大学内部治理中监督权的实现

李爱珍+崔芳芳

摘要：监督权是宪法赋予每位公民的一项基本政治权利，是公民参政议政的有效形式。在我国大学内部治理中，由于受多种因素的影响监督权还是一种派生性权力，具有强烈的“内在贫困性”，影响了大学的健康发展。因此，大学人必须从监督权的内涵、构成要素和价值等方面认识、理解监督权的实现对大学发展的意义，结合当前教育发展现状促进大学监督体系的建设与完善，创建良好的监督环境，确保监督权的实现，推动大学的健康和可持续发展。

关键词：大学内部治理;监督权;权利;权力

中图分类号：G647文献标志码：A文章编号：10017836（2015）11000304

监督权是宪法赋予每位公民的一项政治权利，公民监督权的有效行使是社会法治进步的重要标志之一，更是经济发展和政治稳定的重要保障。大学的发展也不例外，在其内部治理中只有对权力进行有效监督才能推进大学的健康发展。2013年6月，南方日报曾发表题为“高校成工程腐败‘重灾区多名校长院长被查”的文章，其“监管缺失”则是酿成事件的重要原因之一。因此，大学的每位成员均要深刻理解监督的内涵和意义，依法主动参与学校的民主管理，正确行使自己的监督权利，确保大学的繁荣与发展。

一、大学监督权的内涵

随着时代的进步，监督一词由古代的一种“官职”逐渐演变为今天的社会公共事务管理中的一种维权行为，这是社会文明的进步，体现了监督的制约性力量，即监督主体对客体行为合法性的监控、督导和限制其活动能力的一种法律监督[1]。监督主体与客体之间是一种法律督促关系，目的是防止权力的滥用与扩张，而非统治与被统治的阶级关系。

在我国大学，监督权并不是从来就有的，它是随着教育的发展、法制的进步和教职员工当家作主的理想而产生的。大学监督权包含两层含义：一是监督权利，即赋予教职员工一些权利，配合国家相关司法机关，将大学内各级党政机关及其领导干部的违法行为向有关部门进行依法检举、申诉和控告，属于外部监督;二是监督权力，即国家授权一些特定部门享有对大学内各级党政机关及其领导干部执行活动的过程进行监督的职权，如学校纪委对党委行使的职权监督，工会、教代会对各行政部门的行政行为进行的职权监督，属于内部监督。文章将从两个方面探讨大学监督权的实现，在防止大学内部公权的膨胀和腐败的同时保障大学人的人权、自由和公正，推进大学在合法的道路上健康发展。

二、大学监督权的构成要素

从前文大学监督权内涵的阐释可以看出，监督权涉及到大学人的自由，是其追求民主、平等权利的重要途径之一，在整个监督体系中处于基础地位，发挥监督功能的核心在于监督权在整个大学监督体系中的可行性，有了可行性才能充分调动大学人行使监督权的积极性。因此，从权利构成上来看，大学监督权应该包含如下基本要素：

1监督主体

所谓监督主体，一般是指宪法和法律赋予其监督职能的一切个人、团体和组织[2]。在我国的政治生活中监督一般来自三个方面：党内监督、群众监督、民主党派监督以及无党派民主人士的监督。而具体到大学内部监督，其监督主体可以分为如下几个方面：一是大学党内监督主体，主要包括校内纪检监察审计机构、党组织代表大会、全体党员等。二是群众监督主体，主要由党外的全体师生员工及相应的组织构成，一般包括工会、教代会和学生代表大会等。三是民主党派与无党派人士或组织监督，如党风廉政建设巡视员或特邀监察员等。监督主体的主要特性是独立性、权威性和公正性。

2监督客体

监督客体是指监督主体行使监督权所指向的对象。《中国共产党党内监督条例（试行）》明确规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”可见，在大学内部治理中，其监督客体主要是学校各级党政机关及其领导干部。在大学内部治理中，他们起着领导全局、协调各方利益的作用，是大学办学的核心力量，多数既是领导干部，又是党员，理应自觉接受监督。

3监督内容

在大学内部治理中，我们要从两个方面来认识监督权的内容。首先从监督形式上来看，监督的内容主要是指校内各级党政机关及其领导干部在行使权力时的行为与结果是否合理、合法。一方面全体教职员工可以通过直接监督的形式，向相关监督部门反映监督客体在权力执行过程中出现的问题，并提出纠正意见;另一方面也可以通过工会、教代会等组织行使监督权。其次从法律法规规定的具体权利来看，我国公民具有批评、建议权，控告检举权和申诉权;在大学内部治理中，监督主体享有同样的权利。当校内各级党政机关及其领导工作中存在违反党纪国法的行为，并给师生和学校利益造成损害时，监督主体有对其进行批评的权利，可以提出正确的意见和建议;有权向相关部门提出申诉请求，以改变错误的处理结果的权利;甚至可以向司法行政机关揭发事实真相，请求对其进行依法处理。

三、大学内部治理中监督权的价值分析

大学内部治理背景下监督权实施的根本目的在于通过积极的方式对公权力施加约束，规范权力运行，以保障大学人的基本权利得以实现。由此可见，不断发展和完善大学监督权对促进大学的健康发展有着重要意义。

1监督权的有效行使是大学人参与学校民主管理的基础

在依法治校的背景下，广大教职员工有权参与学校的民主管理，对学校的发展提出建设性意见，发挥大学人监督权的价值。而学校公权力与教职员工权利关系的平衡与维护需要的是规范的制度与合法的秩序。因此，大学监督权作为学校为达到健康发展而实施的一项基本权利，其存在的价值在于预防“领导说了算”“权大于法”的不合理想象。只有监督者有权参与学校民主管理，理性讨论学校发展事务，才能推动学校的民主化和科学化发展。通过教职员工参与学校管理，提升主人翁意识和权利意识，才能有效防止学校公权力的独断专行。在师生参与民主管理的过程中，还要有相应的部门及时受理监督意见，并给予合理的回应与答复，让监督者感受到学校管理的民主与公正，确保监督权真正实施与满足。同时，监督权的有效实施不仅规范权力运行，更是保障师生人权的重要标志，使师生的合法权益免受侵犯，或者在正当权益受到侵害后通过适当的途径得以救济，实现“权利制约权力”的价值。

2监督权的有效行使有助于防止大学公权力滥用

任何权力都具有双重性，在大学内部治理中权力既可以服务于大学发展也可以成为个人谋取私利的工具，如果不加以限制，则很容易造成权力滥用，甚至失控。当前，在大学发展中监督主体法律意识逐渐提高，但监督意识、维权意识、参与学校民主管理的意识相对薄弱。因此，大学管理中公权力滥用的现象难以得到遏制，绝对的权力则会导致绝对腐败，这也是近年来一些高校领导倒在“钱权交易”中的重要原因之一。为防止这一负面现象发生，在大学发展中需要监督者充分行使自己的监督权，主动参与到学校管理中来，适当的时候表达自己对学校各党政机关及其决策的建议和请求，督促校党委行政及其领导合法、正当地使用权力，达到权力的制衡，提高“民与官”的相互信任感，促进学校的和谐与稳定。

3监督权的有效行使有助于提高办学效率，改善教育质量

大学的特性之一是学术的，非政治的。大学内部治理中其行政权力是大学内的人群，首先是教师和学生赋予的[3]。因此，在办学过程中，教师和学生有全面了解学校发展状况，并对其行政权力进行监督的权利。监督权的有效行使有利于事前预防、事中控制、事后治理全程监督机制的形成，对于办学中出现的问题可以给予合理的意见或建议，甚至是批评，必要时可以通过法律形式或新闻媒体等手段对相关党政机构施加压力，提醒有不轨企图的工作人员，使其不断提升自身素质，树立良好形象，提高办事效率，更好地服务于学校的发展，改善教育教学质量。

4监督权的有效行使有助于推动依法治校的实施

目前，在大学内部治理过程中，有些校党委行政机关只重视上级的文件政策，而轻视来自同级的监督或忽视下级的监督，权大于法的现象时时存在，有法不依的现象甚是严重。在办学过程中若监督权得以有效行使则可以避免上述不良现象的发生，因为监督权在法律法规中具有很多优点：首先，监督主体数量多、分布广，包括相应的组织和全体教职员工;其次，监督范围广泛，涉及到越权、贪污受贿等违法乱纪行为;第三，监督方式的多样性，可以通过匿名投诉和直接举报、书面通知和口头交流等方式进行监督。当大学公权力受到全程、全方位监督时，大学党政领导干部则认识到监督权的特殊效力以及法律的严肃性，进一步推动依法治校的实施。

四、大学内部治理中监督权实现的途径

1提高大学人的监督权意识，增强监督质量

监督权是我国宪法赋予每位公民的一项基本政治权利，是公民参政议政的有效形式。但长期以来，监督权还是一种派生性权力，具有强烈的“内在贫困性”[4]，在大学内部治理中不少教职员工监督权利意识淡薄，有权不用、有权不会用的现象时有发生。因此，大学监督权有效实施的首要任务则是提升监督主体的监督意识。由于长期受官本位思想的影响，部分教师员工存在着无条件服从上级、服从领导的思想，造成部分领导机关权力滥用的现象。大学作为先进文化传播的重要场所，理应自觉提升监督意识。一方面，加强对大学人监督权的宣传与教育。发挥大学自有的教育优势，通过专题讲座、网络、大众传媒等途径，充分调动广大教职员工的学习积极性，使其认识到自身的政治主体地位，不断提高民主参与意识、法治意识和权利义务意识，通过教育有敢于同违法乱纪的现象斗争的勇气，对事实的举报实事求是，程序合理合法。另一方面，强化大学人监督权的地位。通过设立纪检、监察部门，保障监督主体反映问题有人接待，发现问题有人核实，存在问题有人处理和执行。其次，提升大学监督客体的法律自觉。孟德斯鸠说过：“在没有制约权力的社会，一切掌管权力的人都很容易出现滥用权力的现象。”[5]因此，大学各级职能部门、领导干部在接受党的路线方针教育的同时，应主动学习党纪国法，把学校发展、师生利益放在首位，自觉践行社会主义核心价值观，提高监督、自我监督、主动接受监督和正确对待监督的自觉性，避免权力的膨胀和滥用。

2完善教代会制度建设，落实教代会监督职权

《高等教育法》《教师法》等教育法律法规明确了教代会的法律地位，并规定教师有“通过教职工代表大会或其他形式，参与学校的民主管理”的权利，显然，教代会是高校教师参与学校教学、管理工作，对教育行政部门提出意见或建议的监督机构，是大学内部治理中高层次的民主监督形式。为有效保障监督权的实现，首先要完善教代会工作制度，即教代会代表选拔、培训制度，提案制度，咨询制度，干部民主评议制度，质询制度，反馈制度和问责制度等，逐步规范教代会工作内容，强化其成员责任意识，提高教代会工作效率。其次要创新教代会工作机制。建立教代会工作执行委员会，切实落实教代会工作职能;建立教代会代表听证会、恳谈会、质询会以及学校重大会议的旁听制，教代会代表就学校发展重大事宜、师生切身利益等相关事件与学校职能部门、校领导进行对话与交流，充分发挥教代会参政议政的功能，有效监督大学内部治理中权力的运行。

3改革大学纪检监察体制，提高大学监督机构的执行力

当前，大学内部治理中纪检对党委行政的监督属于同级监督，具有一定的依附性，不利于监督工作的开展。因此，首先要逐步改革大学内部纪检监察体制，校内纪检监察部门人事安排将由上级组织选举或任命，工作人员的编制、待遇不受学校管理，也不再接受所在学校党委、行政的领导，实行纪检监察部门直接对学校党委、行政的垂直领导与监督，逐步提高纪检监察部门的权威性和独立性。纪检监察部门在工作中按照法律规定对违法乱纪的事实独立行使调查、立案和处分权利，立案之前按照程序向所在校党委、行政领导通报相关情况，但所在校党委、行政领导不得非法干涉纪检监察活动。其次要加强纪检监察队伍建设。一方面，要严把入口关，推荐政治素质高、业务能力强，敢于监督、善于监督的同志从事监督工作;另一方面，要加强对监督工作人员的培训与培养，严明工作纪律，增强工作责任感，创新工作方法和监督手段，提高大学监察机构的执行力。

4实行校务公开，优化校内民主监督环境

校务公开是民主监督的基础，一是公开内容要准确，凡涉及师生利益、学校发展的重大事项均要进行全面准确的公开，必要时还要通过公开听证等形式开展领导与师生的双向交流，听取师生的可行性意见。二是公开时间及时、形式灵活。对于相对稳定的工作要经常或长期公开，阶段性的或突发性的工作要随时公开;公开形式要根据工作内容和性质通过公告栏、简报、校园网等形式进行。三是公开程序要合法。学校成立专门的校务公开领导小组，由专人负责将要公开的内容，并提交监督部门审核公开内容的真实性，审查合格后交由执行部门予以公示，并对教职员工提出的问题予以答复，逐步提高大学内部治理中权力运行的透明度[6]。

5健全大学监督机制，提高监督工作的规范性和可操作性

从实际情况看，高校教职员工对学校的各项事务是十分关心的，他们渴望知情，想要监督，但是目前，我国高校尚缺乏具体的、具有可操作性的保障监督权的法律条款，特别是对于打击报复监督主体的行为缺乏惩处措施。在大学内部治理中教职员工在行使监督的实践过程中，没有相应的法律法规可以遵循，行使监督权后自身安危难以得到保障。因此，在大学内部治理中还应尽快完善监督机制，一是加强监督制度建设，规范工作程序，使校内民主监督有章可循。根据大学制度发展需要制定《大学民主监督条例》或《大学民主监督实施细则》，对大学监督对象、监督内容、监督原则、监督职责、监督形式、监督程序与方法、监督反馈、监督保障措施等做出进一步的明确与规定。此外， 为提高全体教职员工对监督的重视，还要完善学校党政干部自觉接受监督的制约机制。二是要完善过程监督。在以往办学过程中往往只重视对结果进行监督，忽视了对整个事件发展过程的监督，因而造成了很多不必要的失误。在大学加快制度建设的关键时期，必须弥补这一失误，建立一套完整的监督体系：即决策监督—执行监督—考核监督—延伸监督，确保事件过程监督的完整性和有效性。三是要完善权利救济制度。在我国法律救济途径主要是司法救济，救济方式比较单一，因此，无论是宪法还是教育法律条文，应该逐步扩展权利救济途径，防止给监督主体“穿小鞋”，进行打击报复，为教职员工寻求法律救济提供依据。

参考文献：

[1]孙利.论公民监督权[D].长春：长春理工大学，2012：4.

[2]牛俊伟.构建“防腐墙”，培育“廉政花”——关于发挥高校各监督主体的作用，积极推进防腐倡廉工作的思考[J].长春理工大学学报：社会科学版，2013，（11）：183.

[3]张楚廷.高等教育哲学通论[M].北京：高等教育出版社，2010：401—428.

[4]韩志明.监督权的内在贫困及其理论建构[J].中共福建省委党校学报，2009，（8）：65.

[5]孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].张雁深，译.北京：商务出版馆，1995：154.

[6]王晓红.论高校民主监督的制度设计与运行[J].理论学刊，2007，（3）：24.

On the Realization of the Supervision

Right of the Internal Governance of University

LI Aizhen， CUI Fangfang

（Nanchang Teachers College， Nanchang 330103， China）

Abstract：The right of supervision is one of the basic constitutional rights of every citizen and an effective form of citizen participation in politics. In university internal governance of our country， the right of supervision is still a derivative power with strong “inner poverty” due to many factors， affecting the healthy development of the university. Therefore， universities must cognize and understand the significance of the realization of the supervision right to university development from aspects of the connotation of the supervision right， component parts and value. Combined with the current development status of education， universities should promote the construction and improvement of university supervision system， and create a good environment to ensure the realization of the supervision right to promote the healthy and sustainable development of the university.

Key words：university internal governance; right of supervision; right; power

（责任编辑：朱岚）2015年11月第34卷第11期黑龙江教育学院学报Journal of Heilongjiang College of EducationNov.2015Vol.34 No.11