论行政计划的可诉性

王明喆

一、 问题的提出

行政行为的司法审查具有重要意义，行政计划也不例外。但是，行政计划是否可诉并不是一个简单的问题。我国行政诉讼法第12条没有将行政计划列入受案范围，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条规定，“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于行政诉讼的受案范围，据此似乎可以认为行政计划不具有可诉性。然而，行政计划种类繁多，法律效果和对公民的实际影响也未必相同，很难说对公民、法人或者其他组织权利义务一定不产生实际影响，因而亦有观点认为部分行政计划具有可诉性。关于这一问题，学界尚未形成定论，关于行政计划可诉性争论的焦点主要集中在以下三个方面。

第一，行政计划是否具有实效性。有观点认为行政计划只是行政机关制定的事前计划方案，其本身并不直接设定公民的权利和义务，不具有实效性。(1)参见王青斌：《论行政规划的司法审查》，载《当代法学》2010年第4期。然而另有观点认为，行政计划不仅是对公民权利义务关系变动的预告，而且会对其权利义务产生实际影响，具有实效性。(2)参见郭庆珠：《行政规划的司法救济空间探讨》，载《学术论坛》2008年第1期。

第二，行政计划是否具有具体性。有观点认为，行政计划虽然会对公民产生一定程度的影响，但是这种影响并不是具体的，行政计划不是“一次性”规定，而是行政机关针对广泛群体制定的可以反复使用的规范性文件。(3)参见前引①，王青斌文。然而，亦有观点认为，并非所有行政计划具有一般性、抽象性，当行政计划的适用相对人可确定时，行政计划具有具体性。(4)参见刘莘主编：《诚信政府研究》，北京大学出版社2007年版，180-181页。

第三，行政计划是否具备诉讼成熟性。行政计划制定之后，或者成为行政机关后续行动的纲领，或者成为后续行政处分合法性判断的依据，因此有种见解认为，对后续行为提起行政诉讼、在后续行为中主张行政计划的违法性足以实现权利救济，针对行政计划提起争议没有必要、缺乏成熟性。(5)参见前引②，郭庆珠文。然而反对意见认为，针对行政计划提起诉讼不仅有利于及时解决纠纷、化解矛盾，而且有利于监督行政机关依法行使职权，还可以节约司法资源。(6)参见王丽燕：《论国有土地上房屋征收补偿方案的可诉性》，载《中共福建省委党校学报》2019年第4期。同时还有学者指出，针对特定人群作出详细的强制性规划，已经构成一种具体行政行为，因而符合纷争争议成熟性要求。(7)参见前引②，郭庆珠文。

分析行政计划是否可诉，关键就在于分析这三个问题。如果行政计划具备实效性、具体性和诉讼成熟性，自然具备可诉性。行政计划的可诉性问题并不是中国法特有的问题，在日本同样存在类似的问题。日本法上，问题表现为行政计划是否是抗告诉讼的对象，也就是行政计划是否属于行政处分。虽然日本行政诉讼制度没有采取列举主义的受案范围模式，但是在探讨行政主体的某项行为是否属于行政处分时也需要关注该行为的外部性、法的效果、具体性、公权力性等问题。这与我国行政诉讼法的规定和行政诉讼的一般法理并无不同，日本法的研究对探讨行政计划的可诉性有着重要的参考意义。而且，日本并未引入德国法的规划裁决制度，其行政计划的法律构造与我国相近，因而“日本的做法才是我国在解决行政规划纠纷方面迫切需要借鉴的”。(8)前引②，郭庆珠文。本文将以日本法为镜鉴，着重关注计划可诉性的三个争议焦点，探讨行政计划的可诉性问题。

二、 行政计划可诉性的问题构造

行政计划多种多样，并且从动议到决定经历多个阶段，当人们分析行政计划的可诉性时，讨论的问题往往并不相同，因此在正式分析可诉性问题之前，分析问题构造是讨论的前提和关键。

(一) 行政计划的多样性与可诉性问题

一般认为，行政计划是指“行政主体在实施公共事业及其他活动时，首先综合地提示有关行政目标，事先制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各项政策性大纲的活动”，(9)姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第253页。这种意义上的行政计划是指行政主体的一种行政活动(作为活动的行政计划)。同时，我们也经常会把这种行政活动的书面成果，也就是最终的书面计划称为行政计划(作为结果的行政计划)。这些书面计划在实践中被称为战略计划、规划、方案、实施办法等，其适用领域广泛，种类繁多，但是并不是所有的行政计划都有讨论可诉性之必要。

行政计划中不乏政治政策型计划，例如西部大开发战略、国民经济与社会发展五年规划、国防、外交计划。这些计划往往是行政机关针对国民全体制定的国家级战略规划，具有高度的抽象性、目的性和很强的政治色彩。政治政策类计划的制定者应该向最高权力机关全国人大、最终向全国人民负政治责任，公民可以通过人大代表表达自己的意见而不能对这类行政计划提起诉讼。其次，行政计划并不必然有法律约束力，指导性行政计划没有法律约束力，不会对公民的权利义务产生影响，其可诉性判断应该遵循行政指导可诉性判断之法理，并非典型的行政计划可诉性问题。再次，行政机关为了合理安排自身工作，也可能会制定一些仅仅适用于行政机关的内部计划，例如国务院于每年年初会编制本年度的立法工作计划。这类计划虽然可能对行政机关有一定的约束力，但是一般情况下对公民并没有效力，所以不存在可诉性问题。

行政机关制定的相对具体的、具有一定外部效力的计划才有讨论可诉性的必要。这类行政计划不是针对国民全体的国家计划，其对象目标相对具体，同时又非单纯的指导性、内部性计划，而是具备产生外部效力的可能性。但是，这类计划又不同于典型的具体行政行为，其对象虽然相对具体，但往往数量众多，不易确定，其虽然具备一定外部效力，但是往往是一种“间接效力”。因此，其可诉性才有争议。

(二) 行政计划的过程与可诉性问题

行政计划从开始到完成经历许多行为过程，这些过程包括确定制定目的、拟定计划草案、确立最终计划、实施行政计划，有些行政计划可能还包含审批备案、计划公开、计划变更等过程。在这一过程中，确定目的、拟定草案等行为都属于行政机关的内部行为、准备行为，当行政计划确定之后才正式成立并产生效力。行政计划的确定意味着作为行政活动的行政计划结束，也意味着作为结果的书面的行政计划出现，行政计划只有在确定之后，才有可诉性问题。审批之后才能生效的行政计划在审批之后才有可诉性问题。当然，行政计划变更之后，变更后的计划确定之后，才有可诉性问题。总而言之，当行政计划的内容最终确定之后，行政计划才可能有可诉性问题。

有学者对应行政计划的过程，将与行政计划有关的纷争区分为“对计划的具体内容的不服”“计划制定行为的不服”和“计划变更行为的不服”三种情况。(10)苏苗罕：《行政计划诉讼问题研究》，载《行政法学研究》2004年第3期。这种分类对于理解行政计划的过程性有重要的启发意义，但是对于分析行政计划的可诉性却未必合理。行政计划的制定行为是书面行政计划产生的必然过程，书面行政计划的产生是行政计划活动的最终结果，不应将二者强行区分。公民对行政计划不服意欲提起诉讼时，首先是对最终呈现的书面的行政计划不服，这种不服的背后包含着对行政计划制定过程的异议，换句话说，不论公民对行政计划制定过程中的何种行为不服，最终都表现为对书面行政计划不服，公民在诉讼中当然可以主张对最终书面计划确定的内容不服，也可以主张对行政计划制定行为不服。

(三) 事后救济可能性与行政计划的可诉性问题

行政计划制定之后，往往会成为后续行为的依据或者合法性判断的基准，因此行政计划的后续行政行为侵犯公民的合法权益而被诉时，行政计划的合法性往往也会得到审查。例如，行政机关在判断是否核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证时必须审查申请是否符合控制性详细规划，法院在对行政许可进行审查时，便可以通过“间接附带审查”的方式对控制性详细规划进行审查。(11)参见郑春燕：《论城乡规划的司法审查路径——以涉及城乡规划案件的司法裁判文书为例》，载《中外法学》2013年第4期。但需要注意的是，行政计划的可诉性问题是指公民是否可以针对行政计划本身提起行政诉讼，而不是在后续行政行为的诉讼中是否可以请求审查行政计划，这二者并不相同。行政计划的可诉性问题是讨论是否可以对行政计划直接提起诉讼。是否以及如何对计划进行间接附带审查的问题也非常重要，但是这并不属于行政计划可诉性的讨论范畴。

综合以上三点，本文讨论的行政计划可诉性问题，是已经制定完成的、相对具体的、具有一定外部效力的行政计划是否可诉的问题。计划在后续行政行为中的间接附带审查与计划可诉性属于不同层面的问题，因而不在本文讨论范围之内。

三、 日本法上判例和学说的分析

根据日本行政事件诉讼法，抗告诉讼的对象应该是“行政厅的处分和其他公权力的行使”，(12)参见日本《行政事件诉讼法》第3条。但是什么是“处分”却并不是一个简单的问题。日本最高法院在1964年判决中对其进行了解释，行政厅的处分是指“作为公权力主体的国家或者公共团体采取的行为中，国民的权利义务通过该行为得以直接形成或者其范围得以确定，这种效力在法律上得到了认可的行为”。(13)日本最高法院1964年10月29日判决，最高裁判所民事判例集18卷8号1809页。由此可以发现，行政计划若想被认定为行政处分，必须具备外部性、法的效果、具体性、公权力性等要素。围绕行政计划的处分性问题，日本最高法院作出了一系列重要的判决，学说分析也围绕判例展开。

(一) 高圆寺土地区划整理事业计划事件

所谓土地区划整理事业，是指在都市计划区域内，为了整顿与改善公共设施、增进住宅利用，基于土地区划整理法实施的，变更土地的区划形态，新设或者变更公共设施的事业。(14)参见[日]安本典夫『都市法概説』(法律文化社、第二版、2013)194頁。根据土地区划整理法，市町村如果希望施行土地区划整理事业，首先必须制定施行规程和事业计划。事业计划公告之后，居民若想进行建筑物的建造、改建、增建等，必须向都道府县知事申请许可，针对无许可的建设行为，都道府县知事可以命令其恢复原状，不服从命令者可能会被追究刑事责任。最后，行政机关制定换地计划，在取得都道府县的认可后，进行换地处分。在这一系列的行政过程中，最后的换地处分直接确定了居民的权利义务关系，毫无义务具有处分性，但是，事业计划是否属于行政处分并不明了。在高圆寺土地区划整理事业计划事件(以下简称“高圆寺案”)中，土地区划整理事业的事业计划早已确定，但是行政机关却在长达数年里没有进行换地处分，因此施行区域内的居民针对事业计划提起了无效确认诉讼。

1. 日本最高法院的判决：处分性之否定

日本最高法院以八比五的优势否定了土地区划整理事业的事业计划的处分性，多数意见的判决理由主要可以归纳为以下三点。第一，土地区划整理事业的事业计划作为土地区划整理事业的一环，仅仅是关于施行地区、宅地的面积、公共设施的设置场所等基础事项的一般性、抽象性决定，即使通过事业计划可以了解计划实施后的土地状况，通过计划本身也无法具体确定计划施行带来的利害关系者的权利的变动，事业计划的性质不过是一种蓝图。第二，事业计划公告后，虽然会对权利人的建筑行为进行一些限制，但是这些限制是为了保证该事业计划的顺利实施由法律特别赋予的伴随公告产生的附随性效果，不是作为事业计划决定或者公告本身之效果产生的限制。第三，即使否认事业计划的处分性、不允许在事业计划决定或者公告的阶段提起诉讼，也不意味着彻底关闭的救济的手段。当行政机关对不遵守建筑限制的土地所有权人作出原状回复命令等行政行为时，可以对其提起诉讼。另外，当行政机关进行换地处分之后，可以针对换地处分提起诉讼。通过对事后的行政行为提起诉讼，利害关系者的正当权利可以得到救济，因此在作出行政行为之后的阶段承认救济手段就已足够，在事业计划的决定或者公告阶段，作为诉讼事件的成熟性尚不充足。(15)参见日本最高法院1966年2月23日判决，最高裁判所民事判例集20卷2号271页。

这一判决对土地区划整理事业的事业计划和同类型行政计划的处分性判断产生了重要的影响。根据上文所述土地区划整理法的规定可知，土地区划整理事业的事业计划决定、公告后，主要会产生两个效果：第一，行政机关将按照事业计划的规定进行行政活动；第二，施行区域内居民的建筑权利将会受到一定的限制。针对第一个效果，日本最高法院认为事业计划只不过是一种一般性、抽象性的蓝图，区域内居民的权利义务变动并没有最终确定。针对第二个效果，最高法院认为这不是事业计划决定和公告本身产生的效果，而是法律为了确保土地区划整理事业顺利进行规定的附随性后果。日本最高法院通过“蓝图论”和“附随效果论”两点理由认为事业计划的两个效果不足以使行政计划被认定为行政处分。在此基础上，多数意见又补充了第三点理由：通过对计划后续的行政行为提起诉讼，利害关系人的权利救济可以得到有效保障，针对行政计划提起的诉讼不具备成熟性，即“成熟性不足论”。

2. 反对意见与学理批判

在这一案件中，日本最高法院的五名法官提出了反对意见，多数学者也持批判态度。(16)也有一些学者支持最高法院(多数意见)的判决，参见[日]雄川一郎「土地区画整理事業の事業計画は抗告訴訟の対象となるか」法学協会雑誌84巻1号(1967)84頁以下。反对观点总结起来可以归纳为三点。

首先，事业计划公告之后，施行地区内的土地所有者等权利人的建筑权利的行使将会受到严重的限制，所以在公告之后，事业计划的决定已经是一种行政处分。反对意见与多数意见的差别主要就在于对建筑限制的评价不同。针对事业计划决定、公告之后的两个主要效果，最高法院的多数意见认为这两个效果都不足以证明处分性。而反对意见和学理批判重点关注限制建筑权利的效果，以此为由肯定处分性。其次，在事业计划的阶段提起诉讼，不仅能够迅速地给予人权保障的机会，还能提前防止行政秩序的混乱和行政资源的浪费。(17)参见[日]南博方『行政手続と行政処分』(弘文堂，1980)166頁。如果事业计划违法而不允许对其提起诉讼，让利害关系人拱手默视违法计划的实施，那么不仅浪费行政资源，而且对公民的诉讼权利构成不当限制。最后，日本宪法第32条规定了公民接受法院裁判的权利，从保护人权的观点出发，不允许对行政计划提起诉讼与宪法的精神不相吻合。行政处分的概念不能机械地理解，而应该考虑到作为宪法基本原理的人权保障理念，在判断某个行为是否属于抗告诉讼的对象时，应该考虑到采取了概括主义受案范围模式的行政事件诉讼法的精神，“抗告诉讼制度采用了一般概括主义，对于符合行政处分的行为类型进行限制的做法，违反了概括主义的本来的趣旨”。(18)[日]園部逸夫「今年の判例を顧りみる·公法」法律時報38巻13号(1966)51頁。

(二) 盛冈市用途地域指定事件

日本最高法院在“高圆寺案”中否定了土地区划整理事业的事业计划的处分性，而在盛冈市用途地域制定(以下简称“盛冈市案”)事件中，最高法院又对另一类计划的处分性问题进行了正面判断。

日本都市计划法规定，在都市计划中可以规定用途地域，其目的在于有计划地利用都市计划区域内的土地。现行法上，这种用途地域被细分为居住地域、商业地域、工业地域等12种类型，在不同地域中只能进行相应的土体利用。(19)但是在用途地域制定时已经存在的不适合的建筑物并不会被拆除，这些建筑物作为“已存不适合建筑”仍然合法，只是权利人意欲改建或者重建而申请建筑确认时，必须符合新用途地域的各种限制规定。通过用途地域指定与建筑基准法上的建筑确认制度的联动，可以防止某个地域内住宅和工厂的无序混在，实现居住区、商业区、工业区等的区分，从而提高土地的利用效率。(20)参见前引，安本典夫书，第57页。

“盛冈市案”的起因是岩手县知事基于都市计划法进行了用途地域指定，其中，原告经营的医院所在的地域被指定为工业地域，根据建筑基准法的规定，工业区域内禁止建造医院，因而医院今后的改建、扩建等行为变得十分困难，因此原告针对用途地域指定提起撤销之诉。

1. 日本最高法院的判决：处分性之否定

日本最高法院否定了用途地域指定的处分性。第一，都市计划区域内工业地域指定被决定后，在该地域内关于建筑物的用途、容积率、建造率等，将适用与以往不同的基准，因此不可否认，该决定会对该区域内的土地所有者施加建筑基准法上的新的限制。不过，这种效果，与制定法令的效果一样，都是对该地域内的不特定多数的人施加的一般的、抽象的限制。第二，如果有人对用途区域指定不服，意欲建造超出建筑限制的建筑物时，行政机关不会对其建筑确认申请进行许可，这时，当事者可以对不许可处分提出抗告诉讼，在这一诉讼中可以表达对用途区域指定不服，因此，当事人依然保有权利救济的途径。(21)参见日本最高法院1982年4月22日判决，最高裁判所民事判例集36卷4号705页。

2. 学理批判：处分性认定的努力

继“高圆寺案”之后，日本最高法院又否定了用途地域制定的处分性。这一判决也遭到了学界的反对，学理上提出了许多的反对意见试图肯定用途区域指定的处分性。

首先，有学者提出“诉讼法的处分性”学说来分析行政计划的处分性。这种观点认为关于处分性的考虑方式，存在“实体法的处分性说”和“诉讼法的(程序法的)处分性说”，而在考虑行政事件诉讼法第3条规定的处分概念时，从解决诉讼纷争的角度出发，应该从有关处分违法性纷争的解决适格性的角度来进行判断。(22)参见[日]山村恒年「都市計画法八条一項一号の規定に基づく工業地域指定の決定と抗告訴訟の対象」民商法雑誌88巻3号(1983)47頁。其次，亦有学者通过一般处分的理论证明用途区域指定具备可诉性。土地利用计划本身是针对土地的行政管理而非是对土地上的人的行政活动的管理，因此，土地利用计划的确定是一种以土地为对象的对物行政处分。一旦计划被确定，计划区域内的全部的土地所有者都会受到限制，因此计划决定行为可以看作行政机关出于便宜目的进行的统一的行政行为。(23)参见[日]荒秀「土地利用計画争訟―計画の処分性(Ⅲ)」法令解説資料総覧22号(1981)165頁；阿部泰隆「相対的行政処分概念の提唱(二)」判例時報1049号(1982)173頁。再次，在处分性的认定标准上，有学者提出了最终性标准说。这种观点认为处分性认定的标准不应该从该行为的具体性，而从该行为的最终性去理解和把握。不论是事业计划还是用途区域的指定，只要这种行为的变更是不可预想的，那么可以被认为有最终性时，都应该肯定其处分性，允许提起抗告诉讼。(24)参见[日]綿貫芳源「都市計画法八条一項に基づき県知事のした工業地域指定処分は無効確認訴訟又は取消訴訟の対象とはならない」自治研究55巻1号(1979)114頁。

3. 两判例的关系——非完结型计划与完结型计划的区分

“盛冈市案”判决和“高圆寺案”判决都否定了各自计划的可诉性，但是两个判决的理由并不相同。虽然在后续救济可能性上两判决有共通性，但是盛冈市判决并没有采用“蓝图论”和“附随效果论”这类理由，而是以用途地域指定法效果的一般性、抽象性为由否定了处分性。日本最高法院调查官在对该案的解说中表示，二者产生差别的根本原因在于用途区域指定与土地区划整理事业计划之确定的法性质和效果存在差别。具体来说，用途地域指定的法效果是被指定地域内今后的建设行为受到一定的限制，计划本身直接决定何种建设行为被允许、何种建设行为被禁止，行政机关不会以此计划为基础采取后续行政活动。而土地区划整理事业计划是一系列行政活动中的一环，行政机关将会按照此计划继续进行行政活动。这两种行政计划的性质和效果不同，因此“蓝图论”的判决理由不适合用途地域指定这类计划类型的案件。(25)参见[日]新村正人「都市計画法八条一項一号の規定に基づく工業地域指定の決定と抗告訴訟の対象」最高裁判所判例解説民事編昭和57年度(1982)411頁。

这种区别并非由最高法院最早发现，在下级法院的审判实践中已经出现将土地区划整理事业计划和用途地域指定进行区别分析的判决。(26)例如日本宇都宫地方法院1975年10月14日判决，参见《日本判例时报》第796号，第31页。在“盛冈市案”中，最高法院承袭了这种判断思路，明确肯定了二者之间存在差别。学理上也注意到了这种行政计划类型的差别，有学者指出用途地域制定是一种完结型行为，不存在后续行政活动，而土地区划整理事业是一种多阶段性的连续行政活动，事业计划只是其中一环。(27)参见[日]川上宏二郎「栃木市準工業地域指定事件に関する宇都宮地裁判決の判例批評」判例評論208号(1976)12頁。以用途地域都市计划为代表的前一类计划被称为完结型计划，以土地区划整理事业为代表的后一类计划则被对应地称为非完结型计划。(28)这种分类方法和名称在被确定之后，一直延续到现在。参见[日]山本隆司「処分性(5)」法学教室339号(2008)65頁。

具体来说，所谓非完结型的行政计划，又叫作事业性计划、动态的计划。这种计划是多阶段行政行为中的一个中间阶段，计划制定之后，行政主体将会按照行政计划进行后续的具体的行政活动，行政活动不因计划的完成而完成，计划的完成反而会促进下一阶段行政活动的进行。这一类计划最重要的目的，是对下一阶段行政活动进行提前规划。因而非完结型计划制定完成后产生的最主要的效果就是行政机关将会按照计划进行活动。另外，有时为了确保事业的顺利实施，法律会规定当计划确定之后，计划区域内的权利人的相关权利将会受到某种程度的限制。与之相对，完结型计划又被称为土地利用规制型计划、静态的计划，这种计划中并没有规定行政机关后续应该采取的行为，行政机关的活动因为计划制定的完成而完成。制定行政计划就是这类行政活动的最终目的所在。由于这一特性，这类计划不是针对行政机关，而是直接针对一般公民产生效果。而“高圆寺案”判决是关于非完结型计划的指导性判决(leading case)，而本案是关于完结型计划的指导性判决，二者是关于两种不同类型计划的判决。(29)参见[日]荒秀「都市計画法八条一項一号の規定に基づく工業地域·高度地域指定の処分性」判例評論292号(1983)179頁。

(三) 滨松市土地区划整理事业计划事件

日本最高法院分别在两个案件中否定了非完结型计划和完结型计划的处分性，关闭了对行政计划提起诉讼的救济渠道，但是在40多年后，最高法院对土地区划整理事业的事业计划的处分性再次进行了判断，肯定了可诉性。

1. 判例变更：处分性之肯定

滨松市土地区划整理事业计划事件(以下简称“滨松市案”)中，原告对事业计划不服因而对事业计划的决定提起撤销诉讼，本案的问题焦点和“高圆寺案”相同，都是事业计划的处分性问题。

日本最高法院十五名大法官全员一致肯定了处分性，其判决主旨可以归结为以下三点。(30)日本最高法院十五名大法官全员一致肯定了处分性，但是有部分大法官提出了意见或者补足意见，下文将在必要的范围内进行说明。第一，事业计划被公告后，在施行地区内希望变更土地形态或者进行建筑物的新建、改建等行为的权利者，必须向都道府县知事申请许可，无许可擅自建设时，都道府县知事可以命令恢复原状，不遵守命令的行为者有可能被追究刑事责任。第二，土地区划整理事业的事业计划，虽然是关于施行地区、设计概要、施行期限、资金计划等基础事项的一般规定，但是，设计概要规定的设计说明书、设计图等内容详细记载了事业施行前后土地的位置、形状等内容。因此，事业计划一旦被决定，土地区划整理事业的施行将对利害关系者产生何种影响，在一定程度上是可以具体预测的。而且，土地区划整理事业的事业计划一旦被决定，如果没有特殊情况，按照事业计划的规定具体地进行换地处分等事业施行措施将会当然地进行。因此，施行地区内的宅地所有者在事业计划被决定后，就会处在一种伴随着前述建筑限制的、应该根据土地区划整理事业的程序接受换地处分的地位，在这种意义上，事业计划已经对相关人员的法地位产生了直接的影响。这一点理由被学者称为“法地位变动论”。第三，虽然在换地处分作出之后可以针对其提起抗告诉讼，但是当土地区划整理事业进行到换地处分的阶段时，换地计划已经决定、工程已经开始，这时如果因为事业计划的违法而撤销换地处分，将会给事业本身带来巨大的混乱，因此，即使在换地处分的抗告诉讼中事业计划的违法性得到认可，因为撤销换地处分可能会不符合公益所以很可能会放弃撤销换地处分而作出事情判决，(31)所谓的事情判决，是指行政处分虽然违法，但是当撤销处分有可能不符合公共利益时，法院放弃撤销处分，而在判决的主文中确认处分违法的判决。参见日本《行政事件诉讼法》第31条。这样一来权利者的权利救济变得十分困难，因此，从实效性权利救济的角度来看，也应该认可处分性。这点理由被学者称为“实效性权利救济论”。(32)日本最高法院2008年9月20日判决，最高裁判所民事判例集62卷8号2029页。

2. 判决理由分析

同样面对土地区划整理事业的事业计划，日本最高法院推翻了40多年前的判决。在“高圆寺案”中，日本最高法院基于“蓝图论”“附随效果论”和“成熟性不足论”三点理由否定了处分性，而在“滨松市案”中，日本最高法院以“法地位变动论”和“实效性权利救济论”为主要依据，肯定了事业计划决定的处分性。(33)参见[日]山下竜一「市町村の施行に係る土地区画整理事業の事業計画の決定と抗告訴訟の対象」民商法雑誌140巻3号(2009)85頁。

“法地位变动论”是肯定处分性的重要原因。藤田宙靖法官在本案补足意见中指出，在土地区划整理事业的全体过程中，事业计划的决定可以认为是以换地处分为最终结果的权利限制连锁过程的发端行为。(34)参见日本最高法院2008年9月20日判决，藤田宙靖法官补足意见。在这种多阶段行为中，最终的权利义务变动虽然是通过换地处分实现的，但是行政机关如何进行换地处分、利害关系人的权利义务如何变动，在事业计划决定后已经明了。而且，如果没有特殊情况，事业计划一旦被决定便会被行政机关执行。因此，计划确定后，公民实际上处于一种接受换地处分的被动地位，法律上的地位已经发生变化。

肯定处分性的另一重要理由是出于对公民权利救济实效性的考量，即“实效性权利救济论”。一方面，最高法院在判决中明确使用“实效性权利救济”这样的字句，鲜明地表达了考虑权利救济实际效果的主张。另一方面，日本最高法院之所以更加关注行政计划在行政过程中的实际作用、承认行政计划可以引起利害关系人的地位发生变动，最主要的原因就是考虑到了实效性权利救济之必要性。(35)参见[日]増田稔「市町村の施行に係る土地区画整理事業の事業計画の決定と抗告訴訟の対象」最高裁判所判例解説民事編平成20年度(2008)456頁。关于如何理解“实效性权利救济”，中川丈久教授认为，“实效性权利救济”的要点在于寻找“纷争的时机”，也就是裁判救济的时机，在本案中，原告不服的不是最终处分的内容而是事业本身违法因而不应该施行，因此事业计划决定之后纷争已经成熟，没有必要等到最终行为完成之后再提起诉讼，从实效性权利救济的角度应当认可处分性，“实效性的权利救济”的内容实质就是不要无谓的延迟裁判的救济。(36)参见 [日]中川丈久「土地区画整理事業決定の処分性―いわゆる青写真判決の変更」法学教室341号(2009)28頁。

值得注意的是，日本最高法院虽然肯定了事业计划的可诉性，其理由却与“高圆寺案”的反对意见和学理批判不同。上文提到，“高圆寺案”的反对意见和学理批判主要依据以建设限制为根据主张承认可诉性。但是本案中最高法院认可可诉性的理由是“法地位变动论”和“实效性权利救济论”。对事业计划的建设限制效果如何评价，最高法院的态度却不甚明朗。(37)参见[日]山下竜一「市町村の施行に係る土地区画整理事業の事業計画の決定と抗告訴訟の対象」民商法雑誌140巻3号(2009)85頁。通过进一步分析本案中大法官的补足意见和其他意见，可以发现本案中最高法院肯定处分性的主要理由不在于建筑限制效果，仅仅根据这种效果无法肯定事业计划的处分性。(38)参见[日]大貫裕之「市町村の施行に係る土地区画整理事業計画の決定が行政事件訴訟法三条二項にいう『行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為』に当たるとされた事例」判例時報2069号(2010)172頁。涌井纪夫法官在意见中明确支持依据建设限制承认事业计划的可诉性，他认为单凭事业计划的建筑限制效果完全可以认定其处分性。(39)参见日本最高法院2008年9月20日判决，涌井纪夫法官意见。但是这种观点没有得到多数意见的支持，(40)涌井纪夫法官的意见之所以是“意见”而不是“补足意见”，正是因为涌井法官认定处分性的理由与多数意见不同。参见[日]山本隆司「処分性(5)」法学教室339号(2008)62頁。藤田宙靖法官指出，如果按照涌井法官的理论以建筑限制为理由认定事业计划的处分性，那么同样具有对私人权利进行直接限制法效果的其他计划(比如都市计划上的地域、地区的指定等完结型计划)的处分性问题也需要进行重新考虑。(41)参见日本最高法院2008年9月20日判决，藤田宙靖法官补足意见。质言之，事业计划的建筑限制效果与用途地域指定产生的法效果类似，虽然都会对私人权利进行直接限制，但是在坚持处分性定式的前提下，基于上文所述“盛冈市案”判决理由，仅凭这种效果无法承认计划的可诉性。

3. 判例的射程

“滨松市案”判决变更了四十多年前“高圆寺案”的判决、承认了处分性，但是依据“滨松市案”判决理由，是否能够认可其他行政计划的处分性，质言之，在非完结型计划和完结型计划二分的前提下，其射程范围及于哪里？对此，通说认为“滨松市案”判决射程只及于非完结型计划。(42)参见[日]増田稔「市町村の施行に係る土地区画整理事業の事業計画の決定と抗告訴訟の対象」最高裁判所判例解説民事編平成20年度(2008)456頁。本案中最高法院肯定处分性的主要理由在于事业计划的第一种效果，而事业计划的第二种效果，正如前文分析，不能单独构成肯定处分性的理由。因此对于相同类型的非完结型计划，可以根据本案的判断理由进行判断。而不具有第一种效果的完结型计划则无法依据本案的判断理由分析处分性，而应参考作为先例的“盛冈市案”进行判断。

(四) 小结

日本法上行政计划处分性的分析，其基本思路是在区别非完结型计划和完结型计划的基础上分别进行判断。这种思路在下级法院的审判中出现，在“盛冈市案”中由最高法院承袭，被学界认可和发展。通过“滨松市案”的判决理由构成及相关的学说分析可以看出，最高法院和学界仍然坚持这一基本思路。

在对行政计划可诉性进行具体分析时，可以发现日本最高法院没有突破处分性的定式，其依据依然是处分性的判断基准。行政计划可诉性研究仍然需要讨论具体性、确定性、法律效果等问题，法院并没有改弦更张提出新的处分性判断基准。“高圆寺案”反对意见提出的根据建筑限制承认计划处分性的主张和针对“盛冈市案”判决学界提出的多种处分性认定的新学说，因其对处分性定式或多或少的突破都没有得到日本最高法院的采纳。

值得特别注意的是，关于行政计划尤其是非完结型计划处分性的具体判断理由，日本最高法院提供了两个有益的参考：“法地位变动论”和“实效性权利救济论”。前者关注在多阶段行政活动中计划对公民权利义务的实际影响，后者则更加直接明了，鲜明地提出了公民权利救济实效性的主张。

四、 行政计划可诉性的类型化分析

分析行政计划可诉性的关键在于探讨其是否具有实效性、具体性和诉讼成熟性。另外，在这三个争议焦点的背后还存在一个分析思路的根本性宏观问题。从宏观分析思路到具体争议焦点，日本法的经验都提供了很好的参考，下文将基于上述对日本法的考察，分析这些问题。

(一) 分析思路：行政计划类型化基础上的区别分析

我国学界对于行政计划的司法审查路径等问题研究并不少见。有学者认为行政计划的可诉性问题，表现为行政计划是否属于具体行政行为的问题，也就是行政计划的性质问题，而行政计划的性质取决于行政计划确定的方式与效果，我国目前尚未有法律规范对行政规划的确定方式和法律效果进行规定，因此行政计划不是具体行政行为、不具有可诉性。(43)参见前引①，王青斌文。也有学者反对这种判断基准，认为判断行政计划是否可诉的关键不在于计划确定的方式和效果，而在于行政计划自身的法律效果，会对相对人的权益的产生现实影响的行政计划具有可诉性。(44)参见前引②，郭庆珠文。不论采取何种判断基准，先行研究在分析行政计划可诉性问题时，都没有注意到非完结型计划和完结型计划二者在目的、效力等方面的差别，没有将其与计划可诉性问题联系在一起，因此不论关注焦点是计划确定行为的方式、效果还是行政计划自身的效果，在讨论可诉性问题时学者往往只能进行笼统的、空洞的分析，最终陷入自说自话的窘境。

在这一点上，日本法的分析思路——在区分非完结型计划和完结型计划的基础上分别讨论行政计划的可诉性——为我们提过了很好的参考。非完结型计划和完结型计划在目的、效果等方面有很大差别，这种差别决定了对二者进行区别分析不仅是可行的而且是必须的。当有学者以计划尚未实施而否定计划实效性时，其忽略了有一类计划本身就不具备实施之可能与必要；当有学者以广域土地规划为例否定计划具体性时，其忽略了还有一部分针对小范围内事业实施之计划。不以计划类型为基础之分析会导致“驴唇不对马嘴”的讨论样态，通过在区分非完结型计划和完结型计划之基础上分别讨论的分析思路，才能保证学者对争议焦点的讨论“在同一个频道”。

非完结型计划在我国法上很常见，国有土地上房屋征收事业中的征收补偿方案，集体土地征收事业中的征收土地方案、征地补偿安置方案等都属于这类计划。我国法律法规规定，行政征收前行政机关需要制定方案。(45)参见《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10条，《中华人民共和国土地管理法》第47条。毫无疑问，制定方案只是行政征收事业的一个中间环节，其目的在于确定行政机关下一阶段的活动方式。制定征收补偿方案本身并不是行政活动的目的，方案制定的效果在于行政机关将按照方案的内容进行征收。同时，为了确保征收事业的顺利实施，计划确定后权利人还可能会受到相应的权利限制。(46)参见《国有土地上房屋征收与补偿条例》第16条规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费的行为；违反规定实施的，不予补偿。”这些要素完全符合非完结型计划的特征。另外，完结型计划也广泛存在，土地利用总体规划、城乡规划等划分土地用途的计划都属于这类计划。例如，城乡规划法规定的控制性详细规划，其主要内容包括确定不同性质用地的界限，确定适合建设和不适合建设的建筑类型，确定各地块的建筑高度、密度、容积率等内容。(47)参见《城市规划编制办法》第41条。计划本身就是行政活动的目的，计划制定完成之后行政机关不会基于控制性详细规划主动采取后续的行政活动，而公民今后意欲在规划区内进行建设活动时必须遵守计划确定的相关限制，申请建设用地规划许可证、建设工程规划许可证时必须符合计划规定，不符合规划的项目都无法得到许可。

(二) 非完结型计划的可诉性分析

非完结型计划是一种事业计划，其对象是事业实施地区内的所有公民，虽然其行为对象并非个别具体公民，然而适用对象往往是可以特定的，非个别性并不必然意味着抽象性。而且非完结型计划随着事业完成失去作用，其效力往往是“一次性”的，并非可以反复使用的规范性文件，因此非完结型计划的具体性认定并不困难。承认非完结型计划可诉性面临的真正挑战在于实效性和诉讼成熟性。而在对这二者进行判断时，日本法的“法地位变动论”和“实效性权利救济论”具有参考意义。

1. “法地位变动论”与实效性

在我国，行政计划是否具有实效性存在学理争论，司法实践则偏向于否定论。在钟井运等诉江西省龙南县政府征收补偿安置方案一案中，最高法院认为“补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为”。(48)(2018)最高法行申9268号判决书。这种判决理由与前文所述“日本高圆寺案”的“蓝图论”理由如出一辙，但是日本最高法院早已抛弃了这种观点，“滨松市案”判决理由中的“法地位变动论”提供了很好的参考。从这种视角对多阶段行政活动具体分析可以发现，当非完结型计划具备明确性和稳定性时，利害关系人便可以通过计划明确地了解到其法律地位之变化，此时我们不能再以尚未作出最终行政行为为由否定非完结型计划的实效性。

明确性是指计划确定之后，利害关系人可以清晰地预见其权利义务之变动状态的特性。在事业实施这一多阶段行政活动中，权利义务的变动虽然是通过后续行政行为最终完成的，但是权利义务将如何产生变动未必一定是在最终行为完成后才能明确。在一些非完结型计划中，后续行为的对象、范围、过程、方式、结果等内容被明确规定，公民据此可以知晓权利义务的变化，这些计划具备明确性。例如，在土地征收事业中，行政机关在征地补偿安置方案中已经对征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保证等内容进行明确规定并公告，据此，某土地是否会被征收、如何补偿、如何安置等土地征收事业的关键核心问题已经可以具体预测。征地补偿安置方案的制定和公布虽然只是征地事业的一个中间环节，但是已清晰明了地展示了公民今后权利义务变动的内容和结果，具备相当程度的明确性。

诚然，一些非完结型计划，特别是在多阶段行政事业的较早阶段制定的计划，确实未能足够清晰地指示出当事人的权利义务变动状态，而且在多阶段行政事业后期制定的计划往往比前期制定的计划更加明确，因此我们不能不加区别地一概肯定非完结型计划的明确性。但是在事业中后期制定的事业计划，尤其是直接指导最终行政行为的补偿安置方案、土地整理方案、土地承包方案等非完结型计划，作为最终行政行为前制定的实施计划，确实已经明确地指示出相对人未来权利义务的变动状态，当然具备明确性。

稳定性是指计划制定之后不会被随意更改之特性。不可否认，行政计划具有动态性和循环性，但计划的变更绝不是随意的、不受限制的。(49)参见郭庆珠：《论行政规划变更的正当性及其法律规制——兼及〈城乡规划法〉中规划修改制度的反思》，载《河北法学》2009年第4期。土地计划，尤其是事业性土地计划的制定是行政机关深思熟虑的结果，计划的轻易变更不仅不可想象，而且也会受到信赖保护原则等实体和程序上的限制。行政机关在公告与听取意见的基础上虽然有可能对方案计划进行一定调整，但是根本性、全局性的计划变更或者取消甚少出现。因此，绝大多数的非完结型计划具备稳定性，计划确定之后，公民权利义务的变动不仅是可预测的，而且这种预测极有可能变为现实。

由此可知，当非完结型计划清晰明确地预示出利害关系人权利义务变动状态，而且这种预示具备相当的稳定性时，当事人便处于一种等待最终行政行为的被动地位，非完结型计划已经具备实效性。在多阶段行政活动中，行政行为的“内容确定”和“最终实现”之间可能会产生事实上的分离。公民权利义务的变动虽然是通过最终的行政行为实现的，但是行政行为的内容在计划阶段往往已经确定。这类非完结型计划是行政机关向公民作出的关于后续处分的“预告”。虽然最终行政行为尚未作出，但是程序已经启动，结果已经明了，“万事俱备，只欠东风”。这时，再将这类非完结型计划视为“不对当事人产生实际影响的行为”的观点实难赞同。

2. “实效性权利救济论”与诉讼成熟性

在我国，关于行政计划是否具备诉讼成熟性的问题，学界存在不同意见。否定论认为事业计划只是行政过程的一个中间环节，行政行为才是行政过程的最终结果，在可以对终局行政行为提起诉讼的前提下，没有必要承认作为中间环节的行政计划的可诉性。然而，从实效性权利救济的观点分析，全面否定非完结型计划诉讼成熟性的观点无法赞同。

正如中川丈久教授所言，“实效性权利救济”的实质在于不要无谓延迟裁判的救济，要点在于寻找“纷争的时机”，也就是裁判救济的时机。(50)参见前引，中川丈久文。在多阶段行政活动中，应该在哪一阶段允许公民提起诉讼呢？一般来说，在事业的最终阶段行政机关通过行政行为完成对公民权利义务的变更，因此应该针对最终行为提起行政诉讼。但是在多阶段行政活动中，这种做法往往并不利于充分保障公民的合法权益。

以土地征收事业为例，当公民以征收事业本身违法因而不应该施行为由对征收决定提起诉讼时，征收事业已经进行到最终的实施阶段，行政机关往往已经投入了大量的行政资源，部分征收行为可能已经完成，对行政计划产生信赖的利害关系人可能已经采取了相应措施。这时公民的主张即使得到法院的认可，出于事业目的和公共利益的考量，法院很可能不会撤销行政行为而仅仅作出确认违法判决。因此仅仅允许针对后续行政行为提起诉讼，不利于公民的权利的实效性救济。特别是在公民的诉求不是有关最终处分之内容(例如补偿数额、搬迁日期)，而是事业本身违法因而不应施行的情况中，公民不满的对象实质上是作为利害调整结果的行政计划本身。这时，“在行政诉讼的成熟性之名下，让救济的时期明显迟延，让规划的纷争分成个别事例，就不符合规划制度的宗旨”。(51)王贵松：《作为利害调整法的行政法》，载《中国法学》2019年第2期。

那么我们应当将裁判救济的时机提早到何时？诚然，将“纷争的时机”上溯至多阶段行政活动的早期制定的、尚未完善的行政计划并不合理。在这一时期，行政行为最终是否会作出、如何作出、当事人权利义务将如何变动均不明确，在这种情况下，允许当事人提起诉讼反而不利于权利救济，并且浪费司法资源。但是，对于多阶段行政活动的中后期制定的计划，特别是已经明确地指示出利害关系人权利义务变动状态的计划，可以认为其已经具备诉讼成熟性。当针对最终行为提起诉讼的途径无法实现有效的权利救济时，将“纷争的时机”提早到已经具备明确性的、直接指导最终行政行为的非完结型计划无疑是更加合理的做法。

综上，在多阶段行政事业中，当非完结型计划的制定已经带来当事人的法律地位变动，而且，通过对事后行政行为提起诉讼无法真正保障当事人合法权益时，可以认可非完结型计划的可诉性。

(三) 完结型计划的可诉性分析

不同于非完结型计划，完结型土地计划不是多阶段行政活动的一环，计划制定行为本身就是行政活动的目的，计划并不会规定行政机关后续应该采取的措施。因此，非完结型计划与完结型计划可诉性判断不可相提并论。

1. 实效性分析

我国法上，完结型土地计划确定之后，公民的权利义务往往会受到计划的影响。以控制性详细规划为例，城乡规划法第37、38、40条等规定，意欲取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，建设项目必须符合控制性详细规划。因而在控制性详细规划对土地使用性质、建筑类型、建筑高度密度、容积率等内容进行规定之后，其对计划区域内的利害关系人拥有法律上的约束力。在居住地域内意欲建设工业设施的行为因为与计划规定的区域用途违背很难得到许可，即使私人希望在居住地域内建造住宅也必须符合计划规定的高度、面积、容积率等各种限制。

在湛江喜强公司诉遂溪县政府等编制并批准土地利用总体规划案中，最高法院认为：“编制和修改详细规划，的确可能影响土地权利人对土地的开发和利用，甚至是减损权利人已经依法取得的土地利用权和开发权。尤其是控制性详细规划一经批准，就形成约束力，是规划管理的最直接依据，是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件，城乡规划部门必须严格按规划实施管理，建设单位必须严格按规划实施建设，各相关利益群体必须服从规划管理。”(52)(2019)最高法行申10407号行政裁决书。因此，完结型行政计划会对公民的权利义务造成直接的影响，并不缺乏实效性。

2. 具体性分析

完结型计划可诉性的核心问题在于判断其是否具备具体性。从完结型计划效力产生机制来看，其并不具备具体性。首先，完结型计划的作用对象是某个区域内的所有居民，不是特定的公民、法人或者其他组织。上述非完结型计划，其针对的是一项具体的事业，适用对象主要限于与事业相关的利害关系人，其适用对象是可以具体特定的，而完结型计划涉及对象明显更多、范围更广。另外，完结型计划具有“未来性效力”，它不是“一次性”计划，如若计划不被废止或者修改，其效力将继续延续、反复发生，不仅限于目前区域内的居民，而且涉及将来的居民。从这两点来看，完结型计划可以被认定为一种规范性文件，在不承认规范统制诉讼的现行法规定的行政诉讼制度之下，直接针对完结型行政计划提起的诉讼，与直接针对法律法规、规范性文件提起的行政诉讼一样，都无法被认可。(53)依据行政诉讼法，公民可以提请对规范性文件的附带审查。

3. 诉讼成熟性分析

正如前文所述，完结型计划制定之后往往会成为后续行政许可的判断标准，公民可以在针对后续行政行为的诉讼中主张行政计划的违法性。例如，在上述湛江喜强案中，最高法院就认为，“规划行政主管部门已经依据详细规划作出‘一书两证’行为的，当事人应直接对颁发‘一书两证’行为申请行政复议或提起行政诉讼，或者对规划行政主管部门不依法履行颁发‘一书两证’行政许可职责的行为申请行政复议或提起行政诉讼，而不宜再对详细规划的内容申请复议和诉讼”。(54)(2019)最高法行申10407号行政裁决书。问题在于这种救济方式是否会对公民权利救济造成不当限制？

笔者认为答案是否定的。在上述非完结型计划中，计划对象是一项公共事业，其后做出的个别征收决定等行为都是为了实现同一事业，具有紧密的关联性、一体性，因此法院才可能会考虑到公共利益而作出确认违法判决。完结型计划目的在于实现特定地区土地利用的合理高效，其目的虽然也是统一的，但是却并不一定立即要求区域内的完全统一，不符合计划规定之建筑的存在并不是完全不可接受。(55)例如，计划制定之后，既存的建筑违反计划之建筑也不必全部重建。因此，在以不符合行政计划为由拒绝建筑申请类许可的案件中，法院完全可以作为基准的行政计划违法为由撤销不许可行为。各个申请许可行为之间彼此独立，并不是为了实现特定行政事业，因而不需要“整体考虑”。法院未必会因为违反公共利益而作出确认违法判决，提前诉讼时机之需求不甚强烈。

综上，完结型土地计划虽然具备实效性，但是不具备具体性和诉讼成熟性，因此在现行法制度下不具备可诉性。

五、 结 语

行政计划在现代行政中具有重要的作用，但是其是否可诉一定没有定论。通过对日本法的判例与学说进行考察，本文提出区分非完结型计划和完结型计划的分析思路。据此对行政计划可诉性判断的三大问题点——实效性、具体性、诉讼成熟性——分析后得出以下结论：一方面，从“法地位变动论”和“实效性权利救济论”出发，当非完结型计划造成当事人的法律地位变动，并且通过事后救济的方式无法充分保护其合法权益时，可以将其认定为“侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”行为，承认其可诉性；另一方面，完结型土地计划因为缺乏具体性与诉讼成熟性，从而不具备可诉性。

最后需要注意的问题是，行政计划可诉性问题不仅是一个法解释问题，也是关于行政机关和审判机关的制度能力配置的法政策问题。那么，承认非完结型计划可诉性是否与我国行政诉讼的制度架构相龃龉，是否会增加司法负担？笔者认为答案是否定的。一方面，虽然在目前的司法实践中法院并不承认行政计划可诉性，但是通过在后续行政行为的司法审查中间接审查行政计划可诉性的方式，行政计划的司法审查实际上已经进入了行政诉讼的审查视野中。因而，司法机关有能力对行政计划进行审查；另一方面，相比于对后续行政行为提起诉讼的救济方式，直接针对作为行政行为的“母体”的非完结型计划提起诉讼，更能够将纷争消灭在萌芽阶段。因而，承认计划可诉性不仅并未增加司法负担，而且可以确保有关计划的行政纠纷在适当的时机得到司法审查，避免在计划开始实施，甚至在全部完成之后再行审查，徒增纷扰。