技能形成体系创新绩效的比较：新制度主义视角

□张双志

《新时期产业工人队伍建设改革方案》明确提出产业工人是创新驱动发展的骨干力量，也是实施制造强国战略的有生力量，并要求“构建产业工人技能形成体系”[1]，着力提升产业工人的劳动技能。这是“技能形成体系”概念第一次出现在中央文件之中，既体现了国家对产业工人技能素质的重视，也彰显了产业工人技能对推动国家发展的作用。当前，创新已成为驱动经济社会发展的内生力量，创新能力也成为国家竞争力的核心要素。特别是党的十九届五中全会明确提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”，创新作为引领经济社会发展的第一驱动力业已成为国家发展战略。无论是技术的创新还是制度的创新，都离不开“人为”因素的影响，即技术在与人结合的情况下才有可能成为具有创造力和生产力的技能，而劳动技能的形成又需要相应的制度进行规制。可见，在现代生产函数中技能发挥着越来越重要的作用，这一要素配置的变革趋势也引起了政策决策者的关注。正如2021年6月人力资源和社会保障部在《“技能中国行动”实施方案》中开篇明义提出的表述一样，“技能是强国之基、立业之本。技能人才是支撑中国制造、中国创造的重要力量。”[2]

那么，提上政策议程的产业工人技能形成体系是否服务于创新驱动发展战略，为创新型国家的建设提供一大批高技能人才，需要在学理层面得到进一步的辨析。一般而言，技能培训系统和技能认证系统是构成产业工人技能形成体系的主体要素。就技能培训系统而言，其指涉技能供给问题，可分为内部技能积累方式和外部技能积累方式。其中，内部技能积累方式以企业培训为主，外部技能积累方式以职业学校培训和市场化培训为主。从技能认证系统来说，其指涉技能赋值问题，可分为职业资格认证标准和技能等级认证标准。如何应对技能形成体系中存在的培训供给与技能赋值的“市场失灵”问题，是导致不同国家技能形成体系差异化的根源所在[3]。工具理性导向的技能形成体系强调发挥治理效能，以英国为代表的低技能均衡发展模式和以德国为代表的高技能均衡发展模式分别从产业工人人力资本角度塑造了不同水平的创新绩效。鉴于此，在新制度主义的“技术—制度”分析框架中引入组织要素对不同技能形成体系的创新绩效进行比较研究，有助于为通过人力资本禀赋塑造创新或研发密集的知识推动创新型国家的建设提供职业教育学视野的学科关照。

一、自由市场模式的创新绩效：以英国和美国为例

（一）技能形成体系的二元划分：自由市场模式与嵌入社会模式

施特雷克·沃尔夫冈将发达资本主义国家划分为“自由市场”模式和“嵌入社会”模式两种不同的经济类型，前者以英国、美国为代表，后者以德国、日本为代表[4]。彼得·霍尔和戴维·索斯凯斯也提出“自由市场经济”和“协调性市场经济”的二分法划分，认为前者表现为短期资本、离散雇主和对抗性劳资关系，后者表现为耐心资本、协作雇主和多样化劳资关系[5]。类似的研究还有，米歇尔·艾伯特将资本主义国家划分为“盎格鲁-撒克逊”模式和“莱茵”模式[6]。由此可见，学者们在如何理解“资本主义多样性”的不同制度划分方面基本坚持了二分法，即自由市场经济和组织化市场经济。那么，作为经济社会治理体系重要组成部分的产业工人技能形成体系也相应分化为两种不同类型，以英国为代表的低技能均衡发展模式和以德国为代表的高技能均衡发展模式，戴维·芬戈尔德和戴维·索斯凯斯对此进行了翔实的研究。通过对已有文献的梳理，发现不同国家在技能培训供给和技能资格认证方面的差异形塑了风格迥异的技能形成体系，也相应从产业工人人力资本的角度塑造不同的国家创新能力。然而，同属自由市场经济模式的英国和美国在产业工人技能形成体系方面的差异也是较为明显的，其所形成的国家创新绩效也不尽相同。接下来，以英国和美国为例说明自由市场模式下技能形成体系对创新绩效的影响效应。

（二）技能短缺下的英国产业结构走向“脱实向虚”

1986年，英国政府发布的《共同工作——教育与培训》白皮书指出，技能短缺是造成英国经济缺乏竞争力的重要障碍，也是造成20世纪70年代失业率居高不下的主要原因[7]。一般而言，技能短缺可分为外部技能短缺（External Skill Gaps）和内部技能短缺（Internal Skill Gaps）两种类型，前者是指劳动力市场中具备一定技能、工作经验或职业资格证书的熟练工人较少，不能较好地满足企业的用工需求；后者则是指企业现有员工的劳动技能不能较好地满足技术转型升级的发展要求。英国劳动力市场普遍存在的技能短缺问题是有深刻历史原因的，一方面英国的经济政策经历了从重商主义到自由贸易主义的转变，也越来越强调采用剥离劳动者技能的自动化生产方式，追求少品种大批量的“以产定销”模式；另一方面，传统手工业行会的技能培养模式已不能及时为工厂补充大量学徒工，也导致商品供给无法满足市场消费需求。于是，资产阶级主政的英国政府开始不再乐意去维护传统手工行业的特权，直至1814年正式废除《工匠、徒弟法》，这也开启了英国志愿性职业培训体系的建构之路。然而，熟练工人的严重短缺已成为制约规模化生产的瓶颈，特别是奉行自由贸易政策后的英国逐渐在后续工业发展中败下阵来。以低技能、低工资和低附加值为主要特征的低技能均衡发展模式严重阻碍了英国产业转型升级之路[8]，曾经引以为傲的制造业不再是其支柱产业，“脱实向虚”的产业结构再也不能维持“日不落帝国”的综合竞争优势。

（三）社区学院缓解美国技能培训供应不足的困境

技能短缺不仅是职业教育和培训供给不足的问题，更是技能需求不足的问题。英国政府始终把注意力放在学术教育上，而面对职业教育和培训则在“放任”与“干预”之间来回摇摆。政府对劳动技能培育的不作为，也直接造成了企业对员工技能培训的消极应付。自由贸易政策驱使企业采用低成本、低价格的竞争策略，从而在生产车间积极采用技能节约型技术以降低生产成本。同时，员工技能培训属于一种准公共产品，可能会出现“价格外溢”“搭便车”、收益不确定等集体行动困境。鉴于此，英国企业对劳动技能的需求就显得明显不足，其关注点在于如何与技术工人组成的工会组织争夺生产车间的管理控制权，以便最大限度地按照雇主需求进行商品生产。然而，放任自由的技能形成体系形塑了英国劳动力市场的两级分化结构，一方面更多的求职者趋向于凭借学历文凭获得更高的工资薪酬，另一方面那些被学历文凭筛选下来的求职者在“文凭至上”社会的处境却更加岌岌可危。同样的情况也发生在大西洋彼岸，不过高等教育体系高度发达的美国却走出了一条与英国截然不同的发展道路。社区学院的蓬勃发展满足了美国产业工人多元化的学习需求，在很大程度上提升了产业工人的劳动技能；也让本该大规模出口资本密集型产品的美国，实际上出口的却是劳动密集型产品[9]。这里的劳动密集型产品极富有人力资本元素，属于知识密集型产品。虽然美国在传统制造业的技能投资不尽人意，但其在信息技术等新兴产业上形成了技能高端化的竞争优势，从而继续引领了新一代技术革命的发展浪潮。

二、嵌入社会模式的创新绩效：以德国和日本为例

（一）全社会视角下的德国、日本技能形成体系再认识

自由市场模式强调“小政府、大市场”，以保证劳动力市场维持一个较高的自由竞争状态，劳动者的技能形成主要通过学历教育获得。因此，英国、美国的劳动力市场呈现出高技能和低技能分化明显的哑铃型结构，技能短缺问题又促使企业追求技能节约型产品生产的竞争策略，这又进一步阻碍了其对员工技能培训的投资，恶性循环由此开始反复。与英国、美国的自由市场模式不同，德国和日本被视为资本主义世界协调性市场经济模式的代表，强调发挥政府的“有形之手”以解决普遍存在的市场失灵问题。当然，德国和日本的政府主导型市场经济模式也不是单纯强调政府的强制性干预力量，反而更加重视发挥企业、行业、社会等利益攸关方在政府统一指导下的协同配合效应。也就是说，协调性市场经济模式更像是一种嵌入社会的发展方式，是一种有意识进行调控且兼容社会保障的“全社会”市场经济。虽然同为以高技能、高工资和高附加值为主要特征的高技能均衡发展模式，但德国、日本两国由于各自“文化—认知”要素的差异在产业工人技能形成体系方面也存在较为明显的区别。德国由于其悠久的双轨制学徒培训历史，形成了“企业+学校”的技能积累方式[10]，即职业技能培训与基础知识教育融为一体，有助于实现从学校到职场的顺利过渡。日本将传统手工业部门视为实现工业化的障碍，通过一系列政策将其予以政治性瓦解，鼓励企业长期雇佣工匠师傅以开展自给自足的技能培训，形成了以大企业为主导的技能积累方式。

（二）德国“企业+学校”模式塑造“隐形冠军”企业

在德国产业工人技能形成体系的演化过程中，技能资格认证权一直是传统手工业和新兴制造业之间争夺的利益焦点。威权政府支持下开展的工业化，也引发了大规模的社会民主化劳工运动，为了尽快镇压劳工运动和应对社会民主党的威胁，德国政府采取积极扶持传统手工业中独立工匠的政治力量。1897年出台的《手工业保护法》赋予了独立工匠在学徒培训供给和技能认证方面的权力，促使手工业协会在法律意义上成为一个强制性协会，这也给技能依赖型产业在熟练工人的获取方面带来了诸多麻烦。机械制造雇主企图寻求一种与传统手工业技能培训体系相平行的内部培训方式，却发现始终绕不开工匠师傅对技能认证权的控制，随后不得不与手工业协会采取一种更具合作性的学徒培训模式。简言之，德国的技能形成体系属于社会伙伴式技能形成模式，强调学校、企业、政府等利益攸关方的协同合作。“双元制”教育体系为德国中小型企业提供了一大批训练有素且灵活机动的高技能产业工人，也创造了高达42%份额的工业增加值，这被德国著名智库弗劳恩霍夫协会称之为非高密度投入下获得的持续创新绩效[11]。纵观德国制造业的发展史，发现创新并不一定来源于制度化的内部研发活动，传统企业可以充分组合各种非研发投入要素来实现某种程度上的创新，以形成企业的持续性竞争优势。德国许多中小型企业在全球利基市场中被称为“隐形冠军”，正是与其根植于“职业”（Beruf）文化的职业教育和培训体系息息相关。值得一提的是，德国企业遇到经营危机的时候也很少进行大规模裁员，反而是有针对性地加大对员工技能培训的投资，以期为后续产能的提升储备长期人才。员工技能培训也是“短时工制度”的重要组成部分，至今已有100 多年的发展历史，德国企业的发展业绩也证明该制度具有“劳动力储藏”的功能。

（三）大企业主导模式下的日本分裂式技能文化

同属于高技能均衡发展模式的日本，以终身雇佣制、年功序列制和工会组织为“三大神器”建构起强有力的内部劳动力市场机制，也被称为分裂式技能形成模式。作为工业化后起之秀的日本，在培训供给和技能认证方面的冲突主要表现在企业之间，并没有上升为激烈的政治矛盾。日本并没有推行全国统一的技能认证，而是将学徒工的培训供给及质量保证权交给了企业，作为工人权益组织的工会与企业在技能培训方面采取合作共赢的态度。奉行“脱亚入欧”国策的日本急切地粉碎了一切阻碍工业化进程的旧制度，也包括传统上由工匠师傅负责的学徒培训。为了解决由此造成的技能短缺问题，日本采取了“外引内训”相结合的路径尽快满足企业日益增长的技能需求。失去传统手工协会庇护的工匠师傅会被许多企业长期聘用，让他们在学习“外引”人才先进技术知识后再“内训”其他工人。换言之，工匠师傅在厂内培训体系中发挥了承上启下的重要作用。技能始终是一个准公共产品，存在“知识溢出”“搭便车”等集体行动困境。为了降低因工匠师傅及学徒的自由流动所造成的经济损失，日本企业雇主协会达成了一个协议就是不互相“挖墙脚”，不雇佣从其它企业离职的员工。由此，劳动力的低水平流动也推动了企业之间形成了各具特色的专用性技能文化。稳定的高技能人才队伍也创造了一大批享誉全球的“日本制造”品牌，例如丰田、索尼、松下、三井、夏普、马自达等大型跨国创新型企业。特别是2019年，日本与韩国之间的半导体贸易战，再次用事实证明了高技能、高工资及高附加值模式下的日本仍然占据新一代信息技术产业链的核心环节[12]。

三、国家在场模式的创新绩效：以中国和新加坡为例

（一）国家能力：理解国家在场模式的关键要素

劳动技能有助于推动一国经济社会的发展，特别是对于长期经济增长来说是不可忽视的因素。多个国家的长期发展经验也表明，要摆脱仅仅把正式的学校教育体系作为劳动技能提供方式的观点，而要特别重视企业、社会培训机构等在非正式教育供给方面对技能形成的关键性影响。技能形成体系强调一种整合性的技能人才开发模式，其基本内涵是为劳动力提供技能习得的所有制度安排。可见，已经超出教育议题范畴的技能短缺问题，不能单纯依靠职业教育和培训体系改革就能获得根本性解决。长期专注于学术教育的英国政府，对于职业教育和培训采取“放任自由”的政策取向，这对于英国制造业在新一轮科学技术革命中逐渐丧失优势有着不可推卸的责任。同样，坚持福特流水线生产模式的美国一直致力于追求生产车间的技术理性化，但也刺激了美国年轻人积极投资普通高等教育，以此获取象征“高端”技能的学历文凭。相反，德国主要依赖社会伙伴组织的协同合作，建构起一个复杂的职业教育和培训“制度包”，也相应形塑了全球最好的技术工人培训系统[13]。解决了劳动力自由流动问题的日本，致力于推动企业形成专用性技能培训文化，塑造了享誉全球制造业的精益生产模式。通过对相关国家技能形成历程的梳理，发现无论是自由市场模式还是嵌入社会模式，政府都在其中扮演了至关重要的角色，只是由于不同的“文化—认知”背景而有所差异。虽然，目前尚无合适的概念可以将中国的技能形成体系进行归类[14]，但强调政府主导作用的“国家在场”概念可能在一定程度上适用于探讨国家能力在职业教育和培训体系改革进程中所发挥的推动作用。

（二）国家在场模式下中国技能培训政策的延续性

党的十九大报告提出要“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”，这标志着建构职业教育和培训一体化的现代职业教育体系上升为国家战略安排。为了推进“建设知识型、技能型、创新型劳动者大军”，2018年5月国务院颁布的《关于推行终身职业技能培训制度的意见》明确提出充分发挥企业主体作用，全面加强企业员工岗位技能提升培训。2019年2月国务院颁布的《国家职业教育改革实施方案》再次强调完善学历教育与培训并重的现代职业教育体系，要求建立产教融合型企业认证制度。2019年10月国家发展改革委等六部门颁布的《国家产教融合建设试点工作方案》，也再次强调企业主体作用，明确企业在产教融合建设中的核心位置。此外，国务院颁布的《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》以及教育部办公厅等十四部门印发的《职业院校全面开展职业培训 促进就业创业行动计划》都将职工技能提升培训列为行动方案的第一要务，突出企业培训在国家技能形成体系中的核心地位。2021年6月人力资源和社会保障部颁布的《“技能中国行动”实施方案》围绕健全“技能中国”政策制度体系和实施“技能提升”“技能强企”“技能激励”“技能合作”四大行动提出20 条具体举措，并对“技能中国行动”2021—2022年重点工作做了详细安排。鉴于此，以企业为主体构建技能形成体系已成为我国应对“人口红利”消逝，加快形成和塑造“人才红利”特别是“工程师红利”的施政重点。质言之，企业举办或参与职工岗位技能培训既是完善现代职业教育体系的内生需求，也是推动技能转型升级的关键性举措。

（三）“技能创前程计划”对新加坡“文凭社会”的纠偏

“国家在场”是中国职业教育和培训体系改革的鲜明特色，国家直接投资和主导了产业工人的技能形成机制。党的十九届四中全会也明确提出发挥制度优势提升治理效能的新要求，制度建设是治理体系运作的依据，也是治理能力现代化的关键要素。盖伊·彼得斯基于理性选择制度主义的角度，提出“制度可以衍生出可期望结果的预期价值与规则性，进而对制度中所有参与者产生积极效果；制度也可以进一步明确政策决策的适用范畴”[15]。因此，建立健全国家在场模式下的产业工人技能形成体系，是解决产业转型升级和价值链攀升过程中出现技能短缺、技能错配等问题的可行方案。同属国家在场模式的新加坡一直将职业教育和培训（TVET）视为促进经济社会发展的关键因素，认为其有助于推动制造业及现代化的快速发展[16]。对于新加坡这样一个自然资源匮乏的岛国，职业教育和培训能够在短短几十年的时间里取得世界一流的地位，无不与其政府制定战略和果断决策息息相关。从20世纪70年代中期开始，新加坡经济开始从全球价值链的最低端向中高端迈进，也相应提升了经济社会对产业工人劳动技能的需求。为了纠正“文凭社会”所带来的发展偏误，新加坡政府于2014年8月宣布实施“技能创前程计划”，强调劳动技能在经济生态系统中的重要作用。新加坡的政策致力于提升职业教育和培训的社会形象，追求在学术成就和技能形成之间达成一种更好的均衡，以便让每个人都能发挥自己的最大潜力。奉行国家在场模式的新加坡无疑是成功的，其也成为举世公认的创新型发达国家。

四、结论与启示

（一）研究结论

英国政府在职业教育和培训问题上一直来回摇摆于“放任”和“干预”之间，这严重阻碍了其产业转型升级之路，也间接形成制造业不断衰退和产业结构“脱实向虚”的局面。同属盎格鲁-撒克逊文化圈的美国，将福特流水线生产模式发挥到极致，技能节约型生产技术的使用也刺激了劳动者积极投资普通高等教育，以学历文凭获取研发创新、经营管理、产品销售等象征“高端”技能的工作岗位。因此，美国劳动力市场出现了严重的技能两级分化现象，处于“微笑曲线”产业链中部的企业纷纷流向国外劳动力成本较低的地区，这也是美国制造业产业链不再完整的主要原因。

与之相反，二战后的日本企业由于资金有限无力购买大量先进生产设备，则采取以技能为主、技术为辅的精益生产模式成功创造了“日本制造”奇迹[17]。丰田汽车公司的U 型多工序操作台，促使曾被“异化”为某个生产环节的局部工人开始向“多面手”熟练工人转型，高技能均衡发展模式也由此形成。对德国经济崛起的类似研究，也同样说明拥有高技能素质的产业工人是“德国制造”走向世界的一个鲜明比较制度优势。

（二）研究启示

《“技能中国行动”实施方案》的第一要务就是“健全完善‘技能中国’政策制度体系”，并将从健全技能人才发展体系、健全终身职业技能培训制度、完善技能人才评价体系、构建职业技能竞赛体系等方面展开行动。那么，源于演化经济学概念的技能形成体系，将技能置于一个更加复杂的视野下加以考察，考虑利益攸关方对产业工人技能形成的影响，这无疑是技术、组织和制度协同共生的结果。技术进步下的产业转型升级提升了生产系统对劳动力的技能需求，也相应要求职业教育和培训体系要为劳动技能的形成提供高质量的个性化、多样化学习支持。欧美、日本等发达国家的近现代史也都表明，制造业的兴衰对于一国经济社会发展至关重要，这也是当前美国政府不留余力地推动制造业回流本土的重要因素。作为知识重要来源的劳动技能，是产业工人人力资本的主要组成部分，亦是推动知识经济发展的动力源泉。一般而言，技术在不同的发展阶段对产业工人技能素质要求是不一样的，对此形成的制度安排也不尽相同。因此，打破条块分割，构建以政府为主导、企业为主体、社会伙伴广泛参与的新时代我国产业工人技能形成体系是加快推进创新驱动发展战略的重要任务。