信息化养老服务的技术植入挑战及制度行动空间

陈 莹

(闽南师范大学 法学院， 福建 漳州 363000)

为推动养老服务信息化进程，国家层面提供了持续性的政策支持。《社区服务体系建设规划(2011—2015年)》首先提出，应当运用信息化科技手段建立便捷高效的社区综合服务信息管理和服务平台。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》进一步指出，依托城乡社区公共服务综合信息平台，整合建立居家社区养老服务信息平台、呼叫服务系统和应急救援服务机制。从政策的内容来看，我国养老服务体系重点推动社区养老信息服务平台建设，而信息平台建设重点依托现代化科技和网络技术手段，因此，信息化养老服务的技术水平、实用性和有效性成为推动养老服务信息化的关键所在。

一、问题的提出

随着社会养老保障的完善和经济收入水平的提高，绝大多数老年人越来越趋向于在家养老，世界养老方式趋向居家化[1]。以社区居家养老服务为支撑的养老模式也是目前中国大力推行的养老方式，但信息流通不畅导致中国的居家养老服务领域出现了供需失衡、资源整合能力弱等问题[2]。关于供需失衡的问题，单纯靠政府直接提供养老服务的供给能力是极其有限的，在养老服务供给的巨大压力下政府采用购买的方式来提供养老服务[3]，全面放开养老服务市场，鼓励各地向符合条件的各类养老机构购买服务[4]。在政府、私营部门、非政府组织之间，建立养老服务的多层次委托代理关系，委托人和代理人之间订立契约，进行服务外包，并以一种“体制外购买”的方式实现委托购买式制度安排[5]。关于资源整合能力弱的问题，需要建立“网络化居家养老”模式，使社会的养老服务资源充分整合在一起、相互补充、充分合作，建立一个完整的服务网络[6]。“我国养老服务业发展必须与现代信息科技紧密结合才有出路”，发达国家的探索和实践也表明，信息技术通过提供性价比较好的辅助服务来满足日益增长的养老服务需求[7]。由政府主导，通过通信网络连接的虚拟养老服务模式是以“智能终端+信息化网络服务平台”为组织形式来运作的[8]。信息化养老服务是依托信息平台、以信息技术为主导的现代化科技体系，为老年人提供综合性养老服务，包括基本生活服务、精神慰籍、医疗保健、紧急救护等服务内容，有效整合服务资源，为居家老年人提供更加高效和高质量的普惠式养老服务。普惠式养老服务是政府购买制度“福利化”和信息化养老服务“网络化”的功能契合，较好地解决了社区居家养老服务供需失衡及资源整合等问题。但信息技术在应用过程中也遇到了一系列挑战和问题，信息化更多流于形式，并未真正发挥其技术优势：主要表现为技术缺乏将养老服务实际(现实)体系与信息系统有机结合[9]；社区养老服务缺乏信息平台，且信息传递方式滞后，智能化水平低[10]；智慧社区养老服务体系存在信息数据互联不畅、顶层设计不规范、供需对接不到位、基层自治组织行政依附性较强等难点[11]。综上，信息化养老服务技术在应用过程中较多呈现出技术单向度“植入”的特点，自上而下的制度式推行理念在服务设计上缺乏有效性；技术与社区养老需求系统结合不足，技术理性往往缺乏人性化、生态性和福利性的考量。因此，单靠技术简单强行“植入”的制度安排，带着自上而下购买服务的制度合理化光环，而信息技术在实际执行过程中却遇到了较大的困境与障碍。

二、案例研究选择与设计

(一)研究方法：案例研究法

案例研究是实证研究的一种，深入研究现实生活环境中正在发生的现象(即案例)，选择一个或几个场景为对象，通过收集数据和资料深入研究，探讨某一现象在实际生活环境下的状况。这里的现象尤其是指待研究的现象与其所处环境背景之间的界限不是十分明显[12]。换言之，采用案例研究法，是研究者想认识一个真实的现象，这种认识很可能与影响这种现象的一些重要情景条件相关。致力于回答“如何改变”“为什么变成这样”及“结果如何”等研究问题，着重对当时事件的检视，不介入事件的操控，可以保留生活事件的整体性，发现有意义的特征。

本研究采用案例研究法，深入研究信息化养老服务技术作为购买服务制度安排下的公共服务产品的输出案例，以X市三个区中两个街道、一个镇街的信息化养老购买服务项目为研究对象，通过收集数据和资料，探讨信息化养老服务技术的落地执行情况，深入分析在购买服务制度背景下公共服务产品输出的效率。研究重在检视信息化养老服务技术在社区养老中的使用情况，对信息化技术的输出方式进行深入分析，对其在购买服务制度安排下输出过程中的阻力加以深入理解，致力于获得一个较全面、系统和整体的认识，通过研究进一步优化信息化服务技术输出的制度行动空间。

(二)案例选择及设计

本研究以X市三个区中两个街道、一个镇街购买的信息化助老服务项目为研究对象。W街道为S区的一个城市社区街道，大部分社区为拆迁安置社区，购买信息化养老服务项目2年；D街道为H区的一个城市社区街道，大部分社区为城中村社区，购买信息化养老服务项目3年；M镇为X区的一个镇街，大部分社区为村改居社区，购买信息化养老服务项目2年。信息化助老购买服务项目旨在通过以市养老服务信息化平台(简称12349平台)为依托，为户籍在辖区的老年人建立基本信息档案、个人健康档案，提供入户关怀、组织开展文化娱乐及教育咨询活动。同时，链接公益资源进家门，链接社区周边资源提供助洁、助浴、助医、助行、助餐、助乐等服务，推动“互联网+养老”服务，打造多方参与、协同助老的创新型居家养老服务模式。其中涉及到信息化养老服务技术应用的主要包括信息建档、健康监测、电话关怀、需求对接和资源整合链接等。

本研究的设计逻辑主要包括：

1.研究的问题。主要是“是什么”和“为什么”的问题。本研究的主要问题是“信息化养老服务技术进入社区养老空间遇到的挑战是什么？”“为什么会产生这样的挑战？”“影响公共产品输出的深层次因素有哪些？”。

2.理论假设。本研究的指导理论是从制度到行动的理论框架。理论假设是在购买服务政策下的合法性公共服务产品——信息化服务技术单向植入社区空间后，如何将制度、政策有效转化为行动，如何通过行动更有效地发挥契约式治理制度的优势。

3.分析单位。分析单位主要是针对研究问题而设的案例研究范围。根据本研究的主要问题，分析单位包括三个街镇购买的信息化助老服务项目、服务购买方(街镇的负责人和对接人)、服务使用方(社区负责人及对接人、直接服务人群、间接使用人群)、服务承接方(项目服务提供方和执行团队)。

4.资料收集。本研究根据理论假设的指导，围绕研究的主要问题多维度、多层面收集相关资料。主要采用查阅项目档案材料、焦点访谈、电话随访的方法收集研究资料。查阅项目档案材料主要是通过查阅项目方案书、执行报告、项目服务过程记录等材料深入了解服务情况；焦点访谈对象包括五类群体：项目服务购买方；项目服务使用方(社区项目相关负责人)；项目直接服务人群(老年人及家庭)；项目服务间接使用人群(志愿者和公益商家负责人)；项目服务承接方(服务提供方负责人及执行团队)。电话随访的主要对象是三个街镇辖区内所有社区的老年人家庭。通过随机拨打电话的方式进行简短访谈，作为访谈资料的必要补充。

5.解释研究结果标准。本研究主要从建构效度、内在效度、外在效度和信度进行结果检验。建构效度是形成一套正确的、系统的且具有可操作性的研究支撑材料；内在效度是证明某一特定的条件将引起另一特定的结果；外在效度是建立一个范畴，把研究结果归纳于该类项下；信度表明案例研究的每一步都具有可重复性，重复研究能得到相同的结果[12]。

三、信息化养老服务的技术“植入”挑战

大数据信息时代，信息传播的爆发和裂变进一步衍生了新的社会风险，数据与互联网的虚拟性、互动性和开放性等特点也将带来新的挑战，其中大数据环境下技术风险主要表现为网络漏洞、病毒与信息安全性、危机应对技术不足等特点[13]。人工智能技术设计的过程风险主要表现为人工智能设计目的与实际结果不相符、人工智能设计目的与使用者需求不相符、人工智能设计的不完备[14]；此外，人工智能技术还具有侵入功能，人工智能技术本身的负面特质随其作为社会治理技术而侵入到人类社会之中并引起社会风险的负面作用[15]。在政府购买信息化助老服务项目的背景下，信息化服务技术作为一种购买服务输出的公共服务产品，是政府转变职能，采用契约式治理(政府通过合同委托代理的方式)达到社会福利化目标(普惠式养老)的一种手段。因此，信息化养老服务技术作为制度安排落地到社区养老空间时也带有较强的制度式侵入特性，侵入式强行改变人们原有的行为习惯，却忽视了行动者的选择行为和能动地位，甚至忽略了行动者的主体意识和动机，引发一系列技术单向“植入”的挑战，主要表现为行动者的价值信任挑战、需求选择挑战和行动结果挑战。

(一)强制技术植入之价值信任挑战

信息化养老服务技术以一种自上向下制度安排的合法身份单向“植入”社区空间，带着优化整合社区养老资源、减轻社区养老成本和压力，提供更加高效便捷养老服务的理想光环，却缺乏对购买服务制度福利性内涵与价值的内化，难以有效发挥制度优势，从而引发对其合法性身份的价值信任挑战。首先，养老服务信息化平台的网络虚拟身份和特点，缺乏技术落地的现实感和互动感，行动者(老年人)对于信息技术处于被动接收状态，对互联网技术的使用存在生理与心理的问题[16]，容易产生陌生感和距离感，难以建立信任关系。其次，以大数据为目的的网络信息技术缺乏人性化属性和特点，以任务式目标导向的方式强行获取数据，实际上却无法获得行动者(老年人、社区工作者)的信任，甚至出现排斥感和不安全感。再次，购买服务制度的福利性价值取向未能先入为主，通过行动凸显制度的价值优势，却仅成为信息化养老服务平台合理存在的背景。在实际行动过程中，信息网络平台逐步沦为了一种摆设式的存在，难以得到行动者(老年人、社区工作者)的价值信赖。

三个信息化助老服务项目案例统一使用X市购买的养老服务信息平台，平台的大数据收集、动态监测、紧急救援呼叫和资源整合功能是购买服务制度的最大优势理据。通过焦点访谈了解到，行动者(老年人及家庭)对以建档信息表为载体的大数据收集处于被动接受服务的状态，数据收集以任务制的方式强行植入，行动者易产生强烈的排斥感和距离感，90%以上的行动者不喜欢这样的互动方式。行动者的被动接受还表现在对信息平台的使用上，行动者(访谈中约95%左右的老人)普遍认为没有真实感受到信息平台的服务，主动使用信息平台的行动者不足5%，落地2年以上的信息服务平台，在紧急救援方面开始发挥作用，但发挥作用的空间仍十分有限，特别在农村社区，使用率极低。行动者(社区工作者)对大数据平台的使用率也很低，对数据资源的共享和养老服务效率的提升表示质疑。行动者(老年人、社区工作者、间接服务人群)对购买服务制度的普惠性政策表示质疑，同时，他们认为仅对户籍老人进行规定的政策存在操作困难。

(二)理性技术植入之需求选择挑战

信息化服务技术的单向“植入”仅将制度视为一种理所应当的背景，契约式的制度安排带着“理性”的合理身份，发挥着制度的制约作用，却忽视了行动者的主观能动性和选择性，未结合行动者的选择行为，从而引发了信息化服务技术背离实际需求的危机。在购买服务的制度安排下，信息化服务技术以一种契约理性治理的方式输出。其一，并未呈现出公共服务产品的需求性和适切性特点；其二，契约理性治理看似合理的合同量化指标设计，并未考虑行动者的实际需求和自主选择性；其三，契约理性治理过于模式化和绩效化，缺乏对不同行动空间的差异化选择的考量。

从X市三个街镇购买的信息化助老服务项目来看，政府购买服务的合同协议明确规定了项目需依托信息化养老服务平台。信息技术作为一种公共服务的输出产品，呈现了自上而下的制度安排特点，却忽视了公共服务产品的主动性需求特点，缺乏对公众需求契合度的理性评估。从项目设计思路来看，未呈现对信息化技术产品的公众服务需求评估。信息化助老服务项目的购买合同协议进一步呈现了契约治理的制度安排，合同对不同类型的老年人从技术层面上设计了相应的量化指标体系。这种量化的服务指标体系看似合理，但并未考虑到行动者生活情境的实际需求和自主选择权利，仅呈现服务契约的理性特征，但契约规定的普惠性和实际行动的普适性存在差距，缺失了行动者需求人性化和选择自主性的特点。购买助老服务协议在三个不同行动空间中设计思路和执行方式呈现高度一致性，任务制导向下一味追求服务覆盖面和数据的量化绩效，忽视了不同空间行动者的差异化需求和个性化选择的存在合理性，信息化技术服务与不同空间需求的契合度存在差距。

(三)合法技术植入之行动结果挑战

信息化服务技术虽具备制度安排上的合法性，却忽略了制度的有效性，仅强调契约的理性，脱离了对行动者习惯的考量，难以得到行动者的认可，导致制度的行动结果与行动目标相背离。信息化服务技术的制度合法性身份和契约理性治理的植入特征，并未充分考虑到行动者已有的行为习惯，仅以完成契约量化指标的形式开展，是一种脱离了行动者的服务。信息化服务技术的输出过于重视任务指标量的评价体系，这容易使服务变味，服务技术更多追求的是量而非质，需求满足仅仅是一种满足契约理性的任务制，导致任务制下急于输出技术服务产品，忽视了服务的关键是服务产品的质量和实效性。

目前政府购买居家养老服务并未形成标准化的质量评估体系，仅提出“各地要建立健全由购买主体、养老服务对象以及第三方组成的综合评审机制，在绩效评价体系中，要更侧重受益对象对养老服务的满意度评价”[4]。X市三个街镇的信息化助老服务项目主要是通过第三方评估机构进行服务质量评价，评价指标主要是依据服务协议签订的内容进行指标完成度的评价，在绩效评价中除了量化指标考核外，还加入了服务购买方、使用方直接服务群体和间接服务群体的满意度评价。从信息平台导出的数据来看，量化的指标完成率很高，但在整个项目服务的运作中并未考虑行动者的固有使用习惯。项目相关利益主体对信息化平台提供的服务认同度也较有限，对信息化技术产品的满意度不高。以大数据为优势的信息平台虽具备合法的身份，但行动结果却差强人意。披着“信息化”的身份外壳，实质上，数据仅仅是数据，信息化平台、大数据、信息技术成为一种追求时尚的符号。所谓信息化高效的普惠式服务，在入户数据收集、录入系统、保持信息持续更新方面仍需要耗费大量人力成本，使得看似节约人力资本的服务，行动的结果却出现服务使用方不断呼吁增加人力资本投入的“乱象”。因此，信息服务技术的行动结果并未达到设计之初的理想成效，未能体现节约成本且高效的治理优势。

四、信息化养老服务技术的制度行动空间

信息服务技术植入社区空间过程中主要面临的挑战根源于两个主要因素，一是以制度安排的合法身份单向度植入，割裂了制度与行动的互动关系，缺乏行动者的主动性和选择性，导致行动结果背离行动目标，制度的合法性和有效性无法契合。二是购买信息化助老服务以契约式理性治理的方式进入社区空间，对契约治理的高度理想化和绩效化，转化为以理性的量化数据作为服务产品输出的效度标准，导致任务制的量化结果背离了服务的本质。因此，信息化服务技术在社区空间的挑战归根结底是制度如何转化为行动的困境，如何通过更有效的行动发挥契约治理制度的有效性。因此，探寻信息化服务技术在社区的制度行动空间是解决挑战和困境的关键所在。

制度与行动并非二元对立关系，二者是同一系统的不同侧面。制度为行动提供手段和目标，而行动是在制度选择的基础上进行的，双方是一种互构的关系。由制度到行动的关系结构中，自上而下的统领式的制度系统理论架构包含三个层次：第一层次为价值系统；第二层次为权威原理、功能分工原理和权利与义务等中层原理；第三层次为具体的惯习、规范[17]。因此，在制度与行动互构关系的机理下，制度转化为行动的过程需要经历四个转换：第一个转换为制度价值对行动的引领作用；第二个转换为制度的权威、功能分工、责任原理对行动主体的制约与指导作用；第三个转换为行动者的选择对制度治理的建构和优化，是制度形成行动惯习的前提和基础；第四个转换为制度规范成为行动者的有效行动惯习。

(一)制度的“福利性”价值导向引领行动空间

政府转变职能，通过购买服务的方式输出公共服务产品，呈现了治理体系现代化的一种制度优势，公共性是政府购买居家养老服务政策的最高价值追求[4]，明确了购买服务政策公共性、普惠性和福利性的价值取向。价值体系作为制度系统的最高层次，对整个制度系统的运作具有引领作用。“福利性”的价值导向是政府购买居家养老服务政策的指导思想，指引着整个政策执行的全部流程。首先在购买服务政策具体转化为契约治理的第一个环节就应当明确服务的目标定位。信息化助老服务项目定位的最终目标应是普遍、高效提升老年人的居家养老生活和生命质量，而推动“互联网+养老”服务，打造多方参与、协同助老的创新型居家养老服务模式只是实现目标的手段。其次，在福利性价值目标导向的引领下，进一步明确服务购买方、使用方和承接方的行动方向。服务购买方的行动方向在于为信息化助老服务提供政策上的指导和支持，转变绩效制的行动取向；服务使用方(社区方)的行动方向在于为落地社区的信息化助老项目提供助力和合作空间，转变任务制和功利性的行动取向；服务承接方的行动方向在于提升信息化助老的服务质量，优化普惠且高效的服务技术，转变商业化和趋利性的行动取向。最后，在契约治理落地社区空间时，制度的“福利性”价值内化是第一步，对行动者(直接、间接服务群体)进行价值倡导，改变行动者被动选择的地位，转变为自主接纳并逐步信任的行动取向。

(二)明确行动主体权责保障契约式的制度原理

制度的中层原理包括权威原理、功能分工原理和责任原理，这些原理是指导制度落地并执行的行动原则。行动的主体包括制度的制定者、执行者和合作者，三者以契约的方式协作，契约协作中三者的权责明确是制度原理的重要保障。其一，政府购买居家养老服务政策，政策的制定者为各级政府，政府制定的政策符合传统制度设计的权威原理，具有一定的公信力和权威性。但政府作为制定者的权威性不仅仅体现在制定者的身份上，更重要的是在制度执行的过程中，发挥权威者的角色功能。政府的权威主体功能和责任包括契约治理的目标价值贯彻、公共服务需求指引、服务流程管理规范化、服务市场把控有序化、服务过程参与式指导、服务成效系统化监测并提供稳定的资金和人才保障。其二，购买服务的承接者是契约治理的执行者，执行者与制定者应建立协同的关系，有效发挥契约治理的功能。作为制度执行者，其主要功能和责任包括服务需求的系统评估、可行性方案的设计与执行、细化可操作的服务流程、信息化平台的搭建与技术产品输出、信息化技术的适用性和有效性保障、执行团队的专业与技能培训、多方治理资源的挖掘和整合、服务成效质和量的有机结合、服务的反思和改进。其三，服务的使用方(服务落地社区行政主体)是契约治理的合作者，应与制定者建立协助关系，与执行者建立有效合作关系，以保障契约治理的功能正常发挥。作为制度合作者，其主要功能和责任包括服务政策的责任落实、服务需求的提供、服务执行的支持、服务过程的参与协作、服务资源的联动、服务程序和质量的监管、服务目标的融合与促进。综上，实现三方行动主体的有效协同、协助、协作，明确角色分工、功能定位和主体责任，保障契约式制度原理能够成为指导信息化助老服务行动的准则。

(三)通过行动者的选择优化制度的治理优势

信息化助老服务项目是政府通过购买服务输出公共服务产品发挥制度治理优势的有效路径。在以政策实现公共治理的过程中，强调政府对民众诉求的“自主性回应”，如果仅仅表现为“被动性反应”，容易导致公共政策的失败，政策对需求的回应必须是自主性的、有选择的[18]。制度的功能能够长期有效地发挥应建立在行动者的主动参与和自主选择的基础上，通过行动者的选择不断建构和优化制度的治理优势。行动是在制度“主动性回应”选择的基础上建构的，主动回应行动者的选择是制度转化为行动的关键。第一，政策以契约治理的方式落地时，政策制定者和合作者(社区方)需进行制度使用空间的系统需求评估，在契约中主动回应需求，提供主动性选择的机会。第二，契约治理的执行方在落地执行服务前，应联动各方力量进行全面调研，尊重行动者表达需求和选择意愿的权利，在充分互动交流中宣扬制度的价值，同时建立既符合契约要求，又满足行动者需求的合理行动策略。第三，契约治理并不是一成不变的刻板化执行机制，在治理深入过程中，执行者、合作者在充分了解行动者需求的基础上，动态地调整治理的内容和方式，通过行动者的选择不断优化契约治理的有效性，进而影响制定者，不断建构合法、合理且有效的制度体系。

(四)制度有效性与行动惯习的耦合机制

制度的行动结果需同时重视合法性和有效性两个因素，制度的有效性不在于直接将价值内化给行动者，而是在不同行动主体与行动者的互动过程中不断渗透和影响。这种交互影响的过程，被行动者逐步内化，变成行为的惯习。制度系统的三个层次包括价值、中层原理和具体的惯习与规范，在三个层次中与行动者最紧密关联的是具体的惯习与规范。制度是通过行动者的选择而建立的，脱离了行动者的习惯、得不到行动者认可的制度很难有效存续[17]。两者的耦合机制主要表现为三个层面：第一层面是制度行动结果的有效性需建立合理的评价体系，改变当前契约治理中过于量化、任务导向的自上而下的绩效考核方式。评价体系应以需求为导向，以行动者的选择为依据，在遵从契约规范性的同时也要建立弹性及多维度的评价机制。第二层面是重视制度行动过程的有效性。结果导向固然合理，但契约治理过程的多方支持、协作、监督也十分重要，尊重行动者的选择，引入适当的竞争机制，优化服务产品的输出。第三层面是制度的有效性需要注重质和量的有机结合，契约治理需在改变行动者原有行动习惯的基础上设计可行的服务方案，输出适切的服务技术产品，逐步代替原有的惯习，培养行动者新的行动习惯。制度有效性与行动惯习的耦合机制为实现信息化养老服务提供了有效途径[19]。

五、结论与讨论

通过X市三个街镇信息化助老服务项目的案例研究，采用多元的证据收集法得到的一系列证据链表明，信息化养老服务技术进入社区空间时带着“侵入”特质，引发了一系列的“植入”挑战，主要表现为价值信任挑战、需求选择挑战和行动结果挑战。已有的研究发现大数据、信息化带来的风险主要是从信息技术单方面的原因进行解释。进一步深入探索分析发现，在购买服务的制度安排下，信息化服务技术以契约治理的合法身份单向植入，从根源上割裂了制度和行动的互构关系，制度无法合理转化为行动，制度的合法性和有效性无法契合，难以发挥契约治理的制度优势。因此，在制度与行动关系理论的指导下，重构制度与行为的互动关系，探寻信息化养老服务技术进入社区的制度行动空间，探索制度转化为行动的可行路径。制度行动空间的研究从逻辑上具备降低信息化养老服务技术单向“植入”社区带来的挑战与风险。在福利性制度价值的引领下，明确行动主体的功能分工，强化其责任意识，以保障制度原理的指导作用。尊重行动者的选择，优化制度治理的优势，充分发挥制度的合法性和有效性，建立行动者新的行为惯习。