产业学院模式构建的政治经济分析

□张浩 王纾

从职业教育来看，产业学院成为继集团化办学、现代学徒制以来，深化产教融合又一新的突破口。从高等教育来看，产业学院是高等教育结构调整的重要抓手。产业学院意在培养适应和引领现代产业发展的高素质应用型、复合型、创新型人才，是职业教育和高等教育支撑经济高质量发展的必然要求，是推动高校分类发展、特色发展的重要举措。如何将产业学院模式探索好、建设好，对于产教融合的实质推进，对于中长期经济发展目标的顺利实现，都具有十分重要的意义。

一、知识基础及研究重点

“以经济建设为中心”战略思想下的产教融合、校企合作、工学结合理念至少可以追溯到改革开放初期。近年来，产业学院成为了产教融合的一种新探索、新路径，也成为了研究领域的新热点、新方向。对高职产业学院的研究，主要集中在以下几个方面。

（一）单个产业学院案例的实证研究

2013年一篇文献分析了中山职业技术学院产业学院面向产业集群的发展模式。很多研究者在论文中认可中山职业技术学院是产业学院的较早探索者。该校面向中山市“一镇一品”的产业布局，成立了古镇灯饰学院、沙溪服装学院、南区电梯学院和小榄工商学院，将专业设置在产业园区，在企业门口培养高级技术技能人才[1]。也有研究者对单个产业学院的专业建设范式进行了探讨，提出专业及专业群建设的“共享、共用、共赢、互通、互融”[2]。单一案例从操作层面对产业学院建设进行了总结，具备较强的实践意义。

（二）产业学院人才培养机制研究

学者们在对产业学院的研究中分别提出了协同育人、共同体、三元融合等人才培养机制。其中对“协同育人机制”的使用更为广泛，雷明镜等对“政产学研用”多元协同途径开展了研究，提出多方“共建、共管、共享”的育人机制[3]。周大鹏从协同育人视角探讨了高职艺术设计专业的产教融合途径[4]。蔡瑞林等从“培养产权”的角度论述了校企共同体产业学院的育人机制问题[5]。

（三）产业学院模式研究

早在2007年，俞步松总结探讨了大型企业集团营造产业学院的模式[6]。广州市曾在开发区科学城探索了不同院校产业学院的集聚发展模式，形成了一定的构建与治理经验[7]。混合所有制产业学院模式日渐成为实践与研究领域关注的重点，2016年，赵东明等研究了产业学院采用混合所有制的优势及对策[8]；张艳芳梳理了混合所有制产业学院的历史缘起与现实困境，并展望了其未来发展[9]。

（四）产业学院发展对策研究

李宝银等从校企综合型、校企订单型、校行合作型、校地合作型、校会联合型等五个方面介绍了产业学院的组建方式，从政府、企业、学校、学院四个层面对产业学院的保障机制进行了探讨[10]。宣葵葵等对产业学院核心竞争力的提升路径提出了方案[11]。万伟平讨论了产业学院的运行困境及其突破，提出“赋予产业学院独立的法人地位，建立现代化的治理结构，优化产业学院的运行机制，构建多层次的能力提升机制，有效降低运行成本等[12]。

上述研究成果推动了产业学院理论研究与实践探索走向深入，但更多的是从现象本身出发，总结经验，基于运行、合作、利益、产权等问题提出对策，缺少对多重因素逻辑关系的学理考量，使研究结论相对缺少说服力。本文在既有研究的基础上，以政治经济的分析方法，将研究重点放在高职产业学院模式构建的政策供给与转化、机制需求与生产、资源禀赋利用及调配方面，力求梳理出一个逻辑体系清晰的产业学院模式构建框架（见图1），以期对产业学院理论与实践建设有所裨益。

图1 产业学院模式构建图

二、吸收转化政策供给

党和政府作为政策提供方，从经济社会发展的目标导向出发，从法律法规、规范性文件的层面为产业学院发展创造了政策基础，但并非所有政策都应由国家层面提供，地方政府部门、行业企业与院校都应充分理解政策主旨，因地制宜、因企制宜、因校制宜，从实际出发，吸收政策营养，创造性地将政策红利转化为发展势能。

（一）有何政策可供使用？

1.产教融合、校企合作政策渐成体系。自1958年《中共中央、国务院关于教育工作的指示》颁布至今，党和政府一贯重视产教融合、校企合作。20世纪90年代中后期，《教育法》《职业教育法》和《高等教育法》出台，“鼓励”企业与学校合作，支持学校教育发展。《职业教育法》规定，举办职业教育是行业企业的法律义务，要求职业学校应当实行产教结合，与企业密切联系，培养实用人才和熟练劳动者。十八大以来，党和政府更加重视产教融合、校企合作对于制造业强国建设和经济结构调整的重要作用。2014年，国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》提出，“深化产教融合，鼓励行业和企业举办或参与举办职业教育，发挥企业重要办学主体作用”。2016年，中共中央印发的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》进一步明确要求，“建立产教融合、校企合作的技术技能人才培养模式”。2017年，党的十九大报告提出，“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”。同年，国务院办公厅印发《关于深化产教融合的若干意见》。2019年，国务院发布《国家职业教育改革实施方案》，明确提出“深化职业教育产教融合、校企合作”，做好“校企合作协同育人模式改革”。2020年，教育部等九部门印发《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》“全面推行现代学徒制和企业新型学徒制，鼓励企业利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素参与校企合作”。

2.产业学院政策向纵深推进。2017年12月，《关于深化产教融合的若干意见》指出，“深化产教融合，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，……引导职业教育资源逐步向产业和人口集聚区集中，校企合作设立产业学院”。2020年7月，教育部联合工业和信息化部发布了《现代产业学院建设指南（试行）》，将产业学院建设推进了一大步。在国家层面政策的引领下，东部沿海相对发达地区，一些地方政府及教育行政管理部门较快地开展尝试，通过建设产业学院的方式推进产业与教育的深度结合，服务本地经济社会发展。例如，广东省政府办公厅2018年8月发布《关于深化产教融合的实施意见》，提出“出台支持产业学院建设的政策措施，根据行业产业需求整合相关学科专业，组建跨学科、跨专业的产业学院”；2019年，广东省发改委又出台了《广东省建设培育产教融合型企业工作方案》，对企业与学校共建产业学院取得的成果作出了要求。2020年1月，江苏省教育厅出台了《关于推进本科高校产业学院建设的指导意见》，目标是“分批组织遴选认定30 个左右建设基础较好、产教联动深入、办学成效显著的省级重点产业学院建设点，培养一大批行业未来领军人才和高层次创新型、应用型、技术技能型人才，形成产学深度合作的新型人才培养模式，充分发挥示范引领作用，促进资源与成果共建共享”。再如，2020年9月，山东省教育厅等14 部门出台《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见（试行）》，提出“混合所有制二级学院”的概念，对混合所有制二级学院的办学形式、设立要求、办学管理和支持政策给予了较为详尽、操作性较强的规定，推动从产权制度的角度为产业学院建设消除体制机制障碍。

（二）政策理解到何种程度？

政策理解是政策供给可以有效转化为政策成果的关键纽带。一方面，国家大政方针通常照顾到宏观大局和战略方向，由于考虑到诸多现实因素，不会也难以在细节上尽善尽美，往往需要各地、各部门、各单位“学习领会”。另一方面，国家政策从中央到地方落地传导受层级制约，经常有时滞发生。按照我国政策研制惯例，一般是国家出台原则性指导意见，各级地方政府再制定实施细则，环节较多。基层政府、一线职业院校和行业企业常常只能等待文件精神落地，才开展具体操作。同时，学校方面，国家新政策出台之后，接受培训的多为学校领导干部，工作在一线的教师很难有机会接受政策培训，只能间接接受信息，影响了政策的传导效果。企业方面，由于专注于生产管理，对于出台的职业教育相关政策文件精神了解更少。一线人员对国家政策文件的理解不同程度地存在着不知道、不充分、有偏差和有误解等多重问题。比如，我们调研中发现，有些地方仍存在对职业教育认可度不够高，对职业教育支持力度不够大，“怕出事”思想大于“敢创新”的做法，产业学院在职业院校改革中无法实质性推进，只是在人才培养、技术服务合作上有些浅表突破。再如，我们调研中还发现，企业对于“职业教育20 条”中的产教融合型企业的遴选以及1+X 证书制度等热门政策，普遍知之甚少。

（三）政策转化如何？

理解政策的目的是为更好地完成政策转化，除了上述一线人员对国家政策理解不深以外，还有一些因素影响政策转化率的提高，比如，同一国家政策不同的部门其解释和执行均不尽一致。职业教育是一种特殊的教育类型，涉及国民经济生活的部门较多，不同部门对于国家文件的解释立场不同，执行的力度也不同。现实中，地方上的业务部门在执行政策时常以本系统颁发的上位文件为准，对于其他系统或联合签发的文件认可度不高，导致一线实际操作的职业院校教师和行业企业人员无所适从。而且，不同部门对同一文件同一政策解读不同、执行的尺度也不一。比如，职业教育实施混合所有制，教育部门努力推行，而在国资管理、纪检、审计及监察等部门的本职监管过程中，因执行政策角度不同，可能不同程度遇到这样或那样的问题，造成职业院校和企业在真正推行混合所有制改革、组建股份制二级学院的时候难以推进，只能组建“具有混合所有制特征”的产业学院。当然，也有地方政府结合本地实际，在国家政策指导下，努力突破本地条块限制，制订了地方政策实施细则。例如，山东省《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见》，对混合所有制推进过程中的政策限制进行了疏通，对政策风险进行了厘清，在全国范围内引起反响，也进一步激发了各地一线单位的期待。国家政策在地方积极行动之下，才能表现出更高的转化率，获取更高的政策绩效。实践中也可以看到，一些院校也在突破制约，在可能的情况下努力推进产业学院建设。如广州市多所高职学校不断深度探索混合所有制产业学院建设；2021年1月，广西机电职业技术学院联合华为、吉利汽车、广西物资集团、广西汽车集团、广西玉柴机器集团等一批行业龙头和领军企业成立了9 个特色产业学院。

三、自主创新组织机制

总体上看，目前的产业学院建设，还处于“先行先试”阶段，正是在这一阶段，模式打造才显得至关重要。敏锐感受到现实制约和发展机遇的地方政府、企业与职业院校，正在千方百计地打破壁垒，推进合作。在这一过程中，困难不可避免，但成功的模式一定在创造性地解决问题之后方能出现。

（一）研究新机制需求

目前，在学校内部，探索中的产业学院正在形成特有的组织机制，但仍有一些问题需要着力推进解决。产业学院运行依然存在“组织结构不合理、管理效率不高、责权不清、机制不顺畅等一系列问题”[13]。产业学院建设不可避免地要进行校内组织机制创新，打破学校内部原有的一部分组织框架，但学校、二级学院、校内各部门、学校与教职工之间多年形成的责权利关系不仅已经固化在制度上，而且固化在运行机制、学校管理文化中。无论是独立实体模式，还是混合所有制模式，在原有组织框架内加入产业学院变量以后，多个维度上出现了新的责权利关系，各方诉求很难在短期内清楚、完整地反映出来，这些关系尚未定型，对产业学院发展形成阻力，需要积极主动地推动厘清。

产权关系方面存在问题是课题组在调研中多次、多角度被提及的问题。产业学院的具体管理者——独立产业学院或混合所有制试点的二级学院，都会面临缺少独立法人资格，难以与企业开展深度融合的问题，这一问题表面上是法人身份问题，实质上是产权诉求问题，现有产权制度安排下，二级学院不可能拥有自由掌控有限责任的资产，用作与企业的合作发展。在企业一方，存在两种情况，国营企业面临的问题与学校类似，国有资产与学校的合作必然涉及盈亏问题，盈如何分配、亏如何负担，如没有高位产权安排，合作双方的利益无从保护，纠纷无从消解。民营企业面临的问题相对简单，不涉及“说不清楚”的资产流失问题，但其对经济利益的理性追求，需要明确其投入与产出的关系。对校领导来说，则存在与国营企业负责人相似的担忧，学校的资产如何投入到产教融合双方的实体或项目中，引发损失或纠纷怎么办，如何应对“好心办坏事”的局面，如何明确领导干部担责的边界，均需要产权关系方面有更明确、更深入的安排。这种产权关系既有国有资产与民营资产之间的整体关系，也有实体与实体之间的具体关系，两者相互交错，削减了产教融合双方的积极性。

地方政府有关部门之间的协调工作需要实质性推进。国家层面出台的产教融合政策渐成体系，但无法全部考虑到地方落实政策方针时的所有细节，无法涵盖各地教育、产业等不同特点、不同发展水平等因素导致的差异。地方教育、财政、人社、税务、银行、土地、司法、纪检监察等机构在如何落实国家产教融合政策方面缺乏实质性、体系性推进。各方主体责任不十分明确，职责边界与核心任务亦不明确。这些问题在全国范围内尚处于探索阶段，客观上存在协调少、协调难的情况可以理解，但仍是绕不开的问题。

（二）促进新机制生产

政府部门需合力打开政策阻滞。产教融合已经是国家教育与产业相结合、促进经济发展的政策方向，正走在理念、政策、实践从量变到质变的关键阶段，地方政府可以也有必要在其中发挥领导与中枢协调作用，以解决跨部门协作问题。地方政府应结合本地特点与需求，建立由教育、财政、税务、人社、银行、土地、司法、纪检监察等部门组成的联席会议或协调机制，协调解决产教融合中涉及多方的问题。各相关部门应深入理解国家推进产教融合的战略目的，主动落实国家层面政策文件中涉及本部门的内容，结合本地实际，制订实施细则，支持学校、企业在推动产教融合中有规可依、有利可获、有功可立。司法、纪检监察等部门结合国家产教融合政策，针对产教融合中的法律、纪律等问题给予主动的、事前的解释说明，既消除各方的后顾之忧，又从法律法规、组织纪律的角度立规矩、明界限，促进产教融合健康发展。

明晰产权，激发产业学院活力。产权问题是经济领域的重大问题，无论国有或是民营，都涉及产权问题。“产权的界定、归属、流转和保护是发展高职产业学院的关键问题，也是当前产业学院办学实践中的焦点问题”[14]。产权关系明晰激发活力，产权关系不明晰则形成阻力。产权关系的安排是产教融合中需要重点作出创造性改变的关键，没有产权明晰的产教融合，其深度与效果都很难预料。明确产权安排需要因地制宜。产权安排在不同层面应作出不同安排，国企与学校之间、民企与学校之间，学校与产业学院之间、二级学院与产业学院之间，都应有相应的明确安排。在具体操作层面，不同产业特点的企业与不同类型的职业院校之间，其产权结构很难用完全相同的标准一以贯之，需要结合不同的利益诉求、风险承担作具体的研究确定。明确产权安排需要顶层设计。产权安排不仅涉及到微观的、具体的某两个、或几个实体之间的关系，更需要政府及其有关部门为此作出明确界定，对各方的投入分担、产出分配、风险分担都给出原则性安排，既防范系统风险，又解放生产力，为产教融合各方创造灵活的发展空间。

以校内制度建设促进产业学院模式定型。产业学院的探索取得成效，需要在学校内部搭建服务于此的制度体系，逐个理问题，逐项建制度，逐步推进运行机制成熟化、产业学院模式定型化。首先，要责任明确。增强打造产业学院模式的决心，以校内制度明确学校、二级学院、校内各部门、学校与教职工之间在产业学院建设方面的责权利关系，制度不成熟时，可采用“试行”等方式，先行先试，努力推进。其次，应管理规范。学校在产业学院的教学、人事、财务等方面的管理考核，可以进一步细化、“硬化”，落实到制度文本上，在教师的课时、工作量、晋升、待遇等方面，不停留在口头上，而是给予明确的制度安排，给教职工吃“定心丸”，增强推动力。再次，应协调顺畅。建立与完善可以沟通上下、左右、内外的协调机制，使旧事协调有章可循，减少效率损失，使新事协调有机制推动尽快形成决策，避免议而不决。

四、深度挖掘资源禀赋

产业学院是高等职业教育特色办学与企业转型升级发展相融合的重要产物，是目前高职院校深入推进产教融合、提高人才培养质量的新型实体化职业教育组织形态。教育部办公厅、工业和信息化部办公厅印发的《现代产业学院建设指南（试行）》（教高厅函〔2020〕16 号）提出，要“以区域产业发展急需为牵引，面向行业特色鲜明、与产业联系紧密的高校，建设一批现代产业学院”。高校应当在充分挖掘及整合学校、行业、企业、政府等多方面资源禀赋的基础上，瞄准学校自身特色与地方经济社会发展的结合点，找准产业链、创新链、教育链的衔接点，打造产业学院的核心竞争力。

（一）尊重禀赋差异

高校适不适合建产业学院、建哪种产业学院、如何建产业学院都受到诸多“先天”因素的制约，产业学院的建设应当在尊重禀赋差异的前提下因地制宜、因校制宜。首先是当地产业发展状况。通常情况下，产业学院要依托当地产业资源，选择建在产业聚集区。因为这些区域拥有足够多的企业和相对完整的产业链，更易于通过资源共享实现规模效应。不同产业依靠的生产要素也会影响产业学院的实际效果。例如，近年来蓬勃发展的互联网、电子商务、动漫、大数据等产业，具有人力资本密集而物质资本依赖度较低的特点，企业对技术技能人才需求旺盛，并且生产环节主要使用各类电子设备和软件等轻型工具，因此围绕这些产业开展校企合作的“门槛”相对低，所培养的人才能够较快进入到生产实践环节发挥作用。其次是学校自身先赋特征，如学校类型、层次、隶属关系、地理位置、行业背景等。行业背景深厚并且专业特色鲜明的高校具有一定的先天优势，通常情况下这类院校的二级学院自身就具有优质、稳定的大型企业合作关系，因此采用依托二级学院设立产业学院的办法。而对于不具备行业背景优势的高校来说，亦可利用自身专业布局的特色，依据当地的产业链条，跨院系合作设立产业学院，打破校内原有专业系部设置的壁垒，扬长避短，更好地实现学校专业链与当地产业链的对接。

（二）专注禀赋利用

第一，利用区域产业发展优势。随着我国区域发展战略的推进落实和供给侧结构性改革的不断深入，区域经济将成为推动我国全面开放新格局、建设创新型国家的重要引擎。近年来，京津冀地区、长三角地区、粤港澳大湾区等重大战略区域已初步形成多层次、多样化、立体化的产业生态，在许多领域逐步占据全球产业链制高点，成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群产业转型升级加速、发展活力增强，为产业学院提供了有利的发展环境。产业学院是高等职业教育人才培养供需结构变化的结果，肩负着为区域经济发展提供人力资源支撑的重要使命，应当立足区域经济社会发展找准自身定位，围绕当地新产业、新业态和新技术打造特色专业群，整合区域产业优势资源开发校企合作课程、建设实习实训基地、扩充双师型师资队伍、创新管理体制机制，突破路径依赖，探索产教深度融合新模式。

第二，发挥学校行业背景特色。产业学院“依托行业而生存、服务经济而发展”。许多高校具有深厚且鲜明的行业背景，一类是建国后在计划经济体制下由各个部委建立的高校，涉及农林、水利、地质、矿产、冶金、石油、电力、通信、交通等领域，另一类是较为明确服务于某一行业人才培养的高校，涉及师范、财经、政法、医学、艺术、体育等与社会事业紧密相关的领域。尽管这些行业特色型院校已经不一定隶属于相关部委或者学科专业已向着更加综合化的方向发展，但其多年积累的行业企业资源、服务行业发展的办学特色以及围绕行业所需开设的专业，仍然具有明显的相对优势。这些院校举办产业学院要充分发挥行业背景特色，与行业企业围绕人才培养紧密合作，建立新型信息、人才、技术与物质资源共享机制，完善产教融合协同育人机制，创新企业兼职教师评聘机制，构建高等教育与产业集群联动发展机制，打造一批融人才培养、科学研究、技术创新、企业服务、学生创业等功能于一体的行业特色型人才培养实体。

第三，挖掘校友和企业资源。对于高校来说，校友和长期合作的企业是最为宝贵的办学资源之一，产业学院的建设和发展应当挖掘和调动这两方面的资源。课题组在调研中了解到，广州科贸职业学院通过创新管理机制，将产业学院设立在广州开发区科技园区内，从合作企业获得了能够满足产业学院独立办公、日常教学、学生食宿、课外活动等办学需求的空间场地。同时学校建立了“两对接两访问三落实”的专项工作机制，构建了“两制三育一体系”人才培养模式，即通过各专业对接行业及岗位标准，访问校友及名企，落实合作企业、真实项目、双师团队，大力开展现代学徒制、学分制改革，加大产教融合、校企合作的力度，促进学生素质、创新能力、技术能力提升，构建多元评价体系，取得了良好的效果。

（三）潜心禀赋培植

随着我国创新战略的深入推进，产业结构调整升级，许多地区都将职业教育的发展作为区域发展规划中的重要内容，行业企业与高职院校开展产教融合的意愿和需求也日益强烈。面对这样的发展机遇，高职院校建设产业学院不应仅靠原有行业资源和背景，更应当潜心培植新的资源禀赋和优势，“要选准拟提供具体服务的创新链或产业链，由于产业细分的丰富性，对采取同一产业链、创新链的服务定位可进行更为具体的分工并呈现不同的服务特色”[15]。首先，产业学院应当打破传统专业设置的壁垒，瞄准产业发展前沿和市场需求变化，以传统优势专业和新兴专业交叉融合为思路优化专业设置，针对新型产业做好专业建设布局，打造一批新工科、新农科、新医科、新文科的特色专业群，以此形成独特的核心竞争力。其次，产业学院还要培育深度产教融合模式和高水平产教融合成果，在有计划、有前瞻性的战略布局基础上优化资源整合、创新教育教学、提升师资力量，将自身打造成区域高素质应用型、复合型、创新型技能人才的培养基地，同时利用产教融合、跨界办学的价值优势拓展科学研究和社会服务功能，发挥对区域产业升级转型的引领和辐射作用，进而汇聚新动能，助力区域经济社会发展。

五、结语

政策是一个相互联通，相互渗透，相互影响的系统，牵一发而动全身，阻一处而断一流。国家在深化产教融合方面已经极力动员，产业学院是产教融合的新抓手，也是产教融合深化的实证。全国范围内来看，产业学院政策正在推进，政策体系尚未构建完成，成熟稳定、值得广泛推广的产业学院模式亦未充分形成。鉴于此，产业学院模式的构建需要充分发挥主动精神、合作精神和探索精神。政府行政部门应主动作为，主动担当，从大局出发，长远考虑，把产业学院发展与产教融合、经济发展结合起来，将重视落在政策规定上，解除院校与企业的后顾之忧。院校与企业本着开放合作的精神，选好善合作、有追求的负责人，在法律的大框架内，把双方对人才培养、技术服务等方面的迫切需求，通过协议、契约落实下来，开先河本就是艰难选择，一旦突破，受益颇大。产业学院模式构建方兴未艾，学界对此的研究尚不够深、不够透，研究者应本着探索精神，广泛深入调研，精于思考，在政校企间既起到方法思路的科学引导作用，又起到信息交流的桥梁作用。可以预见，产业学院模式将构成一个模式群，由适应不同地区、行业、院校的不同模式组成，各地、各行业、各院校都可以全力探索，力争形成独特的模式。