加快建立农村环境共治机制，建设美丽乡村

李佐军，张少辉

(1.国务院发展研究中心 资源与环境政策研究所， 北京 100010；2.北京邮电大学 经济管理学院， 北京 100876)

农村环境共治是指党组织、政府、企业、集体经济组织、合作组织、社会组织、公众等主体共同参与环境治理，是推进农村生态文明建设、美丽乡村建设的关键性、基础性工作。近年来，党中央、国务院高度重视城乡环境治理和美丽乡村建设工作。2017年，党的十九大报告提出要“构建政府为主导，企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》进一步提出：“以坚持党的集中统一领导为统领，以强化政府主导作用为关键，以深化企业主体作用为根本，以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑，实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动，完善体制机制，强化源头治理，形成工作合力。”2020年10月，中国共产党十九届五中全会提出，要“深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化”。其中的“完善生态文明领域统筹协调机制”就包含了建立和完善农村环境共治机制。2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上郑重宣布：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”这一重要宣示为我国应对气候变化、绿色低碳发展提供了方向指引、擘画了宏伟蓝图。要实现碳达峰、碳中和的目标，离不开农村环境治理，尤其是通过增加碳汇来中和碳源更是离不开农村环境治理。

建设美丽中国的重点在建设美丽乡村，推进我国环境治理的难点在农村环境治理，农村环境治理的关键在环境共治机制的建立，建立农村环境共治机制需要明确农村各环境治理主体之间的权责利关系以及共治的规则。党的十八大以来，我国在农村环境共治方面进行了多方面的积极探索，取得了明显的进展和成效。但总的来看，农村环境共治尚处于起步阶段，还存在许多有待解决的问题。在进入新发展阶段后，迫切需要按照贯彻新发展理念、构建新发展格局的要求，尽快建立农村环境共治机制，以加快建设美丽乡村的进程，并为实现碳达峰、碳中和的目标作出贡献。

一、建立农村环境共治机制势在必行

(一)农村环境污染形势依然严峻，需要加快治理

虽然党的十八大以来我国农村环境污染治理取得了明显进展，但农村环境污染形势依然比较严峻：一是农村环境污染种类较多。农村环境污染主要包括农业污染、工业污染及生活污染，也可分为农药、化肥、薄膜残留、工业废渣等土壤污染，秸秆焚烧、工业废气等大气污染，生活污水、企业废水等水污染。二是农村环境污染程度较重。据《中国农业绿色发展报告2019》，在农业生产过程中仍有近60%的农药与化肥残留，农业污染严重(1)数据来源：中国农业绿色发展研究会、中国农业科学院农业资源与农业区划研究所：《中国农业绿色发展报告2019》。；京津冀及周边地区的国土面积仅占全国7.2%，却消耗了全国33%的煤炭，生产了全国43%的钢铁、40%的农药，加之高污染工业企业频繁迁居农村，农村工业污染严重；2019年全国仍有15%以上的行政村没有农村生活垃圾收运处理体系，30%以上的行政村卫生厕所没有普及(2)数据来源：中华人民共和国农业农村部发布新闻。，部分农村生活垃圾泛滥，生活污染严重。三是农村环境污染范围广。根据世界银行数据，中国耕地面积约为1.19亿公顷，由于农药、化肥等面源污染物随着雨水、灌溉水流到江河湖海之中，造成了更大面积的污染。由于粮食、蔬菜、水果等农作物的高流通性，被污染的农作物销往全国各地，造成污染的受众范围进一步扩大。所有这些都要求我们加快农村环境治理。

(二)农村环境具有特殊性，需要建立共治机制

农村环境具有多样性、分散性等特点，因而农村环境治理不能照搬城市环境治理模式，需要更多地采取共治的方式，需要有共治的机制。农村自然环境具有多样性，有山有水，有沟有坡，有坪有坎，有植物有动物，难以统一治理。农村产业有第一产业、第二产业、第三产业，第一产业内部还有农、林、牧、副、渔，而且不同产业有不同的污染形式和自净能力，也需要采取多主体共治的方式。另外，农村各农业、各工业区域地理位置较为分散，农村的环境污染呈现污染源小、数量多、污染面广、分布散等特点，单一主体治理成本高、收益少，需通过多主体共治，才能达到降低成本、提高效益、形成规模经济等效果。

(三)仅靠政府的力量不够，必须调动多方力量共治才行

过去我国农村环境治理主要依靠政府，这种模式存在如下两个方面的明显缺陷：一方面，政府在农村环境治理的力量明显不够。由于乡镇村人口较少、无完整的独立财权，与其他乡镇级管理机构一样，我国农村的生态环境管理机构比较薄弱，除了职能不完整、财力有限外，人手也不够，信息化手段相对落后，远不能满足农村环境治理的需要。另一方面，农村现有环境治理力量没有充分调动起来。可参与农村环境治理的主体很多，如农村基层党组织、村委会、村集体经济组织、合作社、企业、社会组织、村民等，但这些主体大多还没有在农村环境治理中发挥出应有的作用，主要原因是农村环境共治的激励机制还未真正建立起来。

二、目前农村环境共治有待解决的主要问题

虽然近年来我国在农村环境共治方面进行了很多尝试，也取得了明显进展和成效，但还有如下问题有待解决。

(一)共治主体不全面

党的十九大报告提到，环境共治有四类主体：政府、企业、社会组织和公众。农村的主体更加多样，还有村委会、村集体经济组织、合作社等。目前，在农村积极参与环境治理的主体不是很全面。农村污染企业还比较多，根据生态环境部数据，2019年第一季度共有115家企业污染物排放严重超标，第二季度仍有40家企业污染物排放严重超标(3)数据来源：中华人民共和国生态环境部公布2019年第一季度主要污染物排放严重超标重点排污单位名单和处理处罚整改情况、2019年第二季度主要污染物排放严重超标重点排污单位名单和处理处罚整改情况。。据《中国环保产业分析报告(2019)》分析，农村环保企业的数量还不能满足农村环境治理的需求。参与农村环境治理的社会组织数量较少，据《2017社会服务发展统计公报》统计，我国生态环境类社会团体只有0.6万个，民办非企业单位501个，农村环保社会组织很少(4)数据来源：中华人民共和国民政部：《2017社会服务发展统计公报》。。而且，我国农村居民受教育程度普遍较低，也在一定程度上影响了各主体参与环境治理的意识和能力。根据《中国农村统计年鉴2020》显示，2019年我国农村居民家庭户主文化程度小学及以下占比36.1%，初中程度占比50.8%，高中程度占比11.2%，大学专科以及大学本科以上占2%，即高中及以上学历仅占13.2%，农村居民环保意识以及环保能力仍有待加强(5)数据来源：国家统计局：《中国农村统计年鉴2020》。。

(二)共治对象不明确

农村环境治理的对象本来是很明确的，即按污染领域分类的大气污染、水污染、土壤污染、各种新型污染等，或按人类活动分类的农业污染、工业污染、旅游污染、生活污染等。但一旦考虑到农村环境共治，则共治对象就常常不甚明确了。在实际治理过程中，哪些对象是各主体各自的治理责任范围，哪些对象是各主体共同治理的范围，常常不是很清晰。以共治农村垃圾污染为例，乡镇政府、村委会、企业、农村居民等都有各自责任范围，对自家产生的垃圾负责处理，这容易理解。但垃圾是可以流动或转移的，且存在着公共场所的垃圾、院墙外的垃圾、移动交通工具带来的沿途垃圾、散养畜禽带来的垃圾等。这些垃圾的收集和处理仅靠农村环卫工人是不够的，还需要作为共治对象予以明确，但在农村环境污染治理中，共治对象不是很明确的，由此带来了很多垃圾污染治理的“盲区”。

(三)共治平台不完善

农村环境共治需要有平台作为治理主体协作的舞台。共治平台有信息平台、参与决策平台、监测监管平台等。其中，信息平台包括环保部门网站、APP、公众号等。这些信息平台虽能在发布信息、收集信息等方面起到较好的作用，但往往缺少对这些信息的及时处理和反馈。参与决策平台包括听证会、论证会、协商会、座谈会等。这些参与决策平台虽然在很多农村环境治理中也有，但在主题确定、人员组织、流程规范、会后总结等方面是很不完善的，有的只是形式主义，发挥实质作用的少[1]。监测监管平台包括农村环境监测网络、监管机构等。目前农村环境监测网络在逐步建立中，部分农村已比较健全，但多数农村监测网络还不健全，而监管机构大多只延伸到县城或乡镇，农村基层的监管机构还有待建立[2]。

(四)共治规则不健全

共治规则是指各主体共同治理农村环境须遵守的规则或契约，包括法定规则(如《环境保护法》等)、非法定规则(如“村规民约”等)。目前，针对农村环境共治，我国的法律法规还有待进一步完善。《环境保护法》只对农村环境治理进行了粗略的规定，《固体废物污染环境防治法》在第四十九条提出“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定”。但实际上很多地方受条件限制，或思想上不重视，至今尚未制定农村生活垃圾污染环境防治方面的地方性法规。而且，许多地方制定的环境保护法规，一方面参差不齐，另一方面也缺乏农村环境共治的操作细则。如《陕西环境保护条例》第五十六条即生活垃圾处理条例规定，“县、乡(镇)人民政府应当统筹建设农村生活垃圾收集、运输、处置设施，建立和完善农村生活垃圾污染防治体系，提高农村垃圾无害化处理水平”，其中就没有明确各主体的具体职责和操作细则。同时，非法定规则制定也需进一步规范化。《村民委员会组织法》规定了村规民约要报乡、镇的人民政府备案，不得违反上位法和政策，不得侵权合法权益，但实际上村规民约只上报、不审查的状况仍比较普遍[3-4]。

(五)共治权责利不匹配

农村环境共治涉及到多个主体，要形成各主体的合力，需要实现权责利关系的匹配。目前我国尚处于农村环境共治的探索阶段，各主体的权责利关系还未实现匹配，主要表现为权力大责任小或权力小责任大、权责大小与利益不对称等。如县级政府权力大责任小、乡镇政府和村委会责任大权力小，抑制了基层政府推进农村环境共治的积极性和创造性。农村环境共治的激励机制还有待建立，由此导致环境共治效果好而不能得到应有回报、环境共治效果差而不能得到应有惩罚等问题。由于企业的权责利关系不匹配，承担治理责任的企业难以得到应有的回报，甚至要为其他企业或个人的成本买单，导致部分企业采取降低废气废水废渣处理标准、甚至采取伪造监测数据或报告的办法，来降低环境治理成本。由于各主体之间的权责利不匹配，还导致了“权力寻租”问题，如广西龙江镉污染事件两名环境监察官员收受贿赂，对高污染企业网开一面，结果导致了周边水域的严重污染，教训深刻[5]。

(六)共治能力不够

农村环境共治需要共治能力的支撑，农村环保基础设施、环境共治技术和知识、共治人才和办事效率等都是共治能力的表现。总的来看，我国目前的农村环境共治能力还不够。我国农村环境基础设施还不完善。如有高速公路出入口的乡镇仅占21.5%，村内公路水泥路面只占80.9%，道路设施还不完善(6)数据来源：国家统计局：《第三次全国农业普查主要数据公报(第三号)》。。到2019年为止，对生活污水进行处理的乡总数为3 156个，占全部乡村的33.3%，污水处理厂个数为1 830个，污水处理能力为80.11万立方米/日。而城市污水处理厂为2 471个，污水处理能力为17 863万立方米/日，污水处理率达96.81%(7)数据来源：中华人民共和国住房和城乡建设部：《2019年城县建设统计年鉴》。。相对于城市，农村环保基础设施的差距很大。农村环境共治技术的研发刚刚起步，环境共治意识和知识还在培育之中。仅就全国总体而言，2015年全国开展的社会环境宣传教育活动为12 175次, 涉及人数达3 035.5万人, 累计建立环境教育基地2 345个，其中农村的占比较低(8)数据来源：中华人民共和国生态环境部：《2015环境统计年报》。。相对于我国6.034 6亿农村人口(9)数据来源：国家统计局：《2019中国统计年鉴》.2015年乡村人口数为60 346万人。，农村环保教育宣传教育力度还远远不够[6]。我国农村基层政府的办事效率尚有待提高。部分农村基层政府的电子政务系统还未建立起来，且一些政府部门之间存在信息壁垒，部分审批事项互为前置条件，大大降低了农村环境共治的效率。

三、加快建立农村环境共治机制的对策建议

鉴于前述建立农村环境共治机制的重要性和紧迫性，针对目前农村环境共治存在的主要问题，建议采取如下针对性措施，加快建立我国的农村环境共治机制，推进美丽乡村建设。

(一)壮大共治主体

一是发挥农村基层党组织在环境共治中的战斗堡垒作用。通过在农村党支部设立“生态文明委员”，组织党建、党日等活动，由党员带头，带动村民争当农村环保“政策宣传员”“监督巡查员”“环境保洁员”“群众联络员”等，进行农村环境共治。二是加强乡镇和村委会的生态环境保护职能。在乡镇政府健全生态环境管理机构，在村委会设立“环境保护委员”。三是调动企业、村集体经济组织、公众等参与农村环境共治的积极性。通过财税、金融、环保信用积分等政策，激励这些主体积极主动参与到农村环境共治中来。四是引导合作组织和社会组织积极参与农村环境共治。借鉴日本农协建立由基层农协、县经济联合会和中央联合会三级农协构建的完备服务网络的经验，引导农村各种合作社积极参与农村环境共治[6]。降低社会组织参与农村环境共治的准入门槛。为此建议完善环保公益诉讼制度，允许更多的农村社会组织参与环境公益诉讼。五是发挥农村能人的独特作用。充分挖掘、利用农村现有的能人资源，发挥其应有的作用，使其带领更多的农村居民进行环境共治。同时，鼓励在外打工的农村能人回乡创业，利用国家的环境治理支持政策，在家乡参与环境共治。

(二)明确共治对象

首先，结合各地农村实际，认真梳理本地需要进行生态环境共治的对象范围，如大气污染源、水污染源、土壤污染源、各种新型污染源，或点源污染、面源污染、线源污染，或农业污染源、工业污染源、旅游污染源、生活污染源等。其次，明确各主体的污染治理对象，告知和监督责任主体履行自己的责任。再次，将那些主体责任不明确的治理对象，如公共场所的垃圾、院墙外的垃圾、移动交通工具带来的沿途垃圾、散养畜禽带来的垃圾等，作为环境共治的对象。最后，将这些共治对象的治理责任分别明确到各共治主体上。

(三)建立共治平台

一是构建农村环境共治信息平台。特别是针对信息反馈薄弱的问题，建立健全农村环境共治信息反馈机制，对受理环保举报的平台须强制要求反馈受理状况、处理进程及结果，不予受理也要说明理由。另外平台要为用户提供信息服务，在用户无法处理的情况下，为用户提供帮助。二是规范和完善已有的参与决策平台。尽可能让所有人有参加听证会、论证会、协商会、座谈会等参与决策平台的机会。规范这些会议的流程，为参与者提供会议信息和充分交流、辩论的机会，对所有发言进行记录[7-8]。三是建立完善农村环境共治监测监督平台。加快建立完善农村环境监测体系，补齐短板。将生态环保机构延伸到乡镇，设乡镇生态环境局(或工作站)，逐步构建起中央—省—市—县—乡镇五级生态环境机构体系，并明确乡镇环保机构的职责。同时，建立完善乡镇和村级环境共治监督机构。依据《村民委员会组织法》规定，在农村内部选举村务监督委员会，在乡镇和村级镇生态环境机构中设置专门的监督小组，发挥好农村环境共治的监督作用。

(四)健全共治规则

一方面，借鉴国际经验，制定和健全农村环境共治规则。如美国在1970年颁布的《清洁空气法》中规定了公民环境诉讼的规则，在1972年颁布的《清洁水法》中规定了公民参与政府水污染防治的方式，在2003年出台的《公众参与政策》中确定了公众参与的基本步骤；日本在《公害对策法》中把农户参与机制写入法律中。我国可借鉴其经验，尽快制定各主体参与农村环境共治的权力、责任、义务与参与规则。另一方面，重视村规民约等在农村环境共治中的独特作用。鼓励和支持各地农村在原有村规民约基础上补充农村环境共治方面的内容，或者单独制定农村环境共治方面的村规民约。组织各种学习交流活动，让各地农村交流制定和实施农村环境共治村规民约的经验。加强对环境共治村规民约制定和实施的监督管理，督促其发挥好应有的作用。

(五)强化共治激励

第一，建立农村环境共治激励制度。通过制定财税、金融、人才、土地、福利等政策，给予积极参与并作出实际贡献的农村环境共治主体以减免税、补贴、发债、融资、土地指标、优先提拔、就业、福利保障等方面的激励。第二，加强农村环境共治绩效考核。通过五年规划和年度计划，明确农村环境共治的目标任务，制定合理的环境共治绩效考核指标，加强对考核指标的评价、考核、奖惩，以形成推进农村环境共治的内在动力。将天津市、上海市、浙江省等省市推行的政府绩效交叉考评机制借用到农村环境共治上来，建立以乡村政府内部考核为主体，以第三方机构、公民参与考核为补充的农村环境共治交叉评价机制。第三，强化市场机制激励。积极推进农村环境治理的产权制度改革，推进针对农村环境治理的绿色产品市场交易、排污权交易、碳排放权交易、碳汇交易、水权(水质)交易、林权交易、河权交易等，运用这些市场机制强化对农村环境共治的激励[9]。如海安市积极探索“以河养河”机制，鼓励群众承包三、四级及以下不通航河道水面进行生态养鱼，明确河道使用权，运用承包、联合包干等形式，实现河道保洁与水产养殖双赢。

(六)提高共治能力

一是加大农村环保基础设施投资。除了各级政府要加大对农村环保基础设施投资外，还要通过PPP模式、政府基金等引导更多社会资本参与农村环保基础设施建设。二是提高政府和基层组织的办事效率。进一步推进农村基层政府的放管服改革，精简办事手续，优化办事流程，提高办事效率。建立地方电子政务平台，构建“互联网+政务服务”政务体系，实行一网通办、一事通办政府服务模式。例如，银川市建立了云上政务，通过“我的宁夏”“i银川”软件助力预约、申报、办理查询全过程网上运行，并建立1个政务大厅、N个乡镇街道服务大厅、N个村社区代办点的1+N政务服务体系，实行前站受理、后站审批。这种做法就值得在中西部农村环境共治中借鉴。三是鼓励企业进行农村环境共治技术创新。对那些在农村环境共治技术创新上作出贡献的企业、个人给予财税、金融、土地、荣誉等政策鼓励和支持。四是培养农村环境共治人才。借鉴日本颁布《增进环保热情及推进环境教育法》和美国颁布实施《环境教育法》《环境教育和培训计划》的经验，在各级学校尤其是职业教育课程中增设环境共治方面的课程或内容。五是支持地方政府开展针对农村环境共治方面的专题培训和宣传教育活动。如浙江省利用“浙江生态日”“世界环境日”等开展环保巡演、环保创意大赛等活动就值得借鉴。生态环境、宣传、文化和教育等部门应相互配合，以“六·五”世界环境日、地方生态日、环节保护日等重要纪念日为契机，设立统一的宣传主题，开展创意新、影响大、形式多样的农村环境共治宣传教育活动，推出一批有利于推进农村环境共治的优秀剧目、优秀图书、优秀影视片、优秀音乐作品以及环保公益广告等。