保护农村贫困居民的土地权利——法律赋能经验

[美]杰弗里·哈彻 卢西亚·帕隆比 保罗·马修 著 单平基 译

一、 引 言

能够获得和支配土地以及其他自然资源(如森林、水资源)往往成为乡村社会的家庭和社区得以维持生计并保障经济安全的决定性因素。

为了理解法律赋能在维护土地权利中的重要性及其构成，本文讨论了这一简单的概念框架。在列举及分析非洲、亚洲和拉丁美洲一些利用法律赋能途径积极保护土地权利的案例之后，与外部支持的重要角色一样，法律赋能的影响及遇到的困难逐渐突显出来。论文以联合国粮食及农业组织(FAO)土地权属及管理处的第一手工作为基础。作为工作方案的一部分，该处委托来自非洲、亚洲及拉丁美洲的众多研究者记录和分析各种旨在保护贫困者土地权利的法律赋能经验和活动。

论文共分四个部分：第一部分讨论法律赋能范式在积极保护土地权利中的重要性；第二部分论证法律赋能在保护土地权利中意味着什么，以及它如何发挥作用；第三部分提供了法律保护土地权利中关于外部支持行动的例证，并对其影响进行了初步评价；结尾的第四部分是从这些例证中总结出相关的经验及教训。

二、 法律赋能在保护贫困者土地权利过程中日益重要的原因

人口增长和农业用地商业化需求的增长使土地的商业交易和试图非法剥夺贫困者土地(俗称“瓜分土地”)的情形更加频繁。再加上投机买卖及多变的气候，这一趋势将威胁到世界上许多地区农村居民的生计。面对这些威胁，出台具有法律效力的文件，进而保护个人权利就变得尤其急迫，但这对那些最需要法律保护的人而言仍十分困难。针对土地改革的全球、国家及地方压力，正在以及未来将使那些根据法律还未正式明确承认和规定的土地权利的保护变得更加困难。

不同的人拥有关于土地立法的不对等的信息及意识，享受着不平等的法律权利。对于保护其土地权利及土地交易的法律规则及法律程序，人们的适用能力往往也不相同。因此，我们亟须对在社会和法律上更弱势的农村居民的法律赋能，降低这种不平衡，并增强农村居民合法地维护和保护其土地权利的能力。

(一) 新威胁之下的土地权利

由于一些趋势和因素的影响，世界上许多地区贫困居民的土地权利经常受到挑战和威胁。日益增长的人口及变化多端的生态环境使优良的土地变得越来越稀缺、珍贵。耕地变得更加让人垂涎，更容易通过现金交易被转让，成为竞争和争夺的目标，并且经常采用暴力方式。在许多地区，尤其在非洲，凭借习惯法机制调整土地分配的做法正受到日益紧张的态势和传统领袖态度改变的挑战，这些传统领袖常常试图从土地加速商品化的过程中为自己攫取利益。

(二) 新的法律和新的机会

一些机会和变革机遇致力于解决上述挑战。许多国家已开始建立允许习惯性权利进行正式登记的法律体系。(4)在非洲，这些国家包括科特迪瓦、埃塞俄比亚、加纳、马达加斯加、莫桑比克、纳米比亚、尼日尔、坦桑尼亚联合共和国、乌干达及其他国家。在南美洲，玻利维亚、巴西、厄瓜多尔、秘鲁、委内瑞拉共和国及其他国家已经引进并开始通过立法承认习惯性土地权利，进而扩大其效应层次。在亚洲，印度、尼泊尔及菲律宾针对森林资源的使用及管理也已经进行立法。这些法律体系也会增加分散的行政单位和地方政府管理土地权利。这些新的法律旨在促进所有公民土地权利的正规化。但时至今日，这一实现过程仍然是困难及有限的。

(三) 最需要保护的人的土地权利往往无法得到法律保障

大多数农村贫困居民发现很难通过法律去确立及宣示他们的权利，很多人的土地权利被强权者、富人或其他更精明的人所剥夺。因此，尽管依赖土地法和利用法定程序保障土地权利非常重要，但对众多农村贫困居民而言，这也是非常困难的途径。

农村贫困居民利用法律及其相关程序保护土地权利的困难由众多因素促成。现代法律规定比较复杂，国家宣传普及的力度不够，因此穷人往往并不知法。即使他们了解了一些法律知识，由于农村贫困居民大多为未接受教育者和社会弱势群体，许多人并不知道如何具体地应对复杂的程序、土地管理及政府官僚。结果就是，即使具有先进、良善的法律制度也并不能真正保护此类无书面法律证明文件的土地权利，亦无法使习惯性权利转换成更有效地为制定法所保护的法律权利这一过程变得更加容易。

在许多案例中，能够促进习惯、非书面的权利正式化，以及能够使法律程序便于居民利用的土地管理者和专业人士变的越来越稀少、遥远、昂贵且不容易获得。基于所有这些原因，许多农村贫困居民甚至根本就未考虑过利用国家制度(尤其是本文所介绍的土地管理情形)，他们意识到法律是为富人，而非为穷人所制定的。

三、 运用法律赋能保障穷人的土地权利：是什么以及如何做

(一) 含义

在本文的土地权利保护中，对穷人的法律赋能可界定为采用多种方式及行动，使其变得拥有更多技能、更加强大，能够更好地运用法律制度和程序主张、证明及维护其土地权利。当制度及其程序如此复杂，以至于无法为穷人所利用时，法律赋能也可能包含促进法律和制度的变化，使法律程序更加简化、低成本，管理机构更加负责、人性化及更易获得。

(二) 法律的社会效应：法律程序和具体的互动

土地权利的安全(作为一项个人合法权利及公共物品)来源于土地使用者与公共服务提供者、管理机构之间的互动，上述行政机构的职责在于依法证明、保护及公示土地权利的信息。

重要的是，实践中权利如何才能被依法主张、裁判和保护。无论多么华丽的措辞和良好的意图，都要取决于法律程序的实际运作，而非单纯的法律既有规定。程序的真正作用包括法律的社会效应(5)Franz von Benda-Beckmann介绍了“法律的社会效应”这一概念。其他可参见F von Benda-Beckmann, “Uncertainty and land management” in H Savenje and A Huijsman (eds), Making Haste Slowly: Strengthening Local Environmental Management in Agricultural Development (1991), pp.75-88.及个人与团体之间具体的相互作用：一方面是法律利用者(或潜在利用者)与公共机构之间的相互作用；另一方面是公共(国家)机构中实施法律程序的个体之间的相互作用。

公民与公共服务提供者(例如，负责土地管理的公务员)之间具体的互动是保障权利的法律规定和法律赋能程序中的重要组成部分。促进二者之间的互动是利用法律赋能保护土地权利的重要内容。

(三) 法律赋能的连续性：一系列相互联系的行动

很多穷人没有受过良好的教育，在很多方面无法得到政府和法律的保护，必须采取一系列的步骤从法律上保障他们的土地权利。以约翰·布鲁斯和他的合作者(6)参见J W Bruce et al, Legal empowerment of the poor from concepts to assessment, report produced for USAID (2007).他们提出了关于法律赋能的下列要素：(1) 强化权利，即制定更利于贫困者运用的法律，并将其纳入政策制定程序中；(2) 权利意识，即使贫困者了解他们的权利以及运用、实现权利的程序；(3) 权利援助，即帮助贫困者跨越行政官僚主义及诉讼成本的障碍；(4) 权利实施，即制定对权利及合同强制执行可以负担得起、公平的机制。所采用的类型化分析为基础，可将法律赋能的连续性及其条件界定如下。

① 法定权利的存在：权利被纳入国家层面或低于国家层面的法律框架之内；

② 适当法律信息的有效性：用来理解法律、法律程序，以及如何适用这些法律和程序；

③ 通过法律程序依法主张土地权利的权利意识、意愿和信心；

④ 积极运用程序进而与土地法律制度中的国家机关成功进行互动的(法律、社会、财务)能力。

这些保护土地权利的法律赋能构成要件之间相互联系，并且在现实中以一系列的条件和行动发挥作用，其被称作“保障土地权利的法律赋能连续统一体。”

第四个要件(程序能力)包括三个关键要素：语言、互动和权力平衡。

① 知道如何(以及在实践中确实能够)运用复杂词句中的语言及意思去指称特定的行为、事情、权利和/或关系。

② 知道如何同国家机构以及其中的个人互动，考虑到他们对于工作往往已带有特定的社会偏见、习惯、观念及方式(例如，寻租、政治庇护及恩庇关系等)。

③ 社交自信及权力平衡。在“真实”的社会情境及行政关系之下，敢于并拥有足够的信心去保护权利。这意味着当面对竞争诉求及更强势的对手时，穷人已经能够，并且意识到自己有能力足以有效保护其权利。在穷人与不主动为贫困居民提供切实可行且能负担得起的公共服务的国家行政机构打交道时，这种意识和能力也同样重要。

三、 实践经验：运用法律赋能保护穷人之土地权利的方式及其影响

为了理解法律赋能如何在农村地区发挥作用，以及在这一过程中如何提高农村居民的经验知识，联合国粮食及农业组织与众多组织机构合作，委托他们在非洲、亚洲及拉丁美洲记录并分析了一系列利用法律赋能方式保护穷人土地权利的经验和行动。2008年3月，联合国粮食及农业组织与国际环境发展研究所(IIED)、加纳大学法律系在加纳首都阿克拉组织召开了国际研讨会。联合国粮食及农业组织与国际环境发展研究所(IIED)共同出版了此次国家研讨会的报告，展示了来自非洲不同地区的法律服务组织的工作经验。(7)参见L Cotula and P Mathieu (eds), Legal Empowerment in Practice: Using Legal Tools to Secure Land Rights in Africa (2008).为从案例分析中汲取具体经验，下文将列举保障土地权利的法律赋能连续统一体中的核心要素的具体事例。针对农村贫困居民及政府机构所面对的问题，下文的研究提供了深刻的见解，以及应对这些问题的一系列具体行动。在可能的情况下，案例研究也总结了这些活动的影响。

(一) 尼日尔：分散的机构在传播土地占有信息中的角色

1993年，尼日尔通过了《农村法》(《农村法典》)，规定了保护农村居民土地权利的条件。这一法律的主旨在于通过分散的土地委员会(COFOs)来解决土地问题。土地委员会(COFOs)分布于不同的行政层面，即土地部(COFODEP)、土地局(COFOCOM)和乡村土地委员会(COFOB)，以期考虑到人们在对他们而言最适当的行政管理层面的不同需求。另外，在农村社区传播法律信息是他们主要的活动之一。

2007年，阿韦拉(Avella)与尤恩法(Younfa)(8)参见N Avella and A Younfa, L’accès à l’ information foncière et aux institutions décentralisées pour sécuriser les droits fonciers des ruraux pauvres. L’expérience des Commissions Foncières au Niger, FAO Livelihood Support Programme Working Paper No.43 (2007) 47(该文被FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3, 2009转载).在尼日尔米里亚和古雷(Mirriah and Gouré)地区做了一项研究，发现土地部(COFODEP)在津德尔(Zinder)地区已经发展出了为农村居民传播土地保护信息的多种途径，包括在乡村层面利用一系列工具唤起居民保护土地的意识，例如通过广播节目、录音带、宣传横幅等。这些唤醒土地保护意识的工具已经开始成为应对农村居民缺少土地权利知识以及为农村居民传播法律信息的重要途径。但是，它们的作用也受到制约：唤醒土地保护意识和通过横幅宣传的活动所涉及的乡村较少；该区域的很多村庄缺少信息传播所需的无线电及卡式录音机；对非政府组织和其他捐助者所提供的资金过于依赖。另一项限制是，在很多情况下，土地委员会(COFOs)的成员并未充分了解，也未接受过关于如何实施《农村法》的培训。

因此，Avella与Younfa建议对土地委员会(COFOs)成员进行能力建设，进而增强他们向农村社区和个体成员有效地传播《农村法》中已有的权利和主张权利必须遵循的程序的能力。同时，他们建议通过加强对土地委员会的监督，支持其获得更多所需的技术及专业知识，增强其内在机制。最后，他们建议增强不同层级土地委员会之间的交流，以便受益者能够从不同的机构获取相同的信息。(9)See note ⑥.

(二) 马达加斯加：运用分散的土地行政监督机构保障土地权利

马达加斯加农、牧、渔业部中的财产和土地服务部门已发起了一项全面的计划，称作国家土地计划(PNF，国家地产凭证计划)。计划的主要目的在于满足居民快速、低成本以及合法地保护其土地使用权利的巨大需求。这需要一系列措施来实现，包括正式承认通过习惯法获得但未成文的土地权利，确保已被法律确认的土地权利的有效管理，以及拓宽农村贫困居民获得法律信息的途径。马达加斯加所运行的分散性土地管理程序旨在强化当地行政管理机构的能力。土地管理的分散性，加上程序的简化和成本的降低，使得这些机构更易被大多数农村居民接受。为实现这一目标，政府建立了社区和社区间的土地审批机关(地方土地服务处)，用来颁发土地权属证明以及对依据习惯法获得的土地权利进行转移登记。

土地审批机关之间信息交流的方式及效力是马达加斯加土地改革得以有效执行的关键因素。瓜拉尔(Goislard)(10)参见C Goislard, “L’accès a l’information foncière pour sécuriser les droits fonciers des ruraux pauvres à Madagascar. Le cas des Guichets Fonciers” (2008) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).在2008年曾就土地审批机关如何理解和交流土地法律信息以及如何唤起当地居民有关土地权的法律权利和责任的意识进行过一项分析。这一研究表明，法律信息似乎在这一地区及城市之间进行了广泛的传播，但由于时间和经费预算的限制，在乡村层面，事实并不总是如此。除了当面的对话交流，收音机是最经常使用的信息沟通工具，但这一工具在所涉及的区域尚未被持续应用，并且在大多数情况下，是否应用由地方政府代表自由裁量。

瓜拉尔(Goislard)建议，信息传播应向基层、社区及乡村层面引导。官员每年应当至少前往乡村视察两次，就发放和管理土地证明的程序提出相关建议。视察过程中，还应当运用各种媒体工具(收音机、宣传条幅和漫画等)作为补充。在沟通技巧和方法上拥有丰富经验的农民组织及其他非政府组织，应当充分地参与这一过程。Goislard同时指出，地区政府与土地审批机关的成员尚未接受过专门的土地实务培训，因而建议对其进行培训并召开相关的工作会议。

(三) 莫桑比克：提高法官的土地法律意识作为法律赋能行动的补充(11)参见C Serra Jr and C Tanner, “Legal Empowerment to Secure Land Rights in Mozambique. A Case Study” (2008) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).

赛拉(Serra)和坦纳(Tanner)注意到，在莫桑比克只有很少的人通晓宪法及其所赋予的权利，尤其是那些与土地保护相关的权利。这为社会中的强势者主张和登记土地权利提供了可乘之机，这已经体现在近期的外国投资者攫取土地用于生物燃料生产的趋势中。(12)参见A Welz, Ethanol’s African Landgrab (2009) Mother Jones,http://www.motherjones.com/environment/2009/03/ethanols-africanlandgrab,2009.09.25.他们也注意到，农村居民在实现正义的过程中存在很多困难，很少有人知晓在纠纷解决过程中如何寻求援助。此外，若要政府提供有效的土地管理服务，服务提供者——地方、省级层面的土地管理者及地方司法官员——应当拥有关于最新土地立法及如何实施的知识。但Serra和Tanner的报告显示，在莫桑比克的许多地区，法官和检察官对1997年的土地法知之甚少，这一法律从立法上承认了历史上所取得的土地使用权利。法官对反映了大多数莫桑比克农村居民的日常惯例及具体实践的政治原则也缺乏了解。2001年联合国粮食及农业组织(FAO)与莫桑比克国家司法体系的高级法官合作启动了一项计划，即针对法官进行土地法及其他调整自然资源权利和使用的相关法律的培训。(13)参见1997年莫桑比克《环境法》及1999年莫桑比克《森林和野生动植物法》。

通过把诸如法律和司法培训中心(CFJJ)等小型的国家机构引入乡村层面，这一培训项目已开始逐渐向目标群体，尤其是参与本项目的乡村社区灌输司法意识。它在为当地民众之间生成新的司法意识以及掌握法律如何运作等方面取得了巨大的成功。社区公众与法律职业者、法官有了直接的互动，他们从这一过程中获益，从而帮助他们解决同外来投资者及当地行政管理机构之间的纠纷。

Serra和Tanner将这种质性的影响总结如下。

无论是对社区法律工作者还是对社区公众，这一经历都帮助他们回顾了整个司法的景象。人们认为远在城镇中的法官和检察官的作用主要是把民众投入监狱，但通过社区会议，人们表示法官和检察官也是普通的人，从而社区公众开始知道他们该如何向司法机构反映现存问题，以及在具体情境之下提出哪些问题最适宜。同时，通过社区法律工作者/赤脚律师这种支持性纽带，他们能够获得其所需要的使用这一法律框架的专业帮助……

对参与项目的法官及检察官而言，这一经历也是有价值的。他们获得了罕有的机会了解基层社会的现状。同时，他们也开始更清晰地认识如何能够将贫困农民、非法猎捕者对现实的差别巨大的看法与政府、投资者所构建的法定的世界及其特权整合起来。这并不一定使其工作更加简单，并且在这一阶段就断言他们是否能够以及如何获取更佳的结果也为时尚早。但是，从这些参与者后续的会议及讨论中所取得的传闻证据表明，培训及研讨使他们获益甚多。(14)See note , p.22.

(四) 卢旺达和刚果民主共和国东部：联合司法机构和社会组织共同保护土地权利

从2005年开始，卢旺达已经用一部综合的土地法代替了之前众多的土地相关立法，并且土地权证的发放使其已形成了一套新的土地使用框架，但这尚未被司法从业者和公民社会广泛知晓。为弥补这一知识上的缺口，一家法律援助非政府机构——创建于1994年旨在为冲突后的卢旺达提供法律支持的“公民正义和民主网络”(Réseau de Citoyens Justice & Démocratie, RCN)已开始推动在司法系统及公民社会之间建立更加紧密的联系。根据百瑟尔(Vasseur)(15)参见A Vasseur, “Reforme foncière et sécurisation des droits sur la terre au Rwanda. Le projet de RCN Justice et Démocratie pour une justice de proximité” (2008) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).在2008年所做的一项研究，公民正义与民主网络重点关注司法体系和公民社会层面之间沟通的结构性瓶颈问题，其致力于提升土地纠纷中所有利益相关方的法律意识。它的工作包含三种互补的方式。

1. 制度和司法路径(16)See note .

在现实生活中，处理土地诉讼纠纷对于法官而言十分棘手，而土地诉讼案件大约占法官裁判案件的80%。公民正义与民主网络基于其支持卢旺达司法机构的经验发现，这些机构之间以及机构内部普遍缺少沟通。该机构针对213名法官组织培训会议，并设立具体目标——在新土地法出台的背景之下掌握相关技能，使其更好地理解并解决土地纠纷。“以问题为导向的培训”由五个为期三天的会议组成，这也被推广到省级层面。参与该项目的法官在培训结束时评价，针对土地法律这一主题的培训非常及时，使他们拥有了管理和解决土地纠纷的清晰的法律工具。

2. 公民社会路径(17)See note .

公民正义与民主网络与农民和畜牧业者的联合会(IMBARAGA)于2006年1月签订合作协议，旨在推动培训会议、工作坊、圆桌会议的进行，讨论法律传播过程中相关的困难以及增强公众解决土地纠纷的能力。他们通过培训增强推广人员对土地实务知识的掌握以及为民众传播相关法律信息的能力。培训的受益者不仅包括农民及畜牧业者联合会的成员，还有当地行政机构的代表，例如农业专家、公务员及宗教领袖。(18)参与者依据预先确定的标准来选择，包括文化程度、年龄、健康状况及性别。50人规模的培训会议由一个多学科专家团队组织协调，团队中包括一名社会学家、一名法律专家、一名律师、一名兽医以及一名农学家。

3. 2008年关于土地冲突管理的研究

这一研究中，公民正义与民主网络访谈了诉讼当事人，并对地方行政人员、调解员和法院的纪录和档案进行深入分析。通过这些步骤，公民正义与民主网络得以了解社区中的权力关系，评估新的土地法推广遇到的困难，进而设计解决这些问题的法律赋能策略。

公民正义与民主网络也曾在刚果民主共和国东部开展工作。穆甘谷(Mugangu)(19)参见S Mugangu, “Vulgarisation de l’information légale et sécurisation des droits fonciers en République Démocratique du Congo. Le projet de RCN Justice & Démocratie en Ituri” (2008) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).在2008年所做的一项研究显示，基于增强涉及土地管理和土地纠纷的人的能力这一理念，该机构在当地的工作对促进土地权利的保护确有帮助。它同法官、地区、市政及地籍管理人员、酋长、司法警察及官员等一起工作。公民正义与民主网络的项目有助于促进公众与司法系统的交流，奠定在运作系统之上由公民进行社会控制的基础。

(五) 纳米比亚：支持社区保护土地使用及经营权(20)本部分关于纳米比亚的资料来源于：B Fuller, “Conservancies in Western Namibia. A case study in legal empowerment” (2008) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009); W Odendaal, “Legal empowerment to secure land rights in North Eastern Namibia. The case of N’a Jaqna Conservancy” (2008) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).

纳米比亚的公共保护区是一个以社区为基础对自然资源进行管理(CBNRM)的例证。保护区的成员多为土著居民，被称为桑人(译者注：一种非洲南部地区土著人)。1996年，纳米比亚修正法案允许设立保护区，其并未将保护区土地的所有权赋予社区。但是，它给予社区利用土地之上的自然资源(例如野生动植物)的法定权利。

特桑克威西部(N’a Jaqna)保护区成立于2003年，并随后开展保护计划。该保护区覆盖9 120平方千米，涉及将近5 000名居民的家园。为科依桑人(Ju/’hoansi San)土著居民设立的特桑克威东部(Nyae-Nyae)保护区(21)这是纳米比亚依据《自然资源保护修正法》第一次设立保护区。于1997年建立于邻近的特桑克威(Tsumke)东部居民区，激励了特桑克威(Tsumke)西部的土著居民着手开展保护区的建设。意识到Nyae-Nyae保护区产生的积极作用之后，桑人社区向南部非洲土著少数人群体工作组(WIMSA)——一个代表南部非洲土著居民的非政府组织——进行申请，请求其协助该社区向政府申请设立保护区。桑人社区的提议促使工作组的顾问召集当地多个社区进行商谈，大大提升了这些社区对周围环境所蕴含的自然资源的价值的认识。

日益增长的保护意识引导桑人进行保护区的申请，也使他们加强了对经济和文化意义都重大的森林资源的管理。他们表达出为社区公益来管理整个自然环境的愿望。桑人意识到，不能将野生动植物资源的管理从社区居民赖以获得食物和居住的自然环境中孤立出来。作为回应，在南部非洲土著少数人群体工作组的协助下，反映当时纳米比亚政府政策之下，桑人需求及愿望的一部宪法起草完成，并于1998年提交给了纳米比亚政府。如今，保护区内社区森林管理区域的设立正体现了当年桑人提出的森林资源管理的需求。

尽管有外部援助，从1999年开始申请到2003年N’a Jaqna保护区公告成立，社区管理区域的建立仍花费了四年的时间。在这一期间，为使保护区能够获得正式承认，作为保护区管理者的桑人和南部非洲土著少数人群体工作组的代表与相关各方进行了持续的磋商。

除了南部非洲土著少数人群体工作组的支持外，桑人人权项目(the San Human Rights Programme)也得到了非政府组织——纳米比亚法律援助中心(Legal Assistance Centre-Namibia)的协助，该中心致力于通过为桑人社区提供法律知识及技能培训来提升个人的权能。中心其他工作内容还包括：提升社区为取得公共服务、参与影响其区域的法律改革和政策制定游说政府的能力；增强公众对新颁布法律和新裁判案例的意识；向法院提起试验性公益诉讼，从而维护和保障桑人社区获得土地和公共资源的权利；设立桑人社区法律咨询中心，方便公众获得法律信息。

在2004年和2005年，桑人人权项目培训并动员了一批桑人“社区法律工作者”在桑人聚居区开展工作。他们帮助桑人办理身份证明文件和出生证明。援助所产生的具体影响可从2005年的一项实例中得到证实，当时，纳米比亚法律援助中心为桑人社区成员赢得了一起诉讼案件。该案为桑人社区与特桑克威(Tsumkwe)西部区域一名牧场主之间的纠纷，牧场主为了一己之利，试图强制桑人远离水源。但是，桑人人权项目建立在纳米比亚法律援助中心和南部非洲土著少数人群体工作组的支持之上，如果缺乏非政府组织长期的支持，桑人社区法律工作者项目是否能够真正独立、有效且持续地运作还是一个疑问。

(六) 马里：使土地管理更贴近农村居民

2005年，为保护农村居民的土地权利，使土地管理更贴近农村社区，减少保护土地权利法律诉讼的成本和数量，马里政府通过了农业制度法(Loi d’Orientation Agricole)。该法的一项主要目标就是通过分散机构设置，使得保护土地权利的法律程序更容易被大多数居民所接受。瓜拉尔(Goislard)和迪吉尔(Djiré)(22)参见C Goislard and M Djiré, Accès à l’information juridique, aux institutions et procédures légales: Quelle sécurisation foncière pour les ruraux pauvres au Mali? Etude de cas dans le sud malien, FAO Livelihood Support Programme Working Paper 44 (2007).于2007年在马里南部从事的一项研究显示，无论是国家机构还是社区，对新的法律的知晓度都很低。大多数受访的农民无法获得当前法律程序关于保护土地权利的具体信息；他们中的一些人虽然知道法律程序的存在，却感觉力不从心，因为他们认为法律程序遥不可及且对他们不适用。农民协会和农业组织担心农民的利益被拥有更多法律背景知识和金融、社交手段的权势者蚕食。研究表明，负责土地管理的行政人员已经意识到这些法律程序并不能满足农村居民的需求。此外，他们承认自身对监管体系缺乏了解，使得程序的推行更加复杂和困难。

土地买受人开始通过获得收据、交易证明或小凭证等保护土地所有权。一些消息更灵通的买受人则已经在行政机构对这些契约进行公证。与此相反，农民保护其土地却面临着诸多困难，原因在于，他们无法获知这些信息，在获得法律服务和适用法律程序时存在很多困难。旨在规范土地交易的机构都位于城市中心并仅存于公社(communal)层面。保护土地权利的法律工具应当可以被所有需要它的居民所用，但实际上，法律文本过于条文主义，对大多数人而言生涩难懂，因而大部分农村居民无法真正成为土地的拥有者。

2008年，Djiré在马里的棉花主产区库佳拉(Koutiala)以及库佳拉、巴马科(Bamako)的郊区进行了一项研究，探讨了中介机构和非正式法律服务提供者在利用法律手段保护土地交易中所扮演的角色。(23)参见M Djiré and K Traoré, “Assurer la sécurisation légale des transactions foncières au Mali. Quel rle pour les intermédiaires et facilitateurs?” (2008) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).此项研究重点关注诸如公证员、土地中介等机构和服务人员。大多数公证员的工作地点在首都或其他大的城市。除了地理位置遥远以外，知识上的差距也使他们与普通居民相互隔离。

另一类非正式法律人员，包括地产公司、土地测量员、土地中介等，通过积极地提供信息，促进土地交易的正规化。土地中介机构实际上是一个中间人，经常为公众建立联系，促进或引导协议、土地交易的缔结。理论上说，中介机构应当为当事人提供与土地交易相关的有用信息。但在Djiré的研究中，大多数机构从业者认为，土地中介机构在土地权利保护中经常扮演消极的角色，其常常趋向于贿赂土地管理人员，并利用当事人对法律和程序的无知盘剥他们。然而，在缺乏高效和可及的土地管理体系的情况下，非正式的土地中介机构应扮演长久且重要的角色，将土地买卖双方召集在一起，并且使农村居民能够适用法律语言。

为了促进更加透明、可及、对穷人友善的土地交易，农业制度法在农村土地议题上所规定的第一项措施就是在分散化的服务之下为行为者提供可靠的信息。Goislard建议，农村地区所有行政管理人员应当参与这一信息传播活动，单纯以传播为目的，传播与领地及土地保护法案(Domain and Land Tenure Code)的内容及适用相关的有用信息。

(七) 玻利维亚、危地马拉和秘鲁：通过法律咨询、提供社区法工服务和能力建设提升社区对土地权利的保护能力

在美洲中部和南部，有三个公民社会组织(即非政府组织和草根组织)支持着农村社区在其国内复杂的法律框架之下实现和保护自己的土地权利。研究由玻利维亚的土地基金会(Fundación Tierra)、危地马拉的农民发展委员会(the Comité de Desarrollo Campesino, CODECA)以及秘鲁社会研究中心(the Centro Peruano de Estudios Sociales, CEPES)共同开展，强调了与既存法律框架保持一致和法律必须适用农村地区现实的重要性。(24)这一部分的内容大部分源自：G Colque et al (coordination by L Del Castillo), “Legal empowerment to secure the land rights of peasant communities in Latin America. Study of three experiences in Bolivia, Guatemala and Peru and abstracts of original country case studies” (2008) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).最初对西班牙所做的案例全景调查可在International Land Coalition (ILC)网站上看到，这与联合国粮食及农业组织(FAO)相结合，为案例研究提供了资金及技术支持。参见http://www.landcoalition.org/doc_video_photo/coalition.htm, 2009.09.26.

1. 玻利维亚土地基金会

在玻利维亚北部的高山地区，土地基金会率先采用一种新的方式开展土地正规化的工作，即重视社区的能力及其需求。从2004年至2006年，在与圣维森特·科拉瓜(San Vicente Collagua)农业社区的合作中，它帮助培训社区法工为社区和个人划定土地边界。同时，社区法工在土地边界纠纷中也扮演调解员的角色。社区法工主要在三个方面受到培训：纠纷调解和习惯法；国家法律框架及省级相关法规；在现场工作时使用全球定位系统(GPS)来定位和记录地标。一项重要的培训内容就是使学员熟悉法律程序。这些培训步骤的主要成果就是满足了新土地法的要求，使由社区内部主导的(土地)正规化程序合法化，包括确定社区内部和外部边界的地理坐标的计划。许多纠纷通过习惯调解机制得以解决，从而避免了诉诸法院。使用当地语言，并在整个法律框架内承认习惯规则，对于确立具有主人翁意识的(土地)正规化程序至关重要。

2. 危地马拉农民发展委员会

3. 秘鲁社会研究中心

1998年秘鲁社会研究中心开始从事一项研究，旨在说明为何秘鲁的土地改革未获得农村地区广泛的信息动员。秘鲁社会研究中心开始通过法律赋能及提供建议来支持农业社区。此项研究重点关注圣克里斯托巴尔(San Cristóbal)及乔克洛科查(Choclococha)社区的两个案例。第一个案例是，秘鲁社会研究中心支持社区参加公共论坛，要求增强国家机构的透明度、处治腐败和当地一家矿业公司的权力滥用的问题。在第二个案例中，秘鲁社会研究中心尝试为农民创造一个就其权利与矿业公司谈判的平台，目的在于改变该公司已经签署的协议。虽然没有关于法律培训的标准模式，秘鲁社会研究中心确立了以下最佳实践途径。

① 能力建设：通过集中的培训工作坊、有关社区法律和权利的咨询和建议座谈会，以及广播节目、宣传单、简报等多种形式进行能力建设；

② 法律咨询：目的在于确保农民、公司及国家机构能够平等地互动，每一个人都拥有相同的机会、同等的谈判技巧，能够自主地作出决定；

③ 提升社区的领导力：这是社区成员培训和教育的组成部分之一，旨在促进社区成员利用所学技能融入其他社区，获得其他群体的支持，以及超越自身所在区域的影响力。

玻利维亚土地基金会、危地马拉农民发展委员会以及秘鲁社会研究中心的法律咨询经验最显著的成效之一在于强化了社区组织，促使社区在财产受到威胁时，能够更加有效地保护自身权利。法律咨询、社区法工培训、农民倡导办公室和法律工作坊、增强社区能力以及唤醒社区土地权利意识等行动作为更广泛的社会赋能进程的组成部分业已成形，它们使社区在面对国家机构时能够维护自身权利。

(八) 印度：法律支持通过集体谈判对妇女赋能以解决土地纠纷(25)参见D Vughen, K Vakati and R Giovarelli, “Ensuring secure land rights for the rural poor in Andhra Pradesh” (2007) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).

印度司法诉讼的成本高昂且程序繁冗，严重妨碍农村贫困居民利用个人能力进入法律体系，保护他们的习惯性土地权利。此外，缺乏关乎其权利的信息以及无法获得法律援助，意味着农村贫困居民一开始就落入极为弱势的处境。

消除农村贫困(Indira Kranti Patham， IKP)非购买计划(26)这一计划之所以被称为“非购买”计划，因为其并非采取购买土地的方式来保护土地权利。致力于为安得拉邦(Andhra Pradesh State)当地的妇女组织进行赋能，使她们能够保护自己的土地权利。这一计划由消除农村贫困社(SERP)(27)依据印度法，消除农村社会贫困社(SERP)是一个独立的自治性社会组织。实施，它通过乡村区域发展署开展工作，并培训村庄里的年轻人成为社区法工。

消除农村贫困(IKP)非购买计划的工作议题仅限于土地问题，它有如下几个目标：“(1) 使穷人意识到他们的权利；(2) 通过辨别和解决与土地相关的纠纷，保障穷人的土地所有权和使用权；以及(3) 对穷人进行社会赋能，使其能够主张自身的权利。计划的最终目的在于提升社区解决土地问题的能力。因此，一项最重要的目标就是在农村社区传播土地法律知识和信息。”

这一计划从不同的角度开展工作。社区法工协助妇女自助小组(SHGs)的成员举行培训会议，告知她们所享有的法律权利，帮助她们辨别和解决土地纠纷和争议。此外，社区法工对村中的年轻人进行社区调查员培训，使他们和调查与争端解决部门合作，因为这些部门在与社区法工一起处理纠纷时需要进行调查工作。

从2003年开始，每一个邦的地方土地管理部门都有一名工作人员接受培训，培训的主要内容为影响穷人的土地问题。该名工作人员之后的主要任务则是处理关涉穷人的土地问题，并使其能够引起土地管理部门的官员的关注。在许多案例中，他们都尝试说服部门官员凭借其与行政决策者之间良好的个人关系解决土地争议。

当在作为试验区的古德伯地区(Cuddapah District)初见成效(为152个案例提供法律援助，保护了6.669 2平方千米土地)之后，2006年下半年，IKP非购买计划已扩大到超过400个乡，(28)印度第三级行政区划。覆盖了安得拉邦23个地区中的22个区。扩展之后第一年的结果显示，在该计划所覆盖的19个区，其鉴定的土地争议总计涉及78 873人，涵盖445平方千米土地，其中超过27%的争议已经得到了解决。

武吉恩(Vughen)、百卡提(Vakati)和吉奥百雷利(Giovarelli)将安得拉邦法律赋能项目所取得的一些质性的影响总结如下。

安得拉邦的经验中突出的一点是，当这些贫困的妇女组织起来成为一个强大的集体时，她们便拥有更强的谈判能力，能够更好地表达自己的需要和愿望。结果就是，扶贫项目的行动更易于推行。因此，贫困妇女的组织建设是IKP第一阶段重点关注的一个领域。目前，安得拉邦已建有约700 000个自助组织。(29)See note , p.25.

村级观察员报告，当头一宗土地纠纷得以妥善解决，妇女自助组织的成员无不确信IKP的工作人员能够如其承诺的那样，解决她们的纠纷。另外，社区中更善于表达的成员(往往是社区领袖)往往会第一个发声，促使其纠纷得以很快解决。这些有影响力的妇女倾向于积极地向其他成员诉说自身经历。同时，社区法工会定期地参加妇女自助组织网络会议，法律协调员偶尔也会加入。上述因素和影响使得土地问题成为村级和乡镇组织会议上长期固定的议题。这反过来又激发了更多关于土地问题以及如何加以解决的意识。调研中所有受访的妇女均表示以前她们根本无法想象将土地争议作为妇女自助组织的议程，因为她们缺乏这种意识和如何去做的充足信息。但是在IKP土地工作人员的鼓励之下，她们感到有能力去探讨土地争议以及向国家税收部门提出正式申请。这足以证明非购买计划是有效的法律赋能工具。(30)See note .

(九) 布基纳法索：使妇女意识到享有平等的土地权利

有能力主张自己的权利对妇女而言尤其重要，在许多案例中，她们的土地权利比男性更加脆弱，因为基于社会和经济条件，男性往往更强势。基·泽尔博(Ki-Zerbo)针对布基纳法索(31)参见F Ki-Zerbo, “Les femmes rurales et l’accès a l’information et aux institutions foncières pour la sécurisation des droits fonciers. Étude de cas au Burkina Faso” (2004) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).妇女获得土地的情况进行了一项研究，调查了女性参与社会交际和公民社会行动以提升其获取自然资源、土地和法律信息的状况。

根据Ki-Zerbo的研究，行使发声或行动的权利以保障平等的土地权是一项持续的挑战。然而，在一些地方，妇女之间的紧密合作已经产生了积极的影响，妇女团体成功地保护了她们的集体土地权利。但是，保障妇女的土地权利，不应将集体的方式当作唯一的解决方案，因为个人支配和拥有土地的权利同样非常重要。意识到缺乏相关的法律信息，布基纳法索的妇女联合起来主张自己的权利，并请求公民社会组织在社交活动中帮助自己。

Ki-Zerbo认为，法律信息必须与负责监督法律实施的国家行政体系同步。同时，Ki-Zerbo建议进行实用的文化普及活动，包括具体的土地使用事项的培训，将参考文件翻译成当地或本民族语言，以及广泛使用适当的媒体工具传播信息，例如，使用相对廉价的卡式磁带。Ki-Zerbo建议概括并简化法律文本，对当地推广人员、社区法工、行政机关进行教育和沟通技能方面的培训，强化社区电台职员使用“社会性别和发展”路径的能力，加强妇女的谈判技巧。(32)See note .

(十) 菲律宾：影响政治改革的倡导和土地权利运动

阿曼多·哈里利亚(Armando Jarilla)(33)参见A Jarilla, “Securing the land rights of the rural poor through legal empowerment in the Philippines. The Task Force Mapalad Experience” (2008) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).介绍，菲律宾“马帕拉德工作组”(Task Force Mapalad, TFM)的经验是运用法律赋能活动的影响保护穷人土地权利的优秀案例。马帕拉德工作组于1999年在菲律宾中部的西内格罗斯省(Negros Occidental Province)成立，当时那里的土地仍然集中在一些有权势的家族手中。工作组是一个包括农民、农场工人和个体业主在内的全国性联盟，致力于促进菲律宾土地权利及农村的发展。它与政府以及非政府组织合作，以实现政治改革，但农民处于土地权利和农村发展改革活动的最前沿。西内格罗斯省成功的土地权利运动激励着工作组将其范围扩大到了十个省。目前，它已经拥有超过2万名成员，推动多达512处农业地产的改革。

工作组开展了一个针对农村社区法工、工作组的活动专家、农村社区组织者以及当地志愿者的培训和法律教育项目。此外，工作组经过与非政府组织中的律师和土地改革案件中的社区法工进行磋商，对社区法工诊所和社区动员进行支持，进而推动政治改革，同时与最高法院及相关政府机构进行对话以推动土地法修改。另外，工作组对在土地改革及社会正义实现过程中不履行自身义务的政府官员提出行政投诉。基于当前土地改革趋势，他们在国家及省级层面发起了一项为期六个月的运动。

工作组以实践为基础的倡导促使一系列标志性的政策和宣言的出台，例如最高法院的规则重申只有农业改革部门拥有农业相关事项的管辖权。(34)参见(菲律宾最高法院)Department of Agrarian Reform v Roberto J Cuenca (2004) GR No.154112.因此使得不配合上述政策的土地所有者无法通过低级法院阻碍土地改革计划的推行。

四、 结 语

随着全球经济和气候变化对稀缺自然资源造成的新的压力，农村贫困居民土地权利的保护变得越来越重要。本文强调了运用法律赋能策略应对这一情况的意义。

运用法律赋能策略保护农村贫困居民的土地权利有多种形式，可以直接针对穷人自身、官员、政府工作人员和/或公民社会组织进行。农村贫困居民在认知其所拥有的合法权利、获得合法保障土地所必需的信息和程序，确保法律和行政系统为最边缘化的群体服务的过程中存在诸多困难，为使行动有效，法律赋能策略必须应对构成上述困难的基本挑战。例如，项目可以包括提供对社区法工的支持、意识提升活动和法律培训。另外，如果能够成功地处理经常阻碍或挫败穷人接近和使用法律及行政体系的能力和意愿的权力关系、信息意识和社会边缘化等因素的根本问题，法律赋能策略将会更加有效。

土地使用的保障通常是法律确认和社会正当性效应的共同作用。上述案例中暗含了影响土地使用保障的复杂因素，包括技术和行政管理缺陷所导致的障碍，这些与项目区域内的穷人所遭遇的排斥感同样显要。此外，已非常清楚的是，农村社区的穷人成功地投入主张和保护自身土地权利的行动，联同外部支持产生的效应将倍增，因为在这一地区和相邻地区的其他居民也开始意识到他们同样能够成功地保护自身的土地权利。

这些案例也强调了在推行法律赋能策略的过程中遇到的一些共同的挑战。外部支持的短期性及资金的有限性，是法律赋能策略能够有效推行和成功实现的重大挑战。政府工作人员和官员对农村贫困居民的保障土地使用权益的合法权利和程序方面的意识欠缺，构成了另一项巨大挑战。然而，这些案例也展示了公共行政参与和培育由本地社区领导的法律赋能活动的可能性。

关于清晰的法律信息和法律支持的供应，及其对农村贫困居民土地权利保护的长远效应仍需更多了解。目前还不清楚的是，这一策略是否能够有效地扩大到当今世界范围内妥善解决所有农村土地权利保护所遇到的威胁。上文提供的某些案例显示，外部支持是在农村地区开展法律赋能策略之初必不可少的要素。但是，它们也同样表明，结合正确的方法和农村贫困居民的强劲需求，这些策略能够成为更大范围内的本地社会动员和公众参与行动的一部分，进而提升它们成功的可能性。