构在处理行政事务时，对于涉及相对人权利的事项未进行告知和听取陈述申辩，侵害相对人正当权益的，那么就违反正当程序。三是避免明显不当程序义务。明显不当就是作为正常人明显能感受到不公平、不公正。在缺乏法定程序情况下，党政合设合署机构赋予相对人的程序义务应当符合比例原则要求。合设合署机构赋予相对人的程序义务应兼顾治理目标的实现和保护相对人权益，如果治理目标的实现可能对相对人权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者有适当的比例。合设合署机构在行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚等行政权力时应当避免赋予相对人明显不当程序义务。

七、 党务公开与政府信息公开

政府信息是行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。2019年4月15日，国务院正式对外公布了新修订的《政府信息公开条例》，这是原条例实施11年来的首次修订，新修订条例确立了以公开为常态、以不公开为例外的原则，在实体和程序上均作出一些重大创新和修改。(24)参见程琥：《新条例实施后政府信息公开行政诉讼若干问题探讨》，载《行政法学研究》2019年第4期。政府信息公开包括主动公开和依申请公开两种方式。在机构改革前，国家公务员局、国家新闻出版广电总局、国家宗教事务局、国务院侨务办公室等都属于政府信息公开主体，应当按照《政府信息公开条例》的规定，及时主动或依申请公开政府信息。党的工作机关不属于政府信息公开主体，党政联合发文一般也不属于应当公开的政府信息。党务公开是党的组织将其实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务，按规定在党内或者向党外公开。2017年12月，中共中央印发《中国共产党党务公开条例(试行)》，对加强和规范党的中央组织、地方组织、基层组织，党的纪律检查机关、工作机关以及其他党的组织党务公开工作作出规定。合设合署机构在履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息，是政府信息还是党务信息，是按照《政府信息公开条例》还是《中国共产党党务公开条例(试行)》的规定公开，合设合署机构是属于政府信息公开的适格主体还是属于党务公开主体，这需要加以明确。因此，政府信息公开或者党务公开是党政合设合署机构应当履行的义务，党政合设合署机构如何正确适用《中国共产党党务公开条例(试行)》或新修订的《政府信息公开条例》，这是一个值得研究课题。总体而言，党政合设合署机构信息公开工作需要重点研究以下方面问题。

一是政府信息的界定。党政合设合署机构在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息属于政府信息。界定合设合署机构制作或者获取的信息是政府信息还是党务信息，关键在于合设合署机构是在履行行政管理职能还是在处理党务过程中制作或者获取的信息。如果是前者则是政府信息，如果是后者则是党务信息。

二是政府信息公开主体的确定。党政合设合署机构在履行行政管理职能过程中具有行政主体资格，应当属于政府信息公开义务主体。对于机构改革后政府信息公开义务主体的确定问题，2019年2月2日国务院办公厅政府信息与政务公开办公室在对广东省人民政府办公厅请示作出函复时，下发《关于机构改革后政府信息公开申请办理问题的解释》(国办公开办函〔2019〕14号)对此专门作出规定。该解释对于行政机关职权划转后的政府信息公开责任划分问题进行明确，规定行政机关职权发生变更的，由负责行使有关职权的行政机关承担相应的责任，其中第五项规定，行政机关职权划入党的机关的，如果党的机关对外加挂行政机关牌子，相关政府信息公开事项以行政机关名义参照上述规定办理；如果党的机关没有对外加挂行政机关牌子，相关信息公开事项按照《中国共产党党务公开条例(试行)》办理。应当说，这个解释解决了党政合设合署改革后的信息公开主体问题，即党政合设合署机构对外保留或者加挂行政机关牌子，则由该行政机关作为政府信息公开义务主体。比如，将公务员局并入组织部，对外保留公务员局牌子，是由公务员局而不是组织部作为政府信息公开义务主体；将新闻出版管理职责划入宣传部，宣传部对外加挂新闻出版局(版权局)牌子，是由新闻出版局(版权局)而不是宣传部作为政府信息公开义务主体；将电影管理职责划入宣传部，对外加挂电影局牌子，是由电影局而不是宣传部作为政府信息公开义务主体；将宗教事务局并入统战部，对外保留宗教事务局牌子，是由宗教事务局而不是统战部作为政府信息公开义务主体。

三是党政联合发文的公开。党务信息是党的各级组织在履行职责过程中制作、获取形成的,以一定形式记录、保存的信息。作为党务信息的重要表现形式之一的党政联合发文，在形式上这些发文的红头和文号分别为党委文件和党委发文字号，标题和发文机关署名中则包括党委和政府。“随着合署办公、合并设立、归口管理、对外加挂牌子等各种党政深度融合型机构的运转，党政联合发文将成为这些机构的常态化工作模式。”(25)章志远：《挑战与回应：党政联合发文的法治化路径初探》，载《党内法规理论研究》2019年第1期。实践中，对于党政联合发文,应当从文号和制作主体两个方面来进行审查确认。如果是公文性质的信息,即使文件抬头含有行政机关的名称,但文号是党组织的,就应当认定为属于党务信息。一般而言，行政机关或经法律法规授权管理公共事务的组织在履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息的公开适用《政府信息公开条例》，党组织制作的党务信息以及党政联合发文不适用《政府信息公开条例》的规定，相关信息公开事项按照《中国共产党党务公开条例(试行)》办理。对于党政联合发文，如果主要涉及行政管理事项，且党的组织同意公开的，可以按照《政府信息公开条例》的规定公开。

八、 党内监督与国家监督

党政合设合署改革对于行政监督制度体系产生了重要影响，需要及时研究应对。我国对行政权力的监督，主要包括外部监督，比如党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督，也包括内部监督，比如行政监督、审计监督。这些监督方式共同构成了对行政权力的监督制度体系。“在这次党政机构改革之后，一些原本属于政府体系的部门归并到了党的组织体系，便产生了一些不可避免的关系性问题。”(26)前引⑥，桑玉成文。党政机构合设合署改变了行政权行使主体，将会导致各类行政监督主体对党的机关行使的这部分行政权的监督乏力，尤其表现在人大监督、司法监督、政党监督等外部监督方面。(27)参见前引⑩，沈亚平、范文宇文。比如，政府内部层级监督，一般是各级政府及行政机关内部基于隶属关系和组织关系，由上级对下级、政府对部门、行政首长对工作人员等行政主体及其行政行为进行的监督，是包括对行政行为、行政立法以及制度建设在内的全方位监督，是贯穿于行政行为事前、事中、事后的全过程监督。“在机构合署合并之后，党政两套系统合二为一。党政双方的双重管辖关系紧密相连，重合度高，双重管辖变为四重管辖，新的机构需要统一面对四个上级单位的管辖，在上下级关系上出现四重管辖的局面。”(28)秦前红、陈家勋：《党政机构合署合并改革的若干问题研究》，载《华东政法大学学报》2018年第4期。四重管辖就意味着合设合署机构要承载着四重监督关系，这需要合设合署机构在工作中处理好这些监督关系。再如，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第1款规定：“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”党政机构合设合署后，由于部分行政职责划入党的部门，那么政府在报告工作中是否需要对划出的这部分行政职责向人大及其常委会报告？如果需要报告，政府部门如何获取这部分工作情况？如果不需要报告，是否会出现人大及其常委会部分监督权的盲区？另外，各级人民代表大会在开会期间可以对政府及其部门进行质询监督，在党政机构合设合署后，部分行政机构归入党的组织体系，被质询监督对象在隶属上发生了变化，人民代表大会可否就有关事项对这些机构进行质询，这需要明确程序性规范。从党内监督来看，党政机构合设合署后，党的监督部门对于相关行政事务的监督从原来的外部监督变成内部监督，是否会影响监督质量，这需要加以研究。

由于党政机构合设合署改革实现了行政主体再造，导致行政机构与党的机构融合，这必然对行政监督理论产生重要影响。党的十九届四中全会对坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制作出部署。党政机构合设合署改革必然要求行政监督理论，从传统的行政监督的单向视角向规、纪、法贯通的监督制度体系转变，建立党务和行政并行的二元监督机制。强化对合设合署机构实施行政行为的监督，围绕授权、用权、制权等环节，通过党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督、行政机关内部监督等，完善及时发现问题的防范机制、精准纠正偏差的矫正机制、强化责任担当的问责机制，真正把权力关进制度笼子。为及时回应党政机构合设合署改革对行政监督制度体系的影响，当前应当重点关注以下几个问题。

一是加强顶层设计。党和国家监督体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，加强对党政合设合署机构的党内监督和国家监督，需要注重两个监督规范体系的顶层设计和实体衔接，注意发挥党内监督和国家监督的各自的优势。要着重加强《中国共产党党内监督条例》《中国共产党党内问责条例》与宪法、监察法、刑事诉讼法、公务员法等相关法律的衔接。当前，党和国家监督体系的总体框架已经形成，下一步要着力实现各项监督制度的衔接协同，把集中统一的制度优势发挥出来，增强监督的严肃性、协同性、有效性，降低工作成本和损耗，提高治理效率和效能。

二是遵循监督规律。行政监督理论要紧紧围绕协同监督要求，对合设合署机构的监督从原来行政监督的分散监督向协同监督转换，尽快实现行政监督理论转型。由于党内监督与行政监督存在着较大差异，行政机构并入党的机构或者行政管理职责划入党的机构，对外保留或者加挂行政机关牌子，行政权力从行政系统转移到党的系统，原来形成的对行政权力的监督体系，就可能因为行政权力的转移而难以发挥作用，党内监督体系却可能难以适应对于这部分行政权力进行监督的新需求，这就容易让这部分行政权力出现脱离监督的风险。因此，为保持对党政合设合署机构的有效监督，有必要继续按照行政监督制度体系，对党政合设合署机构行使行政权力进行监督，从而避免对合设合署机构出现监督“空挡”。

三是加强人大监督。党政合设合署机构行使行政权力应当接受人大监督，各级人民代表大会在开会期间可以对党政合设合署机构进行质询监督。每年政府工作报告应当涵盖党内合设合署机构履行行政管理职能的相关工作内容。应当说，“除了立法，人大的预算权、监督权和重大事项决定权同样为代议机关控制行政权的重要手段，这些手段不得在党政合并合署改革后被弱化。特别是在财政方面，新机关的一切财政活动仍应在人大预算授权的范围内进行，并相应的接受监督”。(29)陈征：《党政机关合并合署与行政活动的合法化水平》，载《法学评论》2019年第3期。

四是加强行政机关内部监督。党政合设合署机构就行使行政权力应当接受上级行政机关和同级政府的监督指导。对于合设合署机构作出行政行为，相对人不服可以向同级政府或者上级行政机关申请行政复议。

五是加强司法监督。因合设后的党的机构不具有行政主体资格，不能成为行政诉讼被告，其行使的行政权力不纳入司法审查范围，人民法院将无法监督。为此，党政合设合署机构作出行政行为或者不履行法定职责的，相对人不服的，可以加挂或者保留牌子的行政机关为被告向人民法院提起诉讼。

九、 党纪责任与行政责任

行政责任制度是促使行政机关及其公务员正确合法地行使行政职权的重要保证。权责统一是法治政府的内在要求，行政机关行使行政职权就意味着要承担行政责任。反之，承担一定的责任，就应该拥有履行其责任的权力。合设合署机构对外加挂或者保留行政机关牌子，由于保留或加挂牌子的行政机关事实上就是一块牌子，即便为了行政执法和行政诉讼的需要赋予其行政主体资格，这块牌子并不能独立承担行政责任。党政合设合署改革形成党政机构的名义、权力、责任发生分离，由于各自的职能独立存在，实际行使行政职权的党的机构一旦作出不当或者违法行政行为，却由加挂或保留牌子名义上的行政机关承担法律责任，容易导致权责分离。因此，实践中如何防止合设合署机构以对外加挂或者保留行政机关牌子逃避问责，需要引起重视。为积极应对党政合设合署改革对行政责任制度的影响，有必要做好以下方面工作。

一是加强行政问责制度体系建设。近年来为了强化行政监督、提高政府执行力和公信力，我国对行政权监督和行政问责的制度体系总体形成，监督和问责逐步朝向制度化、常态化、规范化方向发展。加强行政问责立法，依法规范和保障行政问责。严格执行监察法、公务员法、公职人员政务处分法等相关法律法规，坚持有错必纠、有责必问。对有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的，要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任，督促和约束行政机关和工作人员依法行使职权、履行职责。

二是加强行政问责与党纪责任追究的程序衔接。合设合署机构工作人员在履行职责中违反法律法规，实施违反职责的行为，造成违纪、违法或犯罪的，应当受到政纪处分、党纪处理、刑事制裁。党的十八大以来，“党委领导、政府负责”的责任分配机制在诸多重要行政领域被“党政同责”所替代。2009年6月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第5条规定有七种情形之一的，对党政领导干部实行问责。2018年8月18日，中共中央印发的《中国共产党纪律处分条例》第7条第1款规定，“党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究”。从上述规定看，党员干部违反法律规定的，必须依法处理，不能用党内纪律处分代替依法追究责任。因此，对于党政合设合署机构及其工作人员在行使行政职权中违反法律规定，除了依法追究行政责任，还要追究党纪责任。

十、 党内救济与行政救济

有权利，就应当有救济。党政机构合设合署改革对行政救济制度影响大。党政合设合署改革是对行政组织机构、行政权力配置的调整，不应因机构改革对公民、法人或者其他组织的合法权益救济产生不利影响。完善行政救济制度，使公民、法人或者其他组织面对党政合设合署机构违法、不当行政行为的侵害时，依法享有申诉、行政复议、行政诉讼的权利，从而发挥监督行政权力的作用。

行政救济制度积极顺应党政机构合设合署改革要求，需要重点做好行政复议和行政诉讼两个方面的工作。从行政复议来看，“行政复议是行政机关根据行政相对人的申请，对行政行为引发的争议进行裁决，进而实现权利救济和权力监督的法律制度，是行政机关重要的‘免疫系统’”。(30)赵大程：《打造新时代中国特色社会主义行政复议制度体系》，载《中国法律评论》2019年第5期。我国目前行政复议体制实行“条块结合”的管辖模式，块上的同级人民政府及条线上的上级主管部门均承担行政复议职责。党政机构合设合署后，对行政复议体制会产生较大影响。比如，将原国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责和电影管理职责被划入中宣部，中宣部对外加挂国家新闻出版署(国家版权局)牌子、国家电影局牌子。实践中，如果一个行政相对人因版权管理行为申请行政复议，是以中宣部还是以国家版权局作为复议机关，这在实践中有争议。从理论上说，由于版权管理职责被划入党的宣传部门，由党的宣传部门承担版权管理职责，如果按照权责一致原则要求，可以由党的宣传部门作为行政复议机关或行政复议被申请人，但这并不符合行政复议法的相关规定。对于合署办公机构而言，仍然可以按照现行行政复议法的规定进行救济，合署机构可以作为行政复议被申请人或行政复议机关。对于合并设立机构来讲，由于具体行使行政职权的是党的机构，对外加挂或保留行政机构牌子，尽管有观点提出由党的机构作为行政复议机关，应当说这种观点不符合宪法法律规定，也没有法律和司法解释的依据，因此由对外保留或加挂牌子行政机构作为行政复议机关或者行政复议被申请人比较合适。

从行政诉讼制度来讲，党政合设合署改革对行政诉讼制度影响较大。主要体现在以下几个方面：一是行政诉讼被告认定。公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益可以向法院提起行政诉讼。比如，因电影管理职责被划入党的宣传部门，如果公民、法人或者其他组织认为电影管理行为侵犯其合法权益，向法院提起行政诉讼，是以党的宣传部门还是以电影局作为行政诉讼被告，在实践中也有争议。虽然有些观点提出，可以把党的部门纳入行政诉讼被告主体范围，但是现行行政诉讼法以及相关司法解释的规定，并没有把党的部门作为行政诉讼被告的直接依据。因此，公民、法人或者其他组织认为合设合署机构在行使行政管理职权过程中侵害其合法权益的，可以合设合署机构为被告向法院提起行政诉讼。二是行政诉讼受案范围。党政合设合署机构作出行为并不会超出行政诉讼受案范围之外，实践中争议焦点在于行政行为属性的认定上，行政诉讼重在审查行政行为合法性，合设合署机构作出的行为是行政行为还是党务行为，将直接影响合设合署机构作出行为是否需要纳入行政诉讼受案范围。一般情况下如果合设合署机构作出的是行政行为，则可以审查是否应当纳入受案范围；如果是党务行为，则不具有可诉性，不应纳入受案范围，这将是涉党政合设合署机构行政案件审理中争议问题。三是行政诉讼案件审判和执行。在以加挂或者保留牌子的行政机关为被告的案件中，由该行政机关负责人委托代理人出庭应诉，该负责人可以行政机关负责人身份出庭应诉案件。法院经审理认为行政行为合法正当的，判决驳回原告诉讼请求，认为行政行为违法或者不当的，可以判决撤销行政行为，确认行政行为违法或无效，判决行政机关履行法定职责。如果该行政机关不履行法院生效裁判，当事人可以申请法院强制执行。