长三角生态绿色一体化发展示范区的环境司法协作研究

李华琪

一、 引 言

2008年9月，国务院出台的《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》中正式提出“长三角一体化”概念。随着《长江三角洲地区区域规划》《长江三角洲城市群发展规划》等政策文件的出台，长三角从区域规划、资源配置、联动发展等方面愈发紧密且深入发展。2019年11月，国务院正式批复并公布《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，提出先行启动一体化发展示范区，探索生态友好型高质量发展新模式，打造先行启动区在生态环境保护和建设、生态友好型产业创新发展、人与自然和谐宜居等方面发展的样板。2020年6月，上海市人民政府、江苏省人民政府、浙江省人民政府印发《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》，进一步支持示范区高质量发展，通过制订各项政策措施率先在示范区开展一体化发展探索。

我国各地区环境保护一直以来面临着“碎片化制度结构”(1)参见Horton S., Farnham D.Public Administration in Britain.London: Macmillan Press Ltd, 1999.的困境，即各地环境保护模式仍以部门、行政区域及环境要素等进行人为划分，各组织或机构之间关系呈现分裂与破碎的状况，导致流域或行政区划内各部门间职责被分割，由此所形成的地方环境碎片化保护与管理问题成为制约地区环境保护的实践阻碍。基于此，我国提出长三角一体化发展战略，并选择建立长三角生态绿色一体化发展示范区以率先探索环境保护一体化发展路径，旨在不打破行政隶属前提下而有效打破行政壁垒，走出一条跨行政区域共建共享、生态文明与经济社会发展相得益彰的新路径，以此推动长江经济带高质量发展。当前我国长三角生态绿色一体化发展的环境保护同样面临着碎片化制度结构之困境。从行政区划来说，示范区主要由上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区和浙江省嘉兴市嘉善县组成，仍以行政管辖区域为界限划分进行一体化操作。从自然位置来看，“两区一县”所涵盖的区域范围位于两省一市交界处，属于太湖流域环淀山湖地带，该区域水网密布、地势低洼，太浦河连接太湖和黄浦江，三地的水、大气、土壤等紧密相连，共成一体。这种行政区划的单向性与生态环境的整体性之间的矛盾致使生态环境保护效果不佳。

而区域环境司法协作机制有效地弥补了地方环境保护“碎片化”之不足，其作为生态文明建设的重要组成部分，是长三角生态绿色一体化发展的重要保障。目前我国关于跨区域环境司法协作从整体上还处于地方探索的初级阶段，有必要在坚持生态系统整体性治理理念基础上思考示范区环境司法协作发展实践与制度问题，完善并构建示范区环境司法协作机制，为切实推动示范区建立生态绿色一体化提供司法保障。

二、 长三角区域环境司法协作的发展实践

对长三角区域环境司法协作的发展脉络与实践之考察有利于我们把握长三角区域环境司法协作的基本规律。我国区域司法协作的发展脉络沿着“纵向发展、多元协作、多领域扩展”的方向前行。长三角区域中同样呈现出多元主体一体化纵深发展、司法协作范围逐步扩大、司法协作方式不断专业化的实践样态，一定程度上能够促进长三角区域环境资源审判一体化。

(一)我国区域司法协作的发展脉络

随着环境司法专门化发展，我国在审判机构、审判机制、审判程序、审判理论和审判队伍这五个层面不断开拓创新。最初通过地方设立专门环境资源法庭以推动环境司法专门化，如今地方探索以生态功能区为划分的环境法庭，形成跨区域集中管辖的环境资源法庭，司法协作便基于此而得以完善发展。所谓司法协作，指一法院为便利其他法院司法业务之目的依法或基于互惠在其管辖区域内实施的作为或不作为的协助行为。(2)参见宋渝玲：《我国区际司法协助问题探析》，载《西南政法大学学报》2004年第1期。而区域司法协作主要是一国内以地方联合所形成的区域，不同区域间的司法机关依照法律规定或协议内容而进行的司法协助活动，从而实现司法资源的高效配置。随着司法活动的扩展，区域司法协作的内容也逐步丰富起来。

第一，从基层探索转向省级协作。我国区域司法协作最初是从基层法院协作开展的，如1993年，环太湖地区的江浙沪辖部分基层法院联合制定《环太湖法院司法协作协定书》，并从最初的13家基层法院逐步扩展到48家基层法院。(3)参见孟焕良、魏金金：《长三角48家基层法院协作解决异地执行难》，载《人民法院报》2010年5月4日。如今的司法协作不仅涵盖基层法院，更是将协作的深度延伸至省法院、省检察院的层级，如2018年沪苏浙皖四省一市检察院签署的《关于建立长三角区域生态环境保护司法协作机制的意见》和2019年江浙沪皖四省一市法院签署的《长三角地区人民法院环境资源司法协作框架协议》，均由省检察院和省法院牵头，将司法协作从基层探索提升到省一级，提升了司法协作的纵向层级。

第二，从执行协作转向多元协作。传统司法协作以执行协作为主要内容，通过对具体执行协作事务达成协作意见以便于案件执行，降低司法成本。如2003年，苏浙沪闽鲁法院制定的《关于加强苏浙沪闽鲁法院执行工作中司法协作的若干意见》就法院执行活动展开协作和沟通。随着区域经济社会一体化发展，一体化思想在“潜移默化”地影响着司法保护，无形中延伸了区域司法协作的广度，如2019年，雄安新区中院与天津海事法院签署的司法协作协议涵盖了“立案”“审判执行”“交流合作”三方面共计15项具体内容，将“协作”所带有的协商讨论贯穿到整个司法过程中，全方位提升了司法协作的程度，从而形成司法合力。由此可见，区域司法协作不再局限于执行协助，还拓展到诉讼服务、统一裁判尺度、类案集中管辖、司法资源互通互融、矛盾纠纷多元化解等方式。

第三，从单一领域向多领域扩展。司法协作最初聚焦于普通案件判决执行协作，协作领域较为单一，随着协作方式多样化，协作专业领域得以拓展。如2016年，京津冀三地检察机关制定的《京津冀检察机关服务和保障京津冀协同发展的合作框架意见》，涵盖了知识产权、生态环境等领域信息资源共享、司法办案工作通报、调查取证协作、职务犯罪协查等方面。(4)参见天津市武清区人民检察院课题组、郭庆、刘建新：《京津冀协同发展中的司法合作问题研究——以检察机关开展司法合作为研究视角》，载《中国检察官》2016年第21期。除此之外，鉴于案件复杂性增加，司法协作同样拓展到司法鉴定等专业领域，“通过签订共享社会鉴定资源协议书，实现鉴定资源共享，有效破解鉴定资源分布不均和司法案件需求之间的矛盾”。(5)参见王丽平、姚强：《突破“司法壁垒”:京津冀区域司法协作的现状、问题与策略》，载“天津法院网”，http://tjfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2020/05/id/5218285.shtml，最后访问日期：2020年7月14日。

(二) 长三角区域环境司法协作的发展实践

随着长三角生态绿色一体化发展示范区的建立，区域所涉司法机关把司法协作作为实现生态绿色一体化的重要抓手，长三角生态绿色一体化发展示范区属于长江经济带圈，习近平总书记提出的“共抓大保护、不搞大开发”战略推动着示范区的司法发展，并由此展开了一系列探索实践。

第一，就主体而言，法院、检察院是当前区域环境司法协作制度的主要牵头人。以法院为主，2019年以来，“两区一县”法院陆续签署了《长三角一体化区域法院执行协作备忘录》《服务保障长三角生态绿色一体化建设司法协作协议》《长三角生态绿色一体化发展示范区人民法庭司法协作备忘录》等协议文件。不仅如此，2019年11月9日，示范区嘉善法院与金山、平湖、海盐法院共同签订《杭州湾北岸生态湾区生态环境保护司法协作工作协议》，旨在通过建立协调工作机制、案件信息共享机制、生态风险防控机制等方式守护杭州湾北岸生态湾区的生态环境。以检察院为主，2019年12月13日，上海青浦、浙江嘉善、江苏吴江检察院正式签署《关于建立青吴嘉检察机关一体化发展太浦河流域生态资源公益诉讼协作机制的意见》，围绕太浦河流域及环淀山湖地区的生态资源保护，建立跨省公益诉讼一体化协作机制。2020年6月28日，“两区一县”检察院签署了《关于建立“青吴嘉”检察机关民事诉讼监督一体化协作机制的意见》和《关于共同推进长三角生态绿色一体化发展示范区行政争议实质性化解的工作意见》，旨在推动三地检察院一体化纵深发展。

第二，就范围而言，依托长江流域构建生态环境司法协作机制。基于长江大保护的战略安排，我国各省市围绕着长江流域开展了跨区域环境司法协作，而长三角生态绿色一体化示范区围绕太湖流域开展了司法协作探索，如2019年10月30日，苏州市姑苏区人民法院与指定的跨区划集中管辖范围内的苏锡常12家基层检察院签署了《“1+12”太湖流域生态环境司法联合保护框架协议》，旨在推动太湖流域生态环境高质量发展，以形成司法保护合力，严厉打击破坏太湖流域生态环境资源的各类违法犯罪行为，依法办理刑事附带民事公益诉讼和行政公益诉讼。2019年6月，青浦、吴江、嘉善三地检察机关签署《太浦河流域生态资源公益诉讼协作机制》，依托苏州市检察机关开展公益诉讼检察协作，进一步推进太湖流域环境司法协作机制。

第三，就内容而言，环境司法协作方式专业化发展。结合已有环境司法协作探索，长三角生态绿色一体化示范区的环境司法协作方式有以下几种。一是加强诉讼服务。嘉善、青浦、吴江法院同步设立长三角一体化示范区法院诉讼服务专窗，依托示范区法院诉讼服务专窗和移动微法院平台，构建一站式诉讼服务协作机制。二是完善审判执行。三地法院建立健全跨域立案工作机制，案件识别清单，优化委托送达和事项办理，旨在加强区域法院之间的案件审判机制。不仅如此，沪苏浙皖三省一市探索建立区域统一的环境资源司法鉴定机构、鉴定人名册及专家库，实现区域内环境资源技术专家资源共享。三是探索修复平台。随着环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼程序的开展，各地积极探索恢复性环境司法理念实践举措，如2020年6月5日设立的长三角淀山湖生态修复基地，(6)生态修复基地的成立，旨在贯彻修复性、预防性司法理念，加大对淀山湖生态环境保护力度，通过在生态修复基地内进行补绿放生、增殖放流、清理污染等替代修复方式切实保护生态环境。用于承担跨界环境污染和生态破坏案件审结后的生态修复职能。

三、 长三角区域环境司法协作的理论基石和实践功能

区域环境问题因“跨行政区划”而更加复杂，区域环境司法协作应以生态环境整体性为出发点和归宿，通过整体性协作方式实现生态环境案件审理的生态化和系统化，从而克服行业主义、部门主义之弊端，打破行政区划分割之僵局，弥补环境司法规则供给不足。

(一) 长三角区域环境司法协作的理论基石

近些年来，我国环境司法发展逐步呈现出专门化、普通化和规范化的协作发展方向，(7)参见吕忠梅、张忠民：《环境司法专门化与环境案件类型化的现状》，载《中国应用法学》2017年第6期。而环境司法协作主要是指司法机关与司法机关之间、司法机关与行政机关之间就生态环境案件的管辖、定性、执行等工作开展而建立的协同合作机制，其核心理念在于整体主义理念。

从生态学意义上来说，生态环境是影响人类生存与发展的水、土地、生物以及大气等资源数量与质量的总称，是关系社会和经济持续发展的复合生态系统，具有空间意义上的整体性。一方面，生态环境遭受污染或破坏往往牵涉到多个主体的利益诉求，包含公共利益和私人利益；另一方面，生态环境污染或破坏的出现通常是多个区域、多个因素影响的结果。正因为如此，生态环境的整体性决定了环境纠纷具有整体性，环境纠纷的跨行政区性、跨领域性决定了在解决环境问题方面的途径同样需具备整体性。这就要求在对环境治理工具的安排和设计上要“从生态环境整体性的自然规律出发，尊重自然、顺应自然、保护自然，并将人的生产生活活动本身纳入自然生态环境整体性、系统性框架之中”。(8)肖爱：《整体性协作:区域环境纠纷解决机制的新视野》，载《中南大学学报》(社会科学版)2019年第5期。

在生态整体主义的指导下，环境司法协作的运行基石是协同治理理论。协同治理理论作为一种公共管理理论很早便被运用到行政管理领域，其所体现的是整体政府模式，即强调目标职能和权力行使的统一，还要求多方协作管理与合作。(9)参见于文轩：《生态环境协同治理的理论溯源与制度回应——以自然保护地法制为例》，载《中国地质大学学报》(社会科学版)2020年第2期。协同治理理论认为，在复杂的社会系统中，单一主体不可能拥有解决社会问题的所有知识、工具和资源，必须依靠各个治理主体的“群策群力”和协同配合，才能实现整个环境治理的流畅与充分。但长期以来由于强调司法的独立性而未能在司法领域被得以运用。(10)参见吴勇：《我国流域环境司法协作的意蕴、发展与机制完善》，载《湖南师范大学社会科学学报》2020年第2期。司法协作作为生态环境治理体系的关键环节，能够有效应对环境整体性与保护碎片性的矛盾，而我国环境司法协作就是依照协同治理理论的要求，从生态环境的整体性出发，对司法程序的各个环节进行协调。具体来说，对环境司法协作所涉及的行政机关、公安机关、审判机关、检察机关等，在环境案件处理的各个环节确保信息交流沟通，通过信息的精准性和对称性之实现，增强各协作主体之间的信任度和合作意愿，充分发挥各个机关的功能优势以实现协同效应。

当前，长三角生态绿色一体化发展示范区发展困境从整体来说是内部各组成部分之间的协作与分工仍未完成整合，而基于协同治理理论展开的环境司法协作尤为重要。通过环境司法协作打破部门之间的壁垒，增强各主体机关之间的信任和合作意愿，从而实现环境治理效果的最大化，由此可见，环境司法协作是生态环境整体性的内在要求，也是当前推动示范区先行启动的重要抓手。换言之，环境司法协作从理论层面具备正当性与合理性。

(二) 长三角区域环境司法协作的实践功能

在当前我国环境法治实践中，跨区域环境司法协作的建立和完善是推进生态环境法治机制创新、实现生态文明建设目标的积极探索。换言之，长三角生态绿色一体化发展示范区开展跨区域环境司法协作不仅具备理论正当性，还具有促进示范区环境协同治理、环境司法专门化、环境法治体系形成的实践功能。

第一，促进区域环境协同治理，克服行业主义、部门主义之弊端。我国环境行政管理体制始终面临着行业主义、部门主义等倾向，“在行业主义和部门主义之下，中国环境行政的运行在区域关系、城乡关系、环境保护与经济发展的关系等不同层面上被人为分割，造成日趋严重的环境非正义问题，使中国最需要一元化、整体性管理的环境保护领域却存在着最为‘民主’的分散甚至无序现象”。(11)郭武：《论环境行政与环境司法联动的中国模式》，载《法学评论》2017年第2期。法院、检察院等司法机关在行政区域分治基础上建立，且经费保障、人员任免和交流等均与地方行政机关存在着直接关系，在环境案件处理的各环节均可能受行政部门的弊端影响。以追求环境保护的整体性功能实现为目标的环境司法协作，通过建立一体化的司法运行机制、司法程序运行规则及实体裁判标准等能够矫正和去除环境保护的条块化分割之弊端，实现区域之间的环境保护协调运行。

第二，促进区域环境司法专门化，打破环境行政区划分割之僵局。所谓环境司法专门化，“指国家或地方设立专门的审判机关(环境法院)，或者现有法院在其内部设立专门的审判机构或组织(环境法庭)对环境案件进行专门审理”。(12)王树义：《论生态文明建设与环境司法改革》，载《中国法学》2014年第3期。截至2019年底，全国共设有环境资源专门审判机构1 353个，其中环境资源审判庭513个，合议庭749个，人民法庭(巡回法庭)91个。(13)参见最高人民法院于2020年5月8日发表的《中国环境资源审判(2019年)》(白皮书)。其中，长三角地区环境司法专门化探索处于全国领先状态，如江苏省成立南京环境资源法庭与9家按照流域划分管辖区域的专门法庭，跨行政区划对环境资源案件进行集中管辖和专业化审理。尽管如此，专门环境法庭仍然面临着行政区划之限制，如跨区域环境案件审理执行困难，专门审判机构缺乏对应检察机关、公安机关等问题，而强调跨区域、跨部门之间的司法协作机制能够有效应对因环境整体性产生的案件审判不畅问题，确保我国环境司法专门化的有序发展。

第三，促进区域环境法治体系形成，弥补环境司法规则供给不足。在我国环境法治实践中，环境司法协作是推进生态环境法治机制创新、实现生态文明建设的有益尝试。就环境法治体系而言，环境司法作为环境法治的子系统而存在并运行，而司法协作作为环境司法的机制创新，能够弥补当前环境司法规则之不足。尽管我国从立法层面确立了环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等制度，然而，“现有立法形式不能较好地满足跨行政区协同治理的法治需求，不仅表现在生态环境方面，还表现在经济建设、资源开发等区域性公共事务治理方面”，(14)肖萍、卢群：《跨行政区协同治理“契约性”立法研究——以环境区域合作为视角》，载《江西社会科学》2017年第12期。这使得环境案件出现地区间管辖、送达、调查、责任认定、审理、执行等系列规则的不一致，而环境司法协作通过明确区域间共同遵守的规则恰好反映了当前跨区域协同治理的立法需求，也体现了环境司法协作是实践中弥补环境司法规则不足的有效方式。

四、 长三角区域环境司法协作的制度问题

我国区域环境司法协作实践探索颇丰，但在具体制度和机制创新方面仍处于理论阶段，没有实践支撑，存在一定风险，下一阶段需要认清长三角区域环境司法协作存在的问题，探寻如何走生态优先、绿色发展之路，亟须国家相关部门与公众协调合作，共同发力推进环境治理的优化。(15)参见陈晓雪、徐楠楠：《长江经济带绿色发展水平测度与时空演化研究——基于11省市2007—2017年数据》，载《河海大学学报》(哲学社会科学版)2019年第6期。

(一) 立法依据供给不足

目前，长三角不同区域或部门之间的司法协作法律供给明显不足，主要参见于不同的法律法规之中，且大多是针对司法送达、调查取证、协助执行等内容的原则性规定。关于环境司法协作的立法支撑更是处于探索阶段，尚未有明晰的立法发展方向，具体表现在以下方面。

第一，区域环境司法协作程序法依据不足。关于环境司法协作机制以会议协议和规范性文件为呈现形式，这些文件带有明显的政策性、宣传性，缺乏必要的约束力，稳定性不强，致使实践中的司法协作无固定的规范性依据可循，协作主体间能否有效完成协作内容完全取决于受托方的推行或配合程度，加之不同地区间难免存在一定的利益冲突，司法协作依据的强制性效力欠缺使得协作难以在实践中发挥实质性功效。即便有协议意识到制度创新，但却依旧面临着法律依据之不足的问题。以跨区域集中管辖为例，我国民事诉讼法、刑事诉讼法均未提及环境案件跨区域集中管辖制度，仅有行政诉讼法第18条第2款(16)《中华人民共和国行政诉讼法》第18条规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”提及，但该条款中的“可以”表明，环境行政案件的跨区域集中管辖仍面临着诸多不确定性。依据程序法定原则之要求，司法管辖权之设立与变动均须由法律加以明确规定，我国并没有环境案件跨区域集中管辖规定。若采特殊管辖模式，指定管辖可作为跨区域集中管辖的法律依据，但指定管辖仅适用个案情形，主要是法院系统内部对环境案件的事后管辖权进行分配，并不能从根本上有效解决我国环境案件跨区域集中管辖的常态化问题。

第二，区域环境司法协作的实体法依据不统一。对环境资源案件而言，各地因缺乏统一的裁量规则，导致出现同案不同判的结果。例如，针对非法采砂行为，不同地方关于非法采砂价值认定标准存在差异，如浙江省《关于确定非法采矿罪、破坏性采矿罪数额标准的通知》中以20万为最低标准，江苏省《关于我省执行非法采矿、破坏性采矿“情节严重”、“造成矿产资源严重破坏”标准的意见》中以10万为最低标准。不同价值认定标准直接影响非法采矿罪定罪量刑的结果。不仅如此，环境损害鉴定程序的规范化操作也面临着不一致的情形，“在生态环境损害赔偿中，不同的鉴定评估与修复标准下赔偿数额很可能差异较大，这给实践带来了困扰并可能引发对案件公平性的质疑，对鉴定评估与修复方案制定工作的规范是生态环境损害赔偿制度构建中的‘硬骨头’”。(17)张梓太：《长三角生态绿色一体化发展与生态环境损害赔偿制度构建》，载《中国环境报》2019年12月12日。

由此可见，不同行政区域间实体与程序法律不统一的矛盾较为突出，这些矛盾均会阻碍区域间环境司法协作的进一步开展。因此，司法协作机制的确立和完善需要首先解决立法供给不足的问题。

(二) 协作机制非常态化

目前，示范区法院、检察院等均通过“意见”“框架协议”“备忘录”等形式以推进长三角区域环境司法协作机制，但鉴于这类形式的宣示意义大于规范作用，致使区域环境司法协作形式呈现形式化发展，缺乏长期稳定机制。

第一，协作主体范围狭窄。结合当前已有实践来看，区域环境司法协作主要在法院、检察院各自系统内部，而跨部门协作较少，尚未与行政机关等主体展开协作。在上海市人民检察院第三分院诉宁波某贸易公司等进口“洋垃圾”污染环境民事公益诉讼案(18)参见《最高人民检察院发布12起检察机关服务保障长江经济带发展典型案例(第二批)》，载“北大法宝”，http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=chl&Gid=539cbe7d62e34eddbdfb，最后访问日期：2021年7月16日。中，检察院跨区域调查取证，走访了上海海关、上海市固废管理中心等，邀请司法鉴定专家协助人协助办案，委托第三方作出鉴定评估等，确定“洋垃圾”产生的环境风险将会影响长三角地区。环境案件的复杂性决定了除法院、检察院以外，其他主体的协作参与同样重要，公安机关、执法机关、行业协会及研究机构等都具备独特的专业优势，往往更能针对环境案件提出专业的处理意见和建议。所以，环境司法协作并不仅仅在于司法机关之间的内部性协作，更应当是多维度协作，是区域范围内环境保护所涉主体之间的制度设计和安排。

第二，协作机制的形式化。一是区域司法协作执行机构职权不明。司法协作工作的推进通过成立专门的工作领导小组以部署和落实相关工作，组织形式较为分散，工作要求多为原则性和框架式，致使司法协作机制呈现出随机性、抽象性和规避性等特点，降低了司法协作的效率与政策渗透力；二是区域司法协作启动规则不明确。已有框架协议多采用列举方式表达司法协作内容，主要围绕着环境案件的立案、审理、执行等方面展开，但这些内容均缺乏具体可操作性，对司法协作“必须启动”“可以启动”“不能启动”的条件规定模糊，具体如何开展不清，实践中的协作更多为应对重大疑难案件所开展，呈现出应急性和临时性。

第三，协作保障机制缺乏。一是人员、硬件等外部保障缺乏。由于法院的财政、人事依赖于同区域政府，导致长三角区域范围内司法环境存在差异，不同法院之间在案件证据认定标准、办案人员的专业素质、司法智能化发展水平及案件检索能力的差异影响下，会引发“同案不同判”的问题。二是制度保障的缺乏，影响跨省域司法协作的效能。司法协作协议的有效履行依赖地方政府的允诺，如信息共享、联席会议、应急管理等相关制度的常态化，长三角区域环境司法协作仍然缺乏相应的制度支撑和保障。

由此，示范区环境司法协作机制的建立应当从主体范围、程序规则、保障机制等方面加以固定和细化，确保示范区环境司法协作开展有序、稳定、高效进行。

(三) 协作内容生态化不足

区域环境司法协作是基于区域生态环境保护的特殊性和复杂性所展开的司法活动，尽管各区域已经意识到环境司法协作的必要性，但司法协作内容在生态环境保护特殊性方面考虑不够，生态化不足。

第一，跨区域集中管辖法庭间的司法协作有待厘清。我国环境司法发展逐步朝着专门化方向发展，江苏、浙江、上海、湖南等省市均以生态系统或者生态功能区为单位实行跨行政区划集中管辖，(19)参见前引，最高人民法院书。纷纷设立了环境资源法庭，集中管辖省内生态功能区内的环境资源案件，在此基础上，各地法院根据本地实际，积极探索实行环境资源民事、行政、刑事案件统一归口审理，统筹适用刑事、民事、行政三种责任方式，形成了“二合一”“三合一”甚至“四合一”案件归口审理模式。那么，在集中管辖前提下环境司法协作是否有必要开展司法协作，若有必要又应当如何开展和推进，都有待进一步厘清。

第二，新型诉讼制度下的司法协作需深入推进。环境公益诉讼和生态损害赔偿诉讼成为我国维护环境利益的重要手段，是公民、政府、检察机关积极参与环境治理的有效途径。因环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼“所采取的责任承担方式重点在于对生态环境本身的修复或赔偿”，(20)王树义、李华琪：《论我国生态环境损害赔偿诉讼》，载《学习与实践》2018年第11期。这对区域间司法协作提出了新的挑战，如在环境案件审判过程中如何把握“科学性”“法律性”“公益性”等问题。其中，科学性主要涉及专家辅助人、鉴定机构等主体的资格认定；法律性涉及诉讼程序的衔接问题；公益性则强调通过生态赔偿、修复等方式保护生态环境，并非简单的财产执行问题，涉及赔偿金使用管理、修复方案的制定实施等。

第三，环境领域内的执行协作应加强创新。区域环境司法协作已经在我国有着较为成熟的规则和经验，尤其是在协作执行方面。然而，环境案件往往涉及人数众多，技术性强，较为复杂，其案件审判旨在消除环境污染和恢复生态环境，判决执行效果直接关涉环境修复的效果，这不仅需要审判机关的职能发挥，还需要行政机关的技术指导、检察机关的后续监督等。据此，环境司法协作应当注重把握生态环境的整体性而进行相应的特殊规则设置，构建区别于传统行政管理制度的司法协作机制。

五、 长三角区域环境司法协作的优化路径

长三角区域环境司法协作通过示范区确立进行先行试点，结合环境司法协作实践和问题来看，区域环境司法协作有待进一步完善。具体来说，区域环境司法协作应遵循着良法善治、区域协调、划定边界的规制逻辑，从顶层设计、机制框架、协作内容这三个方面入手设计区域环境司法协作机制，保证协作的公正、权威和有效。

(一) 长三角区域环境司法协作的规制逻辑

长三角区域环境司法协作的开展要遵循“良法善治”理念，确保环境司法协作机制构建的有效性；探索区域协调方式，确保环境司法协作机制的资源分布、运行状况在不同区域范围内达到平衡；划定司法协作边界，在应对生态环境纠纷割裂问题的基础上注重司法权谦抑性，避免司法权扩张。

首先，以“良法善治”理念为指引。亚里士多德认为， “法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。(21)[古希腊]亚里士多德:《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965 年版，第 199 页。可以说，亚里士多德提供了法治运行的方式，即法律的制定最终要落到对社会治理的价值追求上，体现为各种治理方式所蕴含的“道德性支持”。这就要求当前长三角区域开展环境司法协作应当以“良法善治”理念为指引，一方面，通过构建区域环境司法协作的制度规范体系，并以能否促进区域环境“善治”作为衡量；另一方面，以“善治”为目标，区域环境司法协作的实践开展，应当确保“良法”得以有效实施，并推动“善治”的实现。

其次，以区域协调方式为基线。区域协调是生态环境司法协作开展的内在要求，包括协作内容的协调，也包括协作过程的协调。为了实现社会正义，不同部门之间的协作要“通过合理分配权利和义务的方式，实现社会合作中的利益和责任的适当分配”，(22)[美]罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988版，第2-3页。即司法权运行应当按照地方环境要素构成和生态系统运行状况及司法协作需要，形成有特色的司法运行方案，同时，考虑到区域环境的内在关联性、综合性等特征，充分吸收部门间的建议，以实现区域间的司法协作有机互动、内洽衔接和协同共进。

最后，以司法权属性为界限。基于环境行政的主动性特征，地方环保部门可以“充分发挥地方的主动性、积极性，但对于以审判为中心的司法而言并不适用”。(23)王建学：《地方各级人民法院宪法地位的规范分析》，载《法学研究》2015年第4期。区域环境司法协作还应考量司法权的被动性特征，这就要求司法协作机制：一方面，对环境行政执法或检察监督程序始终保持谦抑性，由行政机关或监督机关发挥职能优势进行协作，如环境执法案件中的环境诉讼启动，或检察机关对环境两法衔接的监督程序等，司法协作机制应始终尊重行政执法权或检察监督权等权力行使；另一方面，避免“司法能动主义”在协作中的扩大，所谓司法能动主义是指“司法机关审理案件不遵循先例或成文法规定进行司法解释的行为，其更多是回应社会现实需求或符合社会发展趋势对法律进行创造和补充”，(24)Black Henry Campbell. Blacks Law Dictionary. American: West Publish Co., 2004.而司法协作过程中应当避免将这种能动性扩展开来，防止环境司法能动的随意化和过度化。

(二) 区域环境司法协作的法治协调

长三角生态绿色一体化发展示范区所含的两区一县在地理位置、文化传统和经济发展方面具有紧密联系或高度相似，成为构建法治融合的最佳试验场。据此，我国便确立以此作为长三角区域发展的实践先行之地。

第一，区域环境司法协作的一般性立法。在目前着力推动长江经济带高质量发展和全面推进长江法治协作建设的背景下，对长江流域进行专门立法正在稳步推进。专门立法可以较好地体现长江流域保护的特殊性，减少与既有法律理念或制度的冲突。(25)参见江必新：《关于制定长江保护法的几点思考——以司法审判及法律责任为视角》，载《中国人大》2019年第20期。据此，可以在《长江保护法》或诉讼法中明确区域环境司法协作的内容，提供立法支撑，由司法解释对协作过程中需要统一的共性问题和活动规则进一步细化，实现流域上下游、左右岸环境保护标准的统一，进而结合指导性案例的发布以弥补环境司法协作方式不足的弊端，以达到统一司法尺度的目的。

第二，区域环境司法协作的协商互补型立法。所谓协商互补型立法，是“理念上秉持中央和地方立法相结合、区域内规范性文件实现互补、立法主体多元和公众参与、强调区域规划和利益补偿”，(26)宋保振、陈金钊：《区域协同立法模式探究——以长三角为例》，载《江海学刊》2019年第6期。分为“协商”和“互补”两个层面。就协商而言，基于立法法第72条规定，设区的市的人大及其常委会享有环境保护事项的立法权，可以通过示范区所在的地方人大及政府协商形成原则或纲领性的立法性文件，强化长三角生态绿色一体化发展示范区内的生态环境保护法律协同，明确区域环境司法协作机制。就互补而言，各省市在区域立法基础上依据地方情况进行细化，征求公众意见，协调区域间的利益冲突，注重区域间利益补偿，确保区域间立法冲突最小，协作范围始终在法律框架内。

第三，区域环境司法协作的地方具体立法。考虑到司法协作的协议或规范性文件缺乏法律约束力，并不属于我国正式的法律规范体系，为提升示范区整体法治环境，促进区域共同价值导向和共同行为准则的建立，环境司法协作的实践亟须建立起硬法规范体系，保持区域合作的内外结构之逻辑自洽。在前述国家层面的一般性立法和跨区域协商互补型立法框架内，对实践检验后的区域司法协作协议进行适度转化，通过地方性法规对区域环境司法协作事项进行专门立法，对管辖、调查取证、执行等一系列协作内容作出明确规定。

长三角生态绿色一体化发展示范区强调的是高水平、高力度的区域一体化，旨在集中发挥区域优势以实现经济发展目标。基于此，我国区域环境司法协作实现的前提要件是实现区域间的法治协调，通过一般性立法、协商互补立法及地方具体立法对立法资源加以整合，实现信息共享，优化制度供给，从而为区域间环境司法协作提供强有力的法律支撑。

(三) 区域环境司法协作的框架设计

从我国区域环境司法协作的实践来看，长三角区域环境司法协作形式仍有待进一步稳固。区域环境司法协作仍应结合具体实践需求，从机制主体、协作机制、运行保障三个方面做好区域环境司法的框架设计。

第一，实现多元主体协作。多元主体协作主要从两个方面着手。一是司法机关内部协作。司法机关内部协作主体主要包含法院、检察机关、公安机关，这三类主体的协作通常分两种，一种是不同区域之间各主体内部协作，如长三角区域法院之间的协作，通过内部协作达成案件审判标准统一；另一种是区域内法院、检察机关、公安机关三者之间协作，如环境刑事犯罪案件中，公检法三机关相互配合展开协作，对区域范围内的重大事项展开司法协作，实现跨区域案件的衔接配合。二是司法机关外部协作。司法机关外部协作主体主要指司法机关与行政机关之间的协作。行政机关在行政执法过程中将所发现的涉嫌刑事犯罪的案件线索及时移送至司法机关办理，或司法机关在办理刑事案件过程中对应当予以行政处罚的案件线索移送至行政机关，两机关之间的协作至关重要。

第二，推动协作方式实质化。一是明确工作领导小组的职权。通过协作各方组织确定的实施机构定期召开联席会议，明确区域环境司法协作范围、承担重大事项决策、罗列协作清单、发布区域指导典型案例，及时总结和反馈司法保护中的普遍性难题等职责，从而推动协作工作常态化进行；二是确定区域司法协作规则。以会议协议和框架协定所呈现的司法协作机制往往不具备明确的程序规则，因而有必要结合区域环境问题的特殊性加以考量，建立完整的协作程序规则，确保协作启动、运行、反馈和监督得以有序进行，而不是仅仅作为应急措施而存在，使得司法协作常态化和固定化。

第三，构建协作保障机制。一方面，借助互联网等技术提升司法智能化水平。2019年5月22日，沪浙苏皖四地法院引入支付宝的蚂蚁区块链技术，成立长三角司法链，开启了长三角区域司法协作的新纪元。区域环境司法协作可借助区块链技术建立跨区域案件数据共享平台，探索区块链在环境案件中的取证存证作用，推动互联网司法会议、诉讼平台、司法数据互通等。另一方面，将环境司法协作纳入生态环境文明建设绩效考核机制，确立问责主体和问责程序，落实相应部门及领导的责任追究机制，确保各部门在协作过程中的积极配合和互相监督。

(四) 区域环境司法协作的特殊内容

在搭建区域环境司法协作的框架基础上，区域环境司法协作应当重点围绕环境的整体性、公益性及科学性这三个要素展开，深入探索长三角一体化背景下区域环境司法协作的特殊内容。

第一，环境司法专门化协作。跨区域集中管辖法庭的设立对于统一环境案件裁量标准、打破部门主义和地方主义局限、节约司法成本而言具有重要意义，但这并不代表环境司法协作就无存在之必要，反之，在环境司法专门化发展框架下，协作有助于化解专门化过程中的问题，具体来说包括以下方面。一是推动环境资源案件跨区域集中管辖。我国各地纷纷探索成立环境资源法庭，跨行政区划管辖环境资源案件，只是当前的跨区域管辖仍在省级行政区划范围内开展，主要集中在市县两级进行。(27)参见蒋文峰、封有军：《环境资源案件跨区域集中管辖的实践困境及因应之策》，载《环境保护》2020年第5期。考虑到长三角生态绿色一体化发展需求，有必要成立跨省域环境资源法庭，可以在示范区先行试点探索，成立长江流域环境资源法庭。二是加强专门法庭与公安机关、检察机关的协作。随着环境司法专门化深入发展，大多未形成对应的公安机关和检察机关，在涉及环境案件审理时有必要处理刑事、环境公益诉讼案件中公安机关、检察机关与跨区域环境审判机构的关系。三是考虑到各个地方的环境司法专门化程序不等，有必要通过体制创新消除地方司法差异，如探索环境司法人员培训和异地交流机制，三地法院联合制定人力资源规划，统一调配法院人员，实现区域间司法平衡。

第二，诉讼裁量协作。环境资源审判机构探索“三合一”审判模式，突破传统诉讼程序，存在较大的裁量空间，要实现法律适用和环境保护的效果一致，需要通过裁量协作制度安排。一是统一裁量尺度。区域司法审判规则一致是司法协作的发展目标，但环境资源案件的复杂性和特殊性使得诉讼程序中需要裁量的情形较多，如环境损害赔偿计算、环境修复方式选择等都需要法院在法律框架下裁量判决，因而有必要通过司法协作统一案件审理过程中的裁量尺度，避免“同案不同判”情形。二是确立重大环境案件会商制度。在审理环境资源案件时，对牵涉主体广、案情复杂的案件有必要邀请专家、行政机关、社会组织等主体参与，形成典型案例并发布，使得裁量空间得以可视。

第三，环境案件执行协作。一是提升环境案件裁判执行效果。诉讼主体通常更关注环境资源案件的启动，其诉讼请求是否得到法院支撑，在判决执行方面关注不多，“环境修复具有公益性、技术复杂、履行过程长、介入主体多等特点，环境修复判决做出后，其执行具有独特性”，(28)李挚萍：《环境修复的司法裁量》，载《中国地质大学学报》(社会科学版)2014年第4期。因而需要法院之间加强协作介入环境修复措施。二是构建行政与司法的执行协作机制。鉴于司法的考量标准更侧重于纠纷的解决，从公共利益、经济技术的合理性及可行性方面的考量来看，行政机关在公益资金管理、生态修复措施等方面更具优势，因而需加强行政机关与司法机关的执行协作，构建具体的分工协作机制。三是执行方式的创新协作。环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼均以维护环境公共利益为目的，旨在通过生态赔偿、修复等方式保护生态环境，因而环境司法执行并非简单的财产执行问题，应围绕修复生态环境的目标制定和实施执行方式，探索创新型执行方式，如补植复绿、护林护鸟、劳务代偿、增殖放流等生态修复方式。